互动机制·建立健全财政经济税收协调发展体系

第四节　互动机制·建立健全财政经济税收协调发展体系

一、树立大经济理念，组建统筹协调机构

建立财政经济税收互动机制，要树立大经济理念，所有职能部门和公共部门，应归于国库的收入即为财政收入，使用的政府性资金即视同财政资金，纳入财政预算管理范畴，以大财政的理念组织省级协调机构，由省级政府主要领导人任机构负责人，相关部门负责人参加，财政部门抓总单位，领导小组协调各成员单位掌握财政资金的投向。以部门协作为纽带，以重大建设项目为平台，以集中投放为手段，以提高资金使用效率为目的，形成政府财政资金投入管理新体制。按照“规划引导，统筹安排，明确职责”的项目带动的原则，探索财政资金整合的有效途径，提高共用共享程度，提高使用效率。

二、转变政府职能，合理确定财政资金的使用内容

遵照公共性、公平性、有效性、约束性和发展性，重新界定各个层级政府的事权范围和支出范围。从效率的角度决定各级政府负担的公共服务责任，凡是有外部性问题的，原则上由上级政府负责；内部性和外部性结合的，由下级政府提供。上级政府给予补助重点是加大经济的基础设施建设的投入，支持产业结构调整，完善社会化服务体系，规范政策性补贴，提高经济效益。

三、牢固树立效率第一的观念

人的行为是受思想支配的，要把提高效率放在首位的观念，深入到每个人的头脑中去，落实到工作中，财政资金的支出要用“成本效益分析法”、“最低费用选择法”、“公共劳务收费法”等财政支出效率的评估方法进行详尽的分析和论证，杜绝无效项目的出现。依据效率的高低，依次安排支出项目，确保有限的财政资金用到高效率的项目上。

四、深化财政体制改革，为提高财政资金效率提供制度保障和组织保障

财政税收支持经济建设，是涉及经济、政治、社会、文化发展的一场重大变革，需要与之相适应的体制变革做保障，财政体制改革应成为整个体制改革的重要环节，要以科学发展观为指导，以城乡间和地区间经济社会协调发展为目标，以改革现行财政体制不合理症结为着力点，寻求完善财政体制的可行思路。

（一）按照公平优先的原则，完善事权和财权划分体制

要注意近年来基本事权下移、财力划分上移的趋势，注重解决基层政府履行事权所需财力和可用财力不对称的问题，进行体制调整，完善省以下财政体制。要明确地方政府退出一般性竞争领域，集中财力用于地方性公共物品的供给，以涵养财源，增加财政收入。

（二）完善转移支付制度

转移支付制度是完善财政体制的一个重点，要以促进基本公共服务均等化为目标，调整转移支付结构，扩大均等化转移支付所占比例，完善计算方法，增强其缩小地区间差距的作用力度。控制专项转移支付的规模，建立严格的项目准入机制，强化监管提高效率。在宁夏使用三种方法，首先，实行均衡性转移支付，主要解决“一要吃饭”的问题，均衡县市财政之间的基本保障水平，实现公平优先的目标。其次，实行政策性转移支付，体现公共财政的支出重点，贯彻党委、政府的政策取向，保证重大政策措施的贯彻落实，发挥导向作用。再次，实行激励性财政转移支付，根据各市县经济社会发展状况和财力保障程度的不同，进行分类比较，按照主观努力程度及效果，将一定比重的资金作为激励性转移支付，成为财政的可用财力，统筹安排使用，促进各市县努力做大财政“蛋糕”，减小财政供养系数。

（三）深化财政各项改革

从预算分配、执行到绩效考评各个环节，对财政预算管理制度进行改革与创新，全面推行真正意义上的零绩预算。要深化国库收付制度改革、政府采购制度改革、农村税费改革、结构性优化的税制改革、省管县改革、乡财县管乡用改革等相结合的综合改革。

五、建立健全财政资金绩效评价体系

建立健全财政资金指标体系、制度体系、法律体系、组织协作体系、信息管理体系、评价监管体系等。以建立公共财政为目的，以可操作化、可量化为形式，促进管理粗放型向量化指标型转变，提高财政资金科学性、公开性和民主性。对财政资金引进科学的分配方式，制定符合实际的支出标准，实行公开透明的管理机制，设立财政资金效率的可靠防线。

六、突破“条条块块”的界线，消除财政资金体制中的“不合谐音符”

由于当前的市场经济体制是从计划经济体制转轨而来，在许多领域保留了计划经济的管理方式和思维模式，政府与市场的关系还没有理顺，在基层财政体制运行中，“条条块块”之间的体制矛盾尤为凸显。许多政府部门和公共服务机构采用垂直模式管理，迹象表明有更多的政府机构倾向于集权管理，范围还将进一步扩大。这些部门的垂直管理形成收入上划，不仅影响地方的财政收入，而且加大了政府机构内部的财力分配不均衡。“条条块块”的存在，分割了地方政府的财权和事权。这是导致地方财政资金困难的重要原因，是造成部门之间“苦乐不均”的根源，更是形成社会分配不公正、不公平的体制性因素之一，在中央没有作出统一规定以前，省级政府应进行改革和创新，使“条条块块”的资金汇入财政资金的主流，增加财政资金的总量，形成财政资金的合力，提高财政资金的效率。

七、鼓励减少政府财政级次的改革

五级政府架构是我国宪法规定的基本政府组织形式，政府级次的改革涉及修宪程序，须慎重和严肃对待。但是，在政府的宪法约束下，对各级次政府的财政职能进行改革和创新不但是可以的，而且是应该鼓励的。近几年来，安徽省推行“乡财县管”改革、浙江省试行“省直县管”财政体制正在进行创新。从宁夏来说，有一些地级市在财政体制方面与市政府所在地的县政府实行合并，就是一种积极的创新和探索。对省、市、县、乡地方四级财政管理体制有的级次上进行“强化”，有的级次上进行“虚”化，逐步积累经验，逐步向更为直接高效的地方财政体制推进，使财政资金减少管理环节，缩短运行时间。

八、强化县级财政在财政支农资金管理体制中的地位和作用

我国县域人口占全国的70%以上，县域社会生产值占全国社会总产值的50%以上。在社会主义新农村建设中，需要向城镇转移数量巨大的农村人口，其中的大部分不可能进入大中城市，相当一部分人要在县及县以下城镇生活和就业。清代张望说，“天下之治，始于县”，就是讲县域经济承上启下的基础性作用和纽带作用，社会主义新农村建设把发展县域经济放在重要的位置。县域经济的发展客观上要求增强县级财政的作用，增强县级财政在基层财政支农资金体制中的地位。

九、发挥协调机制作用，推进经济财政税收协调发展

（一）推动经济发展

经济的增长需要社会生产为其提供一定数量和质量的投资品。宁夏经济实力较弱，财政用于投资的资金十分有限，企业规模较小，经济效益差，群众投资的热情不高，招商引资工作措施不实，力度不大，效果不好。投资需求与投资供给的严重不平衡，具有较大的不稳定性。投资需要的超前性、相关性和加速性，都受到经济发展水平的严重制约，要在运动变化中实现。

（二）推动经济体制改革和创新

宁夏经济的管理体制亟待改善和优化，要从决策系统、运行机制、信息处理、控制管理四个方面加大改革的力度，彻底改革现行不分资金来源一律由政府部门审批企业投资的管理办法。不遵循量入为出、综合平衡的原则，项目决策缺乏科学和民主化，由领导拍板，而不是由有资质的中介机构和专家进行论证审查。资金管理不规范，对不同的资金类型和运用方式，尚无相应的管理办法。重投入，轻管理。监督资金工作不力，管理中不按市场规律办事。

（三）推动宁夏经济适应国家宏观经济政策的能力

由于宁夏自身经济实力弱，对国家政策调控的反应十分敏感，上面咳嗽，下面感冒，受到的影响较大。在国家政策调整时，应变能力差，不能及时调整经济增长的主要指标，不能采取有力的措施，自身投资宏观调控不力。不能及时压缩、清理不合理的建设项目，清理淘汰工艺落后污染严重的项目，不能克服资金紧张的状况，造成经济增长和固定资产投资增幅回落，影响企业的正常经营。

（四）推动提高宁夏经济建设的资本存量

资本存量是影响经济规模的一个因素，宁夏的资本存量不足，而且资本存量不能随着科学技术进步和国内外市场变化及时有效调整，会使投资需求扭曲，引发和加剧经济规模畸形。

（五）推动宁夏经济结构进一步优化

经济结构合理，可以促进产业结构合理化，从而增加社会总产品的供给能力，为宁夏以后经济规模扩大提供更多的投资品。宁夏建设项目大部分围绕当地资源，大部分是简单加工和传统工业项目，规模小，科技含量低，缺乏吸引力和竞争力。

（六）推动宁夏经济效益的提高

提高经济效益，可以减少经济建设过程中的投资占用，可以很快形成生产力，从而创造社会产品的供给能力。由于受管理体制、技术水平、经济结构、产业分布的状况的限制，经济效益普遍低下，经济建设速度缓慢，对经济增长的贡献率低。

（七）推动经济建设投资主体确立

企业的经济投资主体地位没有确立，企业投资项目审批，一部分部门“放权”，一部分部门“收权”，企业投资决策仍不能自主，企业投资的备案制并没有真正实行；审批环节多时间长，审批而不承担相应责任等情况还很严重。企业本身缺乏科学合理的中长期规划、投资方向，不经过专家论证，运行机制不健全、效益不高等问题仍很严重。企业投资者，特别是民营企业投资者缺乏投资理念和现代资本运营知识，缺乏科学的发展观、投资观，急功近利思想严重，在投资管理方向，大多数民营企业属于“粗放型”、“家族型”管理方式，家庭会议代替公司决议，家庭与公司无法分清，这也影响了企业投资主体的确立。

（八）推动宁夏解决贷款融资困难的进程

金融机构和金融市场是解决经济建设资金的重要渠道和场所，但宁夏普遍存在渠道不通、场所不畅的情况，贷款难、融资难一直是经济建设的瓶颈之一。近年来，金融行业“慎贷惜贷”，造成银行贷款占投资资金不到20%，企业主要靠自我积累、民间集资、高利贷发展，金融机构的信贷支持十分有限。宁夏企业利用股票上市、发行债券、二板市场等、直接融资意识差，直接融资的方法不多，不能用来解决资金缺口大的困难，大部分企业对政府投资拥有相当高的期望值，利用外资规模小，风险大，主要用于企业流动资金，用于投资建设的资金少。

十、“三位一体”解决宁夏建设资金的思路

（一）争取国家对宁夏重点产业的支持

近几年来，宁夏投资快速增长很大程度上依赖于国家的支持，宁夏属于投资拉动型地区，也属于中央支持型的地区。今后，要围绕国家产业政策，做好投资项目的培育和储备工作，最大限度地争取国家对宁夏投资建设的资金支持，重点放在生态环境、能源开发、教育卫生、城市建设、水利设施、交通通讯等基础产业上，争取国家支持资金达到投资总额的20%，以确定追加投资率。

（二）发挥财政税收职能直接筹融资

在多元投资主体共同从事投资建设的情况下，政府投资主体仍在投资领域起到主导作用，要充分认识到投资在宁夏经济社会发展中的地位和作用，要举宁夏之力，整合经济财政税收部门的资源，积极有效地通过政府主体筹集融通建设资金，自治区、各市县财政税务部门，要通过财政税收政策手段，扩大财政信用，适当举借外债，自治区本级和各级财政筹融资资金占投资资金总额应保持20%左右。

（三）加大对金融机构的财税支持力度

引导各类商业银行把支持经济建设作为信贷工作的重要内容，支持国有独资商业银行加快综合改革步伐，推进农村信用社改革，完善农村金融体系。针对银行制定财税奖励政策，有针对性地制定贷款政策和管理办法，增加贷款种类和贷款投入，加强对投资的贷款支持力度。自治区政府和各市县政府要设立担保基金支持建立健全担保机构，扩大担保覆盖面，分散担保风险，尽可能满足投资建设的贷款需求。

（四）努力提高利用外资的规模和水平

宁夏多年利用外资所占比重约在1%，这方面发展的空间很大。要加强对利用外资的支持奖励力度，制定有关优惠政策，鼓励企业和个人扩大对外开放，充分利用国内外两个市场，努力加大利用外资的规模和水平，调整利用外资的结构，力争在短期内利用外资达到5%的比重并不断扩大比重。

（五）吸引社会资金参与投资

以实施《国务院关于投资体制改革的决定》为切入点，深化投融资体制改革，充分发挥市场配置资源的基础作用，实行政企分开，减少行政审批和干预。确立企业在投资活动中的主体地位，实行企业自主投资、自负盈亏，银行自主审贷、自担风险。政府要通过制定规划、产业政策，运用经济和法律手段引导社会投资，促进民营投资的发展，加快投资结构的调整。要放宽投资领域，除国家禁止、涉及国家安全和国家必须垄断的特殊行业外，放开所有投资领域，允许各种投资主体进入，采取多种方法，引导民间投资以独资、合作、联营、参股、特许经营等方式，在更广大的领域参与经营性的基础设施和公益事业项目建设。鼓励有条件的企业走出去，到国外区外投资。争取社会投资的数量达到投资总额的50%～70%。

（六）吸引东部地区政府的直接间接投资

我国是多民族国家，各民族之间具有相互帮助、共同发展的传统，近几年来，在西部大开发和党的民族政策指导下，东部发达省市区，如福建、山东、上海、浙江已对宁夏进行了无私的帮助。宁夏属于相对落后的少数民族地区，在强调自力更生的同时，要重视东部地区政府的作用，做好招商引资工作。在吸引东部各级政府直接投资的同时，依靠东部地区政府，吸引东部企业和个人以各种形式到宁夏来投资，争取这部分投资达到投资总额10%以上。