金融监管的一般理论

第一节　金融监管的一般理论

金融监管是指政府或政府授权的机构对金融活动及金融活动的参与者实施监督和管理的统称。金融监管理论，是在政府管制理论的基础上，结合对金融业特殊性的分析，发展和完善起来的。

一、金融监管的理论依据

关于金融监管的理论依据主要有金融风险论、投资者利益保护论、社会利益论和管制供求论等，它们的论证各有自己的侧重点，但相互之间也有一定的交叉。

（一）金融风险论

该理论主要从关注金融风险的角度，论述对金融业实施监管的必要性。首先，金融业是一个特殊的高风险行业。与一般企业不同，金融业具有高负债率的特点，大量的资产业务都要靠负债来支撑，并通过资产负债的匹配来达到盈利的目的。在金融机构的经营过程中，利率、汇率、负债结构等因素的变化，使其时刻面临着利率风险、汇率风险、流动性风险和信用风险等各种风险，成为风险集聚的中心。其次，金融体系的风险，直接影响着货币制度和宏观经济的稳定。存款货币机构的连锁倒闭会使货币量急剧减少，引发通货紧缩，将经济拖入萧条的境地。再次，金融业具有发生支付危机的连锁效应。作为整个国民经济中枢的金融体系，其中任一环节出现问题，都会引起牵一发而动全身的后果。不仅单个金融机构陷入某种危机极易给整个金融体系造成连锁反应，而且一国的金融危机还会影响到其他国家。

简言之，金融体系除提供金融服务外，还支撑着整个社会的支付结算体系，从而使金融体系具有较强的外部性。同时，单个机构的风险会引起系统风险，一家机构的破产倒闭可能诱发“多米诺骨牌”效应，破坏整个支付结算体系，并通过货币信用紧缩影响经济增长。因此，需要政府介入，通过外部监管来限制金融机构倒闭的不利影响。

（二）投资者利益保护论

在完全竞争的市场中，价格可以反映所有的信息，但在现实中，大量存在着信息不对称的情况。此种信息的不对称，会导致交易的不公平。

在信息不对称或信息不完全的情况下，拥有信息优势的一方可能会利用这一优势来损害信息劣势方的利益。例如，对于银行和保险公司的经营管理者来说，对自己所在金融机构的风险，会比存款人和投保人更加了解。由于这些金融机构比投资者拥有更多的信息，就有可能利用这一信息优势为自己谋取利益，而将风险和损失转嫁给投资者。

为保证作为代理人的金融机构更好地为委托人服务，存款人、投保人等需要对金融机构进行监督。但由于金融机构与存款人、投保人之间存在着严重的信息不对称问题，监督成本很高，数量众多而分散的中小存款人和投资者存在着普遍的“搭便车”倾向，既没有积极性也没有能力去搜寻信息。因此，金融监管对中小存款人和投资者而言具有公共品性质，供给严重不足，需要政府承担这一公共品的供给，从而为投资者创造公平、公正的投资环境。

（三）社会利益论

自由竞争的市场机制不能完全保证资源的最优配置，有时还会造成资源浪费和社会福利的损失。是什么导致市场本身的缺陷呢？公共利益论认为是市场中存在外部性、垄断和信息不对称等因素。当某一经济主体的经济活动存在着某种外在效益时，其自身运行所追求的利益目标就有可能与社会利益目标发生冲突。这就需要代表社会利益的国家对其活动进行必要的干预，使之尽量符合社会公众的利益。

历史经验表明，单个金融机构的行为往往存在着一定的“负外部性”。例如，一家银行可以通过其资产负债的扩大、资产对资本比例的扩大，来增加盈利能力。这当然会使风险增大，但由于全部的风险成本并不是完全由该银行自身承担，而是由整个金融体系乃至整个社会经济体系来承担。这就会使该银行具有足够的动力通过增加风险来提高其盈利水平。如果不对金融机构实施监管和限制，社会公众的利益就有很大可能受到损害。

同时，金融体系的“公共物品”特性，还使其具有明显的“正外部性”，这就决定了要么在政府主导下来构建金融体系，要么以私人部门为基础构建金融体系但政府通过限制过度竞争给予私人部门以适当的保护。在市场经济国家普遍由私人部门构建金融体系的情况下，包含市场准入限制的金融监管就可以起到限制金融业过度竞争和在私人金融部门中形成一定的监管利益，从而达到对金融业进行间接补贴、稳定金融体系的作用。

公共利益论从市场失灵的原因和后果出发论述了监管存在的理由。但是，根据公共利益论，监管应该集中在外部性较大、容易引起垄断、信息高度不对称的行业。然而实际的研究却表明，许多行业被监管，并不是由于其所产生的外部性很大或比较容易引起垄断。

（四）管制供求论

管制供求论将经济学中的供求理论引入监管，论述了监管的供给是如何产生的，监管的供给与需求之间又是如何相互作用的。它将金融监管本身看成是存在供给和需求的特殊商品。在管制的供给方面，政府官员提供管制是为了得到对自身政绩更广泛的认可。在管制的需求方面，金融监管是那些想要获得利益的人所需要的。如现有的金融机构可能希望通过金融监管来限制潜在的竞争者，消费者也需要通过监管促使金融机构提高服务质量、降低服务收费。由此可见，是否提供管制以及管制的性质、范围和程度最终取决于管制供求双方力量的对比。根据管制供求论，监管者具有通过过度监管来规避监管不力的动机，但这样可能增加被监管者的成本，从而受到抵制。

二、金融监管的有效性

许多学者从多角度对金融监管的必要性进行论证，为金融监管实践活动提供了理论基础。不过，也有一些学者对金融监管的有效性提出质疑，这方面的代表性观点主要如下。

（一）监管成本论

监管成本论认为，监管的成本除了维持监管机构存在和执行监管任务的行政费用之外，还会带来四个方面看不见的成本：

一是道德风险。在一个受监管的市场中，个人和企业认为政府监管会确保这些金融机构的安全性，因而在存款时就不假思索。当存款人普遍地以不假思索的方式去存款时，就会使那些不良的金融机构很容易获得存款。并且，金融机构可能因为监管而扩大风险业务。这是由于某些监管措施可能会导致被监管者成本增加，为消除这一影响，金融机构于是就扩大风险业务的比重，结果增加了整体资产的风险程度。同时，道德风险会进一步加大逆向选择效应。由于政府监管的存在，使得被监管的机构会放松自身的内部管理，以求通过降低管理成本来吸引客户。结果，由于内部管理方面投入的减少，这些机构就有可能比那些在内部管理上投入较多的机构更加具有价格竞争优势，就能吸引更多的顾客，甚至出现“劣质机构驱逐优质机构”的市场逆向选择。

二是守法成本。指金融机构为了遵守或者符合有关监管规定而额外承担的成本。例如，为了满足法定准备金的要求而降低了资金的使用效率等等。

三是社会经济福利的损失。指在存在监管的情况下，由于各经济主体的产量可能会低于不存在监管时的产量所导致的福利损失。

四是动态成本。监管有时起着保护低效率的生产结构的作用，因而会成为管理和技术革新的障碍，造成动态经济效率的下降。

显然，金融监管存在成本，意味着监管有可能是不合算的。

（二）监管失灵论

公共选择理论（public choice theory）认为，市场固然存在缺陷，政府同样会失灵，即政府管制并不必然能够实现资源的有效配置。其表现在：

一是监管者也是经济人。具体从事监管工作的人员也是独立的利益个体，有实现自身利益最大化的要求。监管者可能为少数利益集团所利诱，利用手中掌握的权力为其服务。

二是监管行为的非理想化。尽管监管者主观上想尽力通过监管最大限度地弥补市场缺陷，但由于受到各种客观因素的制约，最终却不一定能够实现其良好的愿望。造成监管行为非理想化的最重要原因是监管者面临着信息不完备问题，主要表现为被监管者为了自身的利益故意隐瞒实情，甚至向监管者传递虚假的信息等，从而使监管者不可能作出正确的决策。同时，由于监管者对客观规律的认识具有局限性，即使信息相对完备，也可能作出错误的决策。

三是监管的低效率。金融监管机构受不到来自市场的竞争和约束，也就没有改进监管效率的压力和动机。监管机构作为管制制度的供给者，容易出现官僚主义。由于监管失灵的存在，金融监管也并不是“万灵药”。

（三）监管俘虏论

监管俘虏论认为，随着时间的推移，监管机构会越来越为监管对象（被监管者）所支配，监管者会越来越迁就被监管者的利益而不是保护所谓的“公共利益”。

俘虏论一个有代表性的模型即生命周期模型。根据该模型，新监管机构的成立是社会公众的压力和各利益集团达成妥协的结果。在新监管机构成立之初，尽管新机构经验不足，但显得非常有朝气和信心。随着时间的推移，公众对新机构的注意力开始转移，立法机关对新机构的支持程度也开始变弱，新的监管机构开始变得孤立起来。随着新机构对环境的不断适应，成熟期开始到来，监管机构与有关各方的冲突开始淡化，合作成为主流。监管机构被自己的各种繁文缛节所束缚，开始将被监管者的利益置于公共利益之上。监管机构的最后一个阶段是它的老化期。此时，监管机构的行为已经完全与其初衷相背离，越来越缺乏朝气和创造力，也越来越趋向于保护被监管者。它与被监管者之间相互利用的关系使其情况不断恶化，立法机关开始注意到这种情况并进一步撤销对它的支持，结果导致监管机构更加不负责任、变本加厉地牺牲公共利益。