我国微型金融监管体制的完善

第四节　我国微型金融监管体制的完善

近些年来，以服务低收入群体并帮助其摆脱贫困为宗旨的微型金融组织在我国开始得到较快的发展。相应地，积极完善微型金融的监管框架亦有必要被提上议事日程。如果缺乏有效的监管体系的支撑，难免将在长期内对我国微型金融业的可持续发展造成制约。

一、我国微型金融监管领域所存在的主要问题

20世纪90年代末，中国政府和中国农业发展银行主导的“政策性小额信贷扶贫”项目的实施标志着微型金融在我国的正式发展。2005年，中国人民银行在5个省开展了7家小额贷款公司试点，开启了小额信贷在中国发展的新阶段。2006年年底，银监会调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，推动发展村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型农村金融机构。2008年5月，银监会、央行又联合发布枟关于小额贷款公司试点的指导意见枠，小额贷款公司试点进一步在各地展开。目前，我国微型金融的发展已呈现出机构种类趋于增多、机构数量不断增加的态势。截至2011年6月末，全国共有小额贷款公司3366家，贷款余额2875亿元；截至2010年年底，全国共有村镇银行349家，贷款公司9家，农村资金互助社37家。与微型金融近些年来的较快发展相对应，在对微型金融监管上，我国从法规、政策、监管方式等方面也进行了一些探索，但与微型金融的发展现实及趋势相比，相关监管制度尚存在一些不适应性。主要表现在：

其一，微型金融监管立法滞后。2007年年初，中国银监会发布了枟村镇银行管理暂行规定枠枟农村资金互助社管理暂行规定枠等有关村镇银行、贷款公司、农村资金互助社三类新型农村金融机构的一批规范性文件，关于微型金融的法规政策建设由此起步。之后，又陆续发布了枟关于小额贷款公司试点的指导意见枠枟小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定枠等规章。截至目前，虽然已经有了不少涉及微型金融的政策法规，但多为暂行的部门规章，部分甚至仅是规范性文件，法律位阶较低，且整体上比较零乱。这些暂行规定、意见、指引等政策性文件尚停留在对微型金融的临时性、非制度化的监管层面，法律效力较低，不足以承担起有效规范快速发展中的微型金融业内部相关利益主体权利业务关系的重任，亟须进行专项、高阶的立法。适时加快微型金融立法速度，构建稳定的法律体系保障，才便于为监管部门的监管措施提供制度保证，约束微型金融机构的机会主义行为，保护作为微型金融服务对象的贫困群体及微型企业切身利益，以更好适应新形势下微型金融监管的需要。

其二，监管链条过长，基层监管资源不足。目前我国金融监管的权力主要掌握在中央政府手中，相关监管部门通过在各地设立派出机构的方式来履行监管职责。作为主要监管当局之一的银监会，即存在着国家级、省级、市级、县级等多个层次的监管层级，监管链条较长。一方面，由过长的监管链来对散布于各地的微型金融机构执行监管，必然导致信息传递速度慢、难以动态地分析处理出现的有关风险、监管效率低下等问题。另一方面，由微型金融的目标客户所决定，我国的微型金融机构目前主要集中在县域，因而，微型金融监管的重点也应在县域。然而，从监管资源的配置上来看，县域监管资源相对不足，难以适应微型金融机构数量和业务扩展所带来的挑战。具体表现在，保险业和证券业在县域缺乏监管主体，银行业虽在县域设有监管办事处，但监管人员有限（通常为3～4人），面对地域分散、数量增多的监管对象，监管力量捉襟见肘。此外，由于经验的缺乏，监管机构对微型金融的监管行为还局限于机构及业务的准入管理及合规性检查，而非现代意义上的风险监管。

其三，监管标准和要求待完善。一是部分监管标准要求偏高。例如，对农村资金互助社的设立和业务经营采用几乎与大型正规金融机构相类似的审批程序和标准，要求其具有固定的营业场所及安保措施，并建立标准会计制度、存款准备金制度、呆账准备金制度等，这难免会加大该种微型金融机构的组建及运营成本，不利于其经营的可持续性。二是部分监管标准和要求不够明确。如对微型金融机构坏账冲销的标准及时间、对吸收存款的微型金融机构的流动性管理要求等缺乏明确规定；对微型金融机构的资本充足率也仅笼统规定不得低于8%，除此之外尚无具体要求。三是有些监管标准和要求不利于微型金融的创新发展。例如，按照现有规定，村镇银行最大股东或唯一股东必须是银行业金融机构，最大银行业金融机构股东持股比例不得低于村镇银行股本总额的20%；贷款公司必须由商业银行或农村合作银行全资设立；小额贷款公司转制设立村镇银行的一个重要前提是已确定符合条件的银行业金融机构作为主发起人，且控股比例不低于20%等。这些规定表明监管当局尚倾向于以传统商业银行的运作思路来拓展微型金融服务，而未顾及具有特定服务对象的微型金融在组织和业务模式上应给予的创新空间。

其四，一些民间金融组织的微型金融活动游离于监管之外。作为一种对金融组织单一性与经济结构多元化、市场化发展之间强烈反差的适应性民间自发创造，合会、私人钱庄、投资咨询公司等民间金融组织在我国各地普遍存在，并表现出顽强的生命力。这些民间金融组织具有信息对称、交易成本低、融资方式灵活等优势，其所开展的微型金融活动客观上为部分小微企业及低收入农户提供了一定的融资便利，但目前此类金融活动仍游离于监管之外，既未有明确的监管主体，也缺乏有效的监管手段。进而，民间金融组织的微型金融活动在带来一些积极作用的同时，其所存在着的自发性、分散性、交易隐蔽、规范性差、风险不易监控等特征，也使其容易伴生非法集资、高利转贷等违法犯罪行为，并对地方金融的安全稳定乃至社会秩序造成负面影响。为取其精华，弃其糟粕，更充分地发挥民间金融在促进我国小微企业多元化、多渠道融资方面的积极作用，着力加强对此类金融活动的监督与引导，已成为政府和金融监管部门所面临的一项急迫任务。

二、完善我国微型金融监管体制的基本构想

借鉴国际成功经验，针对微型金融机构的风险特征及目标客户特点，采用差别化的监管方式及监管规则，应是我国微型金融监管安排的所要坚持的基本要点。为提高微型金融监管的有效性，结合中国微型金融机构的特点和微型金融发展格局，探索建立分层监管、分类监管体制，已成为一种迫切的需要。

（一）逐步向专门微型金融立法下的监管模式转型

在微型金融监管模式上，我国应采取“渐进式”的途径（王婷婷等，2010）。近期内，鉴于微型金融立法可能耗时较长的现实，我国宜主要选择基于现有银行立法的监管模式，根据形势发展的需要及时在银行法的原则规定下设置一定的例外，细化现有的规章制度，增强其科学性。但从长期的角度来看，由于我国存在众多的小微企业及大量弱势群体，且现有不合理的金融结构亟待改变，因而微型金融在我国有着很大的发展潜力和发展空间。随着不同组织形式、不同业务创新程度、不同管理水平的微型金融机构在未来的不断涌现，基于统一银行法的监管将愈发难以确保这些机构的健康发展。为此，我国应注重加快微型金融的专门立法，在监管模式上逐步向基于微型金融立法的监管过渡，以保证市场空间广阔的微型金融行业更加有条不紊地运行。

在优化政府监管的同时，还应重视发挥行业自律管理和社会监督的积极作用。自律是基于行业整体利益而实施的自我管理和规范，具体表现在组织制定行业标准与业务规范，制定从业人员道德和行为准则，组织会员签订自律公约等。由微型金融机构自己组建的行业自律组织对本行业的动态较为了解，由其所进行的相关管理往往较具针对性。受政府监管资源的限制，在对微型金融的监管中也应重视利用社会监督的力量。如由社会审计服务组织对微型金融机构的财务状况、会计报表及内部控制系统进行审核，以增强监管机构非现场监管的有效性；也可实施由资信评估机构对微型金融机构作出评级并将评级结果向社会公布，以强化这类机构经营中的自我约束。

（二）实行微型金融的分类监管

按照微型金融机构的性质不同实施分类监管已基本成为国际上的共识。通常认为，吸收公众存款的微型金融机构应该接受审慎监管（pru‐dential regulation and supervision），对于不吸收公众存款、外部效应放大较小的微型金融机构，仅需接受非审慎监管（Christen等，2011；焦瑾璞，2009；何光辉、杨咸月，2007）。审慎监管要求监管部门制定一系列金融机构必须遵守的周密而谨慎的经营规则（通常包括资本充足率、风险管理、内部控制、资产质量、损失准备、风险集中、关联交易、流动性管理等方面的审慎经营规则），客观评价金融机构的风险状况，并及时进行风险监测、预警和控制。审慎监管的目的是为了保护储户的安全性和金融机构的整体稳定性。而非审慎监管主要关注消费者保护、防止欺诈和金融犯罪、确定税收和会计问题等，一般不对金融机构本身的财务稳定性进行监管。审慎监管通常比大多数非审慎监管复杂、困难，且要求有专门的金融权力机构来从事这项工作，一些非审慎监管则可放在一般商业法规下进行，由执行这些法律的政府部门来完成。

从我国的情况来看，对于从事吸收社会公众储蓄业务的村镇银行等微型金融机构，应坚持审慎监管，对于“只贷不存”的小额贷款公司以及主要依靠捐赠与援助资金的金融NGO等微型金融组织，可采取非审慎性监管。此外，对于交易金额、地域范围和参与人数等较小的民间金融形式的微型金融交易，可推行自由登记制度，而对于交易规模较大、参与者较多、资金逐利目的明显的民间金融形式的微型金融交易，应将其规范为公开注册的微型金融组织，接受金融监管。

（三）探索实施微型金融的分层监管

我国地域辽阔，各地经济发展特点迥异，对微型金融服务的需求呈现出差异性，不同地域微型金融的结构安排及发展路径应有所不同。因而，由中央政府统一集中的方式对大多分布于基层的、作为草根金融的微型金融机构实施监管，是不完全妥当的。随着微型金融机构与业务在各地的广泛兴起，可探索建立中央和地方政府分别负责的微型金融二元监管体系。具体的框架可以是：中央政府负责制定基本的监管指导原则及业务指导、协调和风险预警等，在此基础上赋予地方政府对微型金融的监管地位和一部分监管权力，参与微型金融组织从市场准入、业务经营及市场退出的监管，并承担相应的风险化解责任。中央和地方政府分层负责的监管格局，将利于推动微型金融的创新，增强微型金融机构的金融服务能力，发挥地方政府所拥有的独特的监管手段，降低监管成本，促进地方金融与地方经济的协调发展。为实现分层监管框架的有效运作，应当注重中央与地方政府之间的信息交流，并在微型金融的风险化解方面加强协调行动。

（四）建立差别化的微型金融监管标准与要求

微型金融具有特殊的风险表现和客户群体，简单依照传统金融的监管标准对微型金融机构进行监管是不合适的，构建差别化的监管指标和措施实属必要。在资本充足率方面，鉴于微型金融机构存在较高的管理风险和管理成本，且其股东在需要补充资本时追加资本的能力一般较弱，对微型金融机构的资本充足要求宜采取较巴塞尔协议对传统银行设置的标准更为严厉；在流动性要求方面，由于获取外部短期流动性支持的渠道一般较为有限，对微型金融机构除规定按存款的一定比例提取准备金等之外，还可要求提留利润来积累准备基金（何光辉、杨咸月，2007）。在贷款风险控制上，宜适当降低微型金融贷款中的抵质押要求，允许保证担保的广泛运用。在贷款损失准备计提与坏账冲销上，考虑到微型金融机构贷款资产质量的高波动性及贷款期限的短周期性，对微型金融机构的损失准备计提和坏账核销规定宜较传统金融机构更为保守。并且，鉴于微型金融的发展变化较快，我国还应根据微型金融本身的发展水平及外部市场环境的变化，动态地对相关监管标准与指标作科学调整。

（五）放松对微型金融的利率管制

为低收入者和小微企业提供的贷款具有额度小、笔数多、单位成本较高等特点，如果贷款利率不能反映市场供求均衡下的资本价格，而是采用行政定价，微型金融机构就不能用利率覆盖成本与风险升水，难免会造成这些机构普遍性的财务不可持续问题。因而，实行灵活的市场化利率是微型金融组织正常生存的必要土壤。应赋予微型金融机构较大的贷款利率定价权，使其能够获得合理的收益，维持机构的正常运营，并提升信贷成本的透明度。同时，微型金融组织机构小、缺乏市场认知度，导致在获取存款等外部资金上处于弱势。故也有需要在微型金融行业内试点推进存款利率浮动，以利于其扩大资金来源，拓展小额信贷服务。

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