略论改革开放以来的金融发展与制度变迁

略论改革开放以来的金融发展与制度变迁

武　力⁽¹⁾

新中国成立初期，金融业作为关系到国计民生的最重要行业，最早实行了社会主义改造和计划经济体制。1978年改革开放以来，随着工业化和市场化的快速推进，金融业不仅经历了一个超常规的发展和深化，金融体制也进行了适应市场化的改革。在1997年亚洲金融危机之前，金融的改革主要体现在为金融深化和发展服务，体系本身没有发生根本性的变革；1997年以后，随着国有经济改革的深入和规避金融风险，金融改革进入实质性的改革攻坚阶段。总的来说，30多年的改革和发展都是在政府主导下，与整个经济发展和改革开放大环境互动中推进的。因此，怎样认识和评估金融发展与改革同步进行、相互影响的历程，除了从经济发展和市场化进程中寻找基本原因外，更重要的是应该从主导经济运行和决定经济体制演变走向的政府职能方面来考察，这是中国经济独特的地方，也是导致中国金融发展和改革独特的地方。

一　1978年以前的财政性金融体制

从1949年新中国建立到1956年社会主义改造基本完成，是国家权力逐渐侵入私人经济领域并最终取代私人在生产和消费方面自主权的过程，在这个过程中，政府经济职能的范围和强度自然是越来越大，到1958年农村实行“政社合一”的人民公社后，各级政府不仅已经完全成为整个经济的主宰，甚至控制到经济的各个方面，包括生产的计划管理和各种票证制度，使得人民甚至连消费的自主权都丧失了。当然，政府经济职能无限度地扩大和侵占私人决策领域，是为了达到以下三个目的：①保证政府最大限度地索取剩余并将其投入到经济建设去；②保证投资和国民经济高效率地运转，以加速经济发展；③保证高积累、低消费水平下的社会稳定。

1949年中华人民共和国的建立标志着中国的金融制度进入了一个由政府高度控制和垄断的新阶段。1952年底完成了私营金融业的社会主义改造，标志着民营经济退出了金融领域；同时也标志着财政性金融体制的形成。其原因就在于：依靠革命建立起来的强大政府试图通过将资源配置权高度集中于政府手里的办法，来加快工业化的进程和建立独立的重工业体系。因此，自1953年以后，随着计划经济的建立，银行越来越多地承担起财政的收支、划拨和为财政投资提供配套资金（信贷）的功能，即①货币发行和财政金库；②现金收付、转账和结算；③吸收存款和发放信贷。

据世界银行专家估计，中国改革前政府积累占总积累的比重一直在70%以上。以1978年为例，该年国内储蓄占国民生产总值的35.5%，其中居民储蓄占1.2%，政府储蓄占15.4%，企业储蓄占18.9%。也就是说，1978年国内储蓄的96.6%来自政府和国营企业。1978年末，中国居民的累积总储蓄余额只有210.6亿元，占当年国民生产总值的5.9%，占当年社会存款总额的16.2%。1978年中国老百姓人均储蓄为21.9元，其中城市居民人均90.1元，农民人均7.1元。1978年以前，国家是储蓄的主体，也是投资的主体，所以没有储蓄者和投资者分离的问题，因而不需要金融中介。国有固定资产是国家投的，投资主要来自财政拨款。银行的贷款，主要作为流动资金来用；银行的贷款也主要来自政府和国有企事业的存款。

这种金融体制是与单一公有制和高度实物化、高度计划化的经济体制相适应的，在建国初期的国民经济恢复时期，对于迅速扭转经济秩序混乱和恢复经济起到了重要的支持作用，并且在后来贯彻国家集中有限资源、优先发展重工业的赶超战略也起到了保障作用。但是，对于优化有限的资金配置和提高利用效率，经济越发展，其不足就越表现出来。其弊病主要有三点：①银行缺乏信贷管理的能力和独立性。由于实行行政性的自上而下的信贷计划，银行没有自主经营的动力，而是热衷于争取信贷指标。②信贷计划不能适应经济活动的实际变化。这个弊端实际上是计划管理在金融方面的反映，信贷计划作为整个国民经济计划的重要组成部分，与国家的五年计划、年度计划、部门计划、地区计划一样，同样存在着计划滞后、“计划赶不上变化”、“一年计划，计划一年”等与实际脱节的问题，年初制定的计划，年中就得调整，到年底还要再调整。③指令性调控难以应付复杂多变的经济和金融形势。当然，上述这些问题，都具有明显的财政性特征，因为金融业除了吸收存款和汇兑外，实际上在承担着财政的出纳功能。

二　1978～1996年的金融业发展和改革

1978年12月召开的中国共产党十一届三中全会标志着中国的经济改革和发展进入了一个新的时期，这种以市场化和对外开放为特征的经济发展，为金融业的超常规发展提供了历史契机，中国的金融业进入了一个空前的机构、业务规模和金融产品扩张的阶段。在这个阶段，作为牢牢掌控金融业的政府，其经济职能的转变又是两个过程的交汇：一是政府不断消解计划经济时期遗留下来的不合时宜的旧职能，其特点是收缩政府经济权限，逐步将企业和微观经济运行交由市场调控；二是在建立市场经济目标下，建立新的宏观调控机制和国有企业管理体制，而这个过程因市场经济本身发育的不成熟以及受加快发展的主观目标影响，政府仍然习惯于行政手段和过多干预经济，转变非常缓慢，尤其是地方政府。因此，金融业主要的目标是发展，而不是自身的体制改革。金融业也由过去单一的存贷汇、结算和财政出纳的功能，开始发展以存贷、债券（国债和企业债券、外债）、股票三大融资的资本市场。

（一）转轨初期银行机构和业务的迅速扩张

改革以来，中国宏观经济的最明显特征之一是居民货币收入的增长速度高于国民收入的增长速度，居民收入在国民收入中所占比重急剧提高。这个阶段，随着国民经济的迅速发展和货币化、市场化的推进，国民经济对金融业的需求越来越大，遂导致了金融业机构也迅速扩张。

第一，银行业务的迅速扩张。1982年7月，国务院批转中国人民银行《关于中国人民银行的中央银行职及其与专业银行的关系问题的请示》，授权中国人民银行行使中央银行的职能，加强金融管理。1983年国务院颁布《关于中国人民银行专门行使中央银行的决定》，确立了国家的中央银行制度。同年分离人民银行原来办理的工商信贷和储蓄业务，成立工商银行，以后又陆续设立了一些中小银行、保险和信托公司。初步形成了以人民银行为领导、国有专业银行为主体、其他银行和非银行金融机构分工协作的金融体系。这个时期金融业的特征是机构大发展，迅速扩张。

与此同时，确定了中央银行的法定地位。中央银行体系的建立也是一个“渐进”过程，虽然早在1983年中国人民银行就开始专门行使中央银行的职能，但直至1986年中国人民银行依法对其他银行行使监督和管理的法规条款才正式公布，1988年中国人民银行才取得对各省市自治区及更低一级人民银行分行行长的任免权。并且，在1993年之前中国人民银行在任免地方分行行长时还需同地力政府协商，因为地方政府对任免有否决权。所以，实际上直至1993年中国人民银行才真正转换职能，肩负起金融监管及制定和实施货币政策的任务。随后，1995年《中华人民共和国中央银行法》出台，将中国人民银行作为中央银行的职能和责任以法律的形式固定下来。在货币政策方面，1997年3月中国人民银行建立了货币政策委员会，同年4月《中国人民银行货币政策委员会条例》正式颁行。这样，中国人民银行制定和实施货币政策的体系和制度才逐步完善。同时，货币政策的操作手段逐步由过去的以贷款规模直接控制为主转变为运用多种货币政策工具调控基础货币为主，中央银行的金融监管职能也逐步得到强化。

第二，非银行金融机构产生。在此期间，除了银行体系实行了多元化的发展和制度创新外，非银行金融机构也开始出现，例如保险公司、信托投资公司、证券公司、金融租赁公司、财务公司、典当行等陆续产生。

第三，长期资本市场和直接融资形成。这个阶段，资本市场开始发育。到1991年底，累计发行证券共计4大类19个品种，发行总额为3 944.54亿元，占同期社会固定资产投资总额的11.57%。⁽²⁾资本市场上的企业直接融资与银行间接融资的比重也发生了变化。境内股票筹资与银行贷款增加的比例，1993年为4.96%，1994年为1.91%，1995年为1.27%，1996年为3.2%。股票市值与GDP的比例，1993年为10.2%，1994年为7.89%，1995年为5.94%，1996年为14.5%。⁽³⁾

金融管理制度向市场化迈出了重要一步。在管理制度上放权让利，引入竞争机制和市场机制，实行银行间的业务交叉，通过业务交叉开展竞争；在管理机制上引入风险、利润、成本范畴；1995年颁布《商业银行法》，实行自主经营、自担风险、自负盈亏、自我约束的“四自”经营机制，明确规定了商业银行的地位、性质、业务、经营原则、权益等，为国有商业银行改革提供了法律依据和保障；完善银行资本金制度，实行商业银行资产负债比例管理、风险管理和加强内部控制的制度建设。

（二）市场导向改革和直接融资的开始

1978年改革开放以后，金融业一方面面对着所有制结构多元化、经济运行的市场化和经济规模的迅速扩大，以及本身机构和运营规模的迅速扩大，另一方面由于它的特殊地位，国家仍然牢牢控制着它，使其继续保持着高度垄断和国有的性质，其经营管理仍然具有计划经济时期的行政性和计划性的特点，但是其服务对象已经变化了，于是信贷资金财政化、奉命贷款、人情贷款的现象比较普遍，使得已经初步市场化的金融资源，被当作财政性资源来分配，银行失去了金融应有的风险控制。1990年上交所成立时只有上市公司8家，1991年深交所成立时只有上市公司6家。到1992年，前者的上市公司达到29家，后者则达到24家，股票总市值为1 048亿元，占当年国内生产总值的3.9%。1992年受国家确立市场经济改革目标和经济高速增长的影响，甚至出现了抢购股票的热潮。例如在深圳就发生了著名的“8·10”事件。1992年还发行企业债券684亿元。到1996年，境内上市公司为530家，股票市价总值9 842亿元，上证综合指数（收盘）917点，深证综合指数327点，股票总市值占国内生产总值的比重为13.8%，企业债券发行额为269亿元。

1994年，中共十四届三中全会还首次提出了商业金融的改革目标。

（三）改革的局限

但是，由于金融市场供求关系没有根本转变，银行仍然是垄断经营，金融改革和市场化落后的状况并没有得到实质性的改善。

在过去相当长的时间里，我国解决各种物资瓶颈问题主要靠财政。改革开放以来，金融逐步取代了财政覆盖和支撑经济的职能（即所谓的“拨改贷”），但是，由于政府仍然把银行贷款当作财政拨款来调配，加上银行本身管理较差，遂形成了巨额的不良贷款。

就四大国有商业银行而言，其所表现的机构臃肿、人浮于事、成本意识淡薄、职责归属不明等，主要是强政府干预下服从多种目标的结果。在单一的产权结构体制下，国有银行不仅没有成本最小化的环境压力，反而存在着比较严重的费用偏好行为，即表现为服从非盈利目标的政策性融资和就业目标的冗员积淀。

三　1997～2007年的金融发展与市场化改革

1997年以后，中国经济发展由供给约束型向需求约束型的转变，以及面对经济全球化下的金融风险的警示，使我国在加快资本市场上直接融资发展的同时，也加快推进银行业本身的改革。中国金融改革和发展进入了一个新的阶段。

（一）银行业的改革与发展

亚洲金融危机敲响警钟，银行危机有可能引发整个经济危机，于是加快国有银行改革力度。1997年香港回归也给大陆金融业的改革和发展增加了新的因素。1997年11月，中央召开金融工作会议，提出要加快金融体制改革，整顿金融秩序，防范金融风险。这是对金融机构和运营规模扩大而基础制度和风险控制能力薄弱矛盾的第一次明确表态并指出解决问题的方向。这次会议还提出，力争用三年左右的时间，大体上建立起与社会主义市场经济发展相适应的金融机构体系、金融市场体系和金融调控监管体系。此次会议还决定，从1998年1月1日起，中国人民银行取消对国有商业银行贷款限额管理，实行“计划指导，自求平衡，比例管理，间接调控”的管理办法。

在这个阶段，我国经济发展发生了新的变化，即由传统的短缺经济发展到总量相对过剩、需求不足的买方市场阶段，银行体制改革进入了以充实和调整为主要内容的金融制度深化过程。其主要特点和内容可以概括为以下几个方面：一是中央银行以间接调控为主的宏观金融调控体系基本确立。改革中央银行管理体制，中国人民银行撤销了省分行，建立起九大区分行。中央银行的职能进一步完善，分离了银行监管职能，人民银行履行制定和执行货币政策、维护金融稳定、提供金融服务等职能，防范金融风险成为主要工作重点之一。成立了货币政策委员会，实行稳健货币政策，全面起用三大货币政策工具。正式取消对国有商业银行的贷款规模限制，实行“计划指导，自求平衡，比例管理，间接调控”的信贷管理新体制。二是建立起新的金融监管体系。2003年中国银行监督管理委员会的成立，标志着我国银行、证券和保险分业经营、分业监管的金融监管体制正式形成，同时金融领域的大面积合作也在悄然发生。三是加快了国有商业银行的市场化进程。从制度上培育国有商业银行的良好内外经营环境，建立金融资产管理公司，实施银行不良资产剥离，化解金融风险进入实质性操作阶段。国有商业银行实行了资产负债比例管理，实施了贷款五级分类管理，完善法人治理结构，引入战略投资者，进行股份制改革与上市。银行业的市场结构发生深刻的变化，垄断竞争性的银行体系格局初步形成，产权多元化的趋势也随着民间资本和外资的进入而越加显现，并推动着国有商业银行经济绩效进一步改善。四是加大了金融开放的深度和广度。实现了汇率并轨，外汇管理由额度留存转为结售汇制度，实现了人民币经常项目下的自由兑换。积极向国际惯例并轨，《巴塞尔协议》成为银行业资本充足的统一标准。认真落实和兑现加入WTO的有关承诺，从外资金融机构的市场准入到人民币业务的市场准入，国内外金融机构的激烈竞争已逐步展开。

2001年中国加入WTO，与国际经济和规则接轨，并承诺于五年后逐步向外国金融业开放人民币业务和允许外资银行进入中国，从而再次对中国金融业形成了压力，迫使其加快改革的步伐。在此阶段，中央开始强调风险控制，提出：①地方政府不得干预金融，银行要独立审贷；②国有银行必须逐年降低不良资产，逐步摆脱财政融资的影响。同时，对金融的认识进一步深化，开始提出金融业治理结构问题。

从2001年开始，党和政府开始采用强制性和计划性的方式推进国有商业银行改革：一是为提高四大国有银行的抗风险能力，发行2 700亿元特别国债补充国有商业银行资本金，2004年以后，又为准备上市的中国银行和建设银行再次注资；二是通过建立金融资产管理公司，来剥离和转移国有银行的巨额不良资产（呆坏账）；三是对部分贷款改为投资（即“贷改投”）；四是强制性地规定各家国有商业银行的不良贷款每年必须下降3%～5%。2003年10月，中共中央在《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出：“深化金融企业改革。商业银行和证券公司、保险公司、信托投资公司等要成为资本充足、内控严密、运营安全、服务和效益良好的现代金融企业。选择有条件的国有商业银行实行股份制改造，加快处置不良资产，充实资本金，创造条件上市。深化政策性银行改革。完善金融资产管理公司运行机制。鼓励社会资金参与中小金融机构的重组改造。在加强监管和保持资本金充足的前提下，稳步发展各种所有制金融企业。完善农村金融服务体系，国家给予适当政策支持。通过试点取得经验，逐步把农村信用社改造成为农村社区服务的地方性金融企业。”

到2003年，境内银行系统从业人员达到1 776 776人，机构达到97 802个；城市信用社法人机构723家，农村信用合作社机构达到91 393个（其中法人机构33 979个），在岗职工675711人；外资（合资）银行设立代表处216个，分行157家。⁽⁴⁾到2005年底，四大国有商业银行不良贷款余额为10725亿元，其比例下降到10.5%。

（二）证券市场的发展与规范

政府在加大银行改革力度的同时，也加大了直接融资的证券市场的培育和规范。1997年，企业通过资本市场直接融资部分有了比较大的幅度增长，全年国内上市公司215家，上市公司总数达到了745家。通过境内外发行上市，共筹集资金1 325亿元，相当于前六年发行股票筹资额的总和。上市公司总股本达1 771亿元，市值达17 529亿元，占当年国内生产总值的比重由1996年的14.5%，提高到23.4%。⁽⁵⁾

2002年，中共十六大提出推进资本市场改革开放和稳定发展的战略目标。2004年党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确了资本市场建设的各项任务。资本市场的形成和发展是市场经济的最重要的组成部分，也是市场机制对生产要素流通和配置发生基础性作用的主要平台。这个阶段，随着市场经济体制的框架基本形成和市场主体的直接融资要求，特别是国有企业改制的需要，资本市场的发展取得了突破性的进展。为降低金融风险，加大资本市场发展，一是上市公司和股票市值大幅度增加，交易品种不断增加；二是机构投资者获得了超常规发展；三是证券经营机构走向成熟。

1998年底，境内上市公司为851家，股票市价总值19 506亿元，上证综合指数（收盘）1 147点，深证综合指数344点，股票总市值占国内生产总值的比重为23.1%；企业债券发行额为148亿元。而到2006年底，境内上市公司则达到1 434家，股票市价总值89 404亿元，上证综合指数（收盘）2 675点，深证综合指数551点，股票总市值占国内生产总值的比重达到42.7%；企业债券发行额2005年达到2 047亿元。⁽⁶⁾而到最近（2007年10月12日的统计），沪深两市总市值达到280 793亿元，已经超过2006年的国内生产总值；上市公司1 500家，上市证券1 967只。⁽⁷⁾

境内股票筹资与银行贷款增加的比例，1997年为23.44%，1998年为24.52%，1999年为31.82%，2000年为53.79%，2001年为45.37%，2002年为37.43%，2003年为36.38%。⁽⁸⁾

表1　金融市场的融资主体结构的变化⁽⁹⁾（单位：%）

改革开放以来，银行业务和金融产品大大扩展，但是政府高度控制的格局并没有改变，银行仍然是政府垄断和控制资金流动，甚至吸纳人民财富的税收之外的另一个主要渠道。

由于金融业属于以信用为基础的非实物企业，处于国民经济运行的高端和资源配置的核心地位，因此它的良性发展必须依靠三个基础：①信息公开和透明；②良好的法治环境；③政府有关部门公正和独立的监管。2003年10月，中共中央在《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出了政府金融监管的改革目标为：“完善金融监管体制。依法维护金融市场公开、公平、有序竞争，有效防范和化解金融风险，保护存款人、投资者和被保险人的合法权益。健全金融风险监控、预警和处置机制，依法严格实行市场退出制度。强化金融监管手段，防范和打击金融犯罪。增强监管信息透明度并接受社会监督。处理好监管和支持金融创新的关系，鼓励金融企业探索金融经营的有效方式。建立健全银行、证券、保险监管机构之间以及同中央银行、财政部门的协调机制，提高金融监管水平。”

四　2008年以来的金融发展与改革

2008年，由美国次贷危机引发的全球性金融危机，不仅改变了各国对金融快速发展和深化的看法，大大弱化了了新自由主义在金融领域的影响，也迅速强化了政府对金融业的监管。虽然中国受这次金融危机的直接影响不是太大，但是它也给中国的金融发展和改革敲了警钟。政府在实施应对金融危机和保证中国国民经济继续保持快速平稳发展的金融政策和措施的同时，改革仍然在深化。

应该看到，1978年以来金融的快速发展与改革，不仅是在中国经济由产品经济向商品经济（货币化）和资源及生产要素的资本化过程中进行的，也是在国民经济持续高速增长、人民储蓄总额迅速增加的条件下实现的。而这种迅速的经济扩张和货币化、资本化，不仅为金融的发展提供了一个广阔的空间，也提供了抵抗和化解金融风险的回旋余地和能力。而这一切，都使得金融体制改革压力和迫切性不显得那么突出。但是，从我国整个经济改革的进程来看，经过30年的改革和发展，目前市场培育和经济体制改革的焦点，已经由20世纪80至90年代的商品市场、劳动力市场，进入到以资本市场培育和政府经济职能改革的新阶段。

众所周知，资本深化和金融的市场化需要三个前提：一是信息充分和及时；二是法治健全；三是政府监管得力。从银行体系来看，现代商业银行所具有的各种外在制度形式都已经基本具备，应有尽有，例如现代银行公司治理结构、现代银行的扁平化管理、现代银行操作流程的设计、银行种种风险管理与控制等制度和规则等等。但是，这些制度和规则都没有很好地发挥出预期的作用。而金融业则借助于改革开放所形成的市场化和自己的垄断地位，形成了收益市场化、成本社会化和政府化的倾向，例如国有银行高层管理人员的工薪向国际银行业看齐，同时又享受政府行政级别待遇，在政府机构中相互调任；又如利用利差扩大，轻易获得收益。

总之，我国目前正处于双重的经济转型过程的中后期阶段，即经济结构的转型（工业化、城市化）和经济体制转型（市场化）。上述两种经济转型，都将给金融运营规模和工具的扩张提供了巨大的发展空间，使得银行改革与证券市场（间接融资和直接融资）并行发展。在这个大背景下，加上政府集权和法治化落后于市场化和经济发展，人均资源不足，就业压力大，收入分配差距扩大的基本国情，导致了国民经济具有一定的脆弱性，经不起大折腾。就金融来说，可以说是牵一发而动全身，改革要将长远目标与具体过渡政策结合起来考虑，即所谓的将制度变迁与政策、策略、手段变迁结合起来，不要试图一步到位。因此，加快国有商业银行股份制改造的步伐，形成竞争机制；加强对资本市场的监管，杜绝违规；加强法治，以解决金融制度和社会信用的缺损问题等，已经成为今天的当务之急。

【注释】

(1)作者单位：中国社会科学院当代中国研究所。

(2)转引自王年咏：《复苏与起步：1980～1991年中国证券市场简史》，中国财政经济出版社2004年版，第32页。

(3)中国金融年鉴编辑部：《中国金融年鉴（2003）》，第384页。

(4)中国金融年鉴编辑部：《中国金融年鉴（2003）》，第529～540页。

(5)中国金融年鉴编辑部：《中国金融年鉴（1998）》，第384页。

(6)国家统计局：《中国统计摘要（2007）》，中国统计出版社2007年版，第90～91页。

(7)《两市总市值节后涨一成》，《北京晨报》2007年10月14日。

(8)中国金融年鉴编辑部：《中国金融年鉴（2003）》，第384页。

(9)同上，第588页。