蝴蝶效应·财政运行机制建设概论

第四节　蝴蝶效应·财政运行机制建设概论

一、蝴蝶效应的基本设想

蝴蝶效应是气象学家洛伦兹1963年提出来的。其大意为：一只南美洲亚马逊河流域热带雨林中的蝴蝶，偶尔扇动几下翅膀，可能两周后在美国德克萨斯引起一场龙卷风。其原因在于：蝴蝶翅膀的运动，导致其身边的空气系统发生变化，并引起微弱气流的产生，而微弱气流的产生又会引起它四周空气或其他系统产生相应的变化，由此引起连锁反应，最终导致其他系统的极大变化。此效应说明，事物发展的结果，对初始条件具有极为敏感的依赖性，初始条件的极小偏差，将会引起结果的极大差异。

二、蝴蝶效应对财政的启示

蝴蝶效应的思想，重视初始条件与事物发展结果联系和影响，认为初始条件的极小偏差，将会引起结果的极大差异。财政是政府宏观调控的重要手段，财政的价值取向产生的蝴蝶效应是十分巨大的，为了确保财政把好事做好、实事办实，要借鉴蝴蝶效应的思路，加强以下体制、机制建设。

（一）完善财政管理体制

1.树立大财政理念，组建统筹协调机构。提高基层财政资金效率，要树立大财政理念，所有职能部门和公共部门，应归于国库的收入即为财政收入，使用政府性资金即视同财政资金，纳入财政预算管理范畴，以大财政的理念组织省级协调机构，由省级政府主要领导人任机构负责人，相关部门负责人参加，财政部门为抓总单位，由领导小组协调各成员单位掌握财政资金的投向。以部门协作为纽带，以重大建设项目为平台，以集中投放为手段，以提高财政资金使用效率为目的，形成政府财政资金投入管理新体制。按照“规划引导、统筹安排、明确职责”的项目带动的原则，探索财政资金整合的有效途径，提高共用共享程度，提高财政资金使用效率。

2.转变政府职能，合理界定财政资金的使用范围。遵照公共性、公平性、有效性、约束性和发展性重新阶段各个层级政府的事权范围和支出范围。从效率的角度决定各级政府负担的公共服务责任，凡事有外部性问题的原则上由上级政府负责，内部行和外部性结合的由下级政府提供，上级政府给予补助重点是加大基础设施建设的投入，支持产业结构调整。

3.深化财政体制改革，为提高财政资金效率提供制度保障和组织保障。改革财政预算编织方式，进一步细化预算支出，全面设施部门预算制度，提高预算支出的透明度。建立统一的财政资金预算，将公共财政部门、公共事业部门的一切支出，全部纳入预算管理。公共工程及公营企业等支出由政府统一安排的应在预算中反映出来。推广政府采购制度实行集中与分散相结合的政府采购模式，深化国库集中支付改革。

（二）建立财政资金科学投入机制

1.重视数量与效率的关系，切实有效增加投入。要处理好数量与效率的辩证关系。数量是保证效率的基本条件，效率实际上是增加数量的一种途径。要从整体上提高财政支农资金效率，必须切实有效增加财政资金的总量，基层财政部门要按照法定增长比例确保财政，确保财政资源的刚性配置，财政支农资金的使用要发挥磁场作用，吸引社会的投入，形成多元化的投入机制，调动各个方面的积极性，拓宽渠道增加总量。改革财政投入方式，减少政府直接办理的项目，加大对社会办理项目的补助，制定优惠政策，鼓励社会加强基础性投入，鼓励生产利润用于再投资。

2.坚持支农资金使用原则。公共财政体制是适应我国社会主义市场经济发展的财政管理体制。毫无疑问，财政资金在使用过程中也要在遵循市场经济基本原则的基础上体现按照公共财政的基本要求。首先要坚持公益性原则。公共财政体制客观上要求财政资金要逐步由生产性投入向公共性投入转变，所以，财政无偿投入的资金主要应用于社会事业发展、维护社会公共利益上，让广大人民群众真正受益；其次要坚持公开性原则。对于财政资金的数量、分配和使用情况都应定期向社会公布，使资金使用的全过程在公开、透明的状态下进行，接受社会监督。

3.优化财政支出结构。宁夏经济社会发展从总体看还相对滞后，需要予以大力支持。近年来，尽管财政不断加大支出的比重，但有限的财政投入与社会经济发展巨大的资金需求仍存在很大的差距，在这种情况下，就要求我们必须根据发展的现状，合理调整财政支出结构，明确财政支出工作的重点，有计划地科学使用现有资金。当前和今后一段时期，财政资金应着重解决制约经济社会发展、人民群众增收的瓶颈问题：首先是加强水、电、路、通信等基础设施建设，为可持续发展奠定坚实的基础；其次是加大基础教育、文化、科技、公共卫生和医疗服务设施等农村公益事业建设；第三是支持社会化服务体系建设，实现生产社会化、专业化，提高生产能力和市场竞争力。

4.合理调度财政资金。现行的财政资金分散管理方式使原本就很紧缺的资金被肢解，无法形成规模效应，严重影响了资金的使用效率。因此，必须改革现行财政资金管理办法，实行财政资金统一管理，对财政资金进行科学整合、合理调度，把有限的资金用在刀刃上。

（三）建立财政科学论证机制

针对目前存在的财政资金使用没有进行可行性论证，有些即使进行了论证也只是走走过场，通过可行性论证争项目、争资金的现象比比皆是，结果出现了许多“无效工程”和“华截工移”。可见，缺乏真正的可行性论证是导致财政资金损失浪费、使用效率不高的重要原因。要避免这种情况的发生，必须制定严密的财政资金项目论证制度并严格执行，从财政项目的申报、审核、立项、评估直至验收全过程都要进行论证，使财政资金始终在科学指导下运行，防止资金被无效占用和浪费。

（四）健全财政绩效考评机制

1.牢固树立“效率第一”的观念。人的行为是受思想支配的，要把提高效率放在首位的观念，深入到每个人的头脑中去，落实到工作中。财政资金的支出要用“成本效益分析法”、“最低费用选择法”、“公共劳务收费法”等财政支出效率的评估方法进行详尽的分析和论证，杜绝无效项目的出现。依据效率的高低，依次安排支出项目，确保有限的财政支农资金用到高效率的项目上。

2.建立健全财政资金绩效评价体系。建立健全财政资金指标体系、制度体系、法律体系、组织协作体系、信息管理体系、评价监管体系等。以建立公共财政为目的，以可操作化、可量化为形式，促进管理粗放型向量化指标型转变，提高财政资金科学性、公开性和民主性。对财政资金引进科学的分配方式，制定符合实际的支出标准，实行公开透明的管理机制，设立财政资金效率的可靠防线。

3.社会绩效考评。财政资金的使用相当一部分体现在社会效益上，而社会效益又很难用定量指标考评。所以，考评社会效益一般应采取定性的方法，可以从以下几个方面进行考评：一是财政资金的使用是否严格执行党和国家的方针政策；二是看是否有利于促进经济社会发展、符合科学的发展方向；三是考核人民群众的受益情况和满意程度；四是考评其资金投入是否解决了人民群众目前最需要解决的问题。

4.经济绩效考评。财政资金经济绩效的考评，是财政资金考评工作的中心，是衡量财政资金使用效率和效益的重要指标。考评经济绩效主要是通过投入与产出的对比以检验财政资金投入是否正确、科学，是否产生了预期的良好经济效益，特别是给人民群众带来了多少收入或减轻了多少负担，就是说要把人民群众增收作为基本的衡量标准。

5.生态环境绩效考评。财政资金的投入不但要看社会效益、经济效益，还应考虑生态环境效益，从长远发展出发，考评财政投入是否有利于保护生态环境，促进循环经济发展，不能因为眼前的利益而影响环境，破坏生态平衡，为长期的发展埋下隐患。

（五）加强财政管理和监督机制

1.强化跟踪问效。实行跟踪问效是我们财政部门长期以来形成的经过实践检验的卓有成效的资金管理方法，然而，由于近年来我们工作中偏重于把精力放在组织收入上，在支出的监管方面相对薄弱，跟踪问效被逐渐淡化，特别是财政资金存在重投入、轻监管，重立项、轻效益的问题比较突出。所以，在加强财政资金监管上，应该着重强化跟踪问效工作，既要监控财政资金是否按时拨付到位，运转的效率如何，又要考察最终结果，看能否达到预期目标，以便根据实际情况和形势发展变化作及时调整。

2.加强监督检查。财政监督是财政管理工作的重要组成部分，是严肃财经法纪，规范财经秩序的重要手段。在财政支农资金管理中，必须加强财政监督检查，依法行使监督职能，保障各项政策和资金的落实，提高资金使用效率。要把监督的位置前移。从立项、申报、审批，到预算的安排、资金的拨付，都要贯彻公开、民主的原则，提高财政支农支出的透明度，防止“暗箱操作”等违法、违规行为的发生，从源头上堵塞财政收支中的漏洞。要强化财政资金使用全过程的监督检查。从财政资金拨付到资金使用及最终结果整个过程进行全方位的跟踪检查，防止资金被挤占、挪用或截留等问题的发生，保证资金落实到位。

3.要严肃查处财政工作中的违法违纪现象。发现问题，要追究有关单位和当事人的责任，情节严重的，要交由司法机关处理。提出了“十一五”财政工作的主要任务，其中对财政监督管理提出了明确的要求：建立健全预算、执行和监督相互分离、相互制约的财政运行机制，形成内部监督与外部监督并举的多层次、全方位、全过程的财政管理工作格局。我们要按照财政厅党组指出的方向，牢牢把握公共财政这个基本目标，将财政监督管理工作纳入公共财政体制建设的大棋盘，在完善公共财政体制的进程中，结合宁夏实际情况，谋划财政监督管理的取向并着力完善财政监督管理机制。