“不合谐音符”·县乡财政体制创新中亟须解决的问题

第二节　“不合谐音符”·县乡财政体制创新中亟须解决的问题

一、财政体制创新的外部环境亟待改善

财政是政府的综合部门，财政体制的创新对计划、经济贸易、基本建设、农业、林业、水利、国土、教育、卫生等部门产生影响，这些部门的配合与支持的程度也反过来影响和制约财政体制的创新。财政体制创新，往往实行新的“规则”，务必产生新的利益博弈，财政必然处于问题的焦点之上。要求其他职能部门共同行动有其困难之处，财政体制创新的外部环境亟待改善。近几年来，在一些财政资金的投入和管理方面，许多省、市、自治区实际上都在试行“省级统筹”的体制，如农村义务教育经费投入保障机制改革，“省级统筹”体制等。从实践中看，把有限的资金用最快捷的方法使用到最需要的地方，“省级统筹”是完全必要的。但是，我国省级职能部门的设置，是从计划经济体制转换过来的，不可避免带有计划经济的痕迹，职能的分散造成了空缺和重叠并存。以宁夏来说，政府有十几个职能部门负有支持社会主义新农村建设的责任和职能，为促成政策的集成，资金的整合，几年来一直在具体工作中实行政府资源整合。但这种临时性的头痛医头，脚痛医脚的整合，更多的是整而不合，越整越不合，往往会加剧部门之间的矛盾和误解。在社会主义新农村建设中，财政体制创新的外部环境改善应提到重大议事日程上来，各职能部门应有自己的职权范围，但既然是财政资金，以财政部门作为财政投入管理体制的抓总部门是理所应当、无可非议的，应由省（区）级党委和政府对现行财政资金的投入管理进行整合和规范，逐步建立省级财政资金投入管理体制。

二、省级财政对地方财政的支撑和管理压力大

随着财政收入和投入的主体逐步上移，往往采取省级统筹财政投入管理的体制，加大了转移支付的力度，省级财政矛盾集中，压力增大。特别对经济欠发达地区来讲，压力更大。从宁夏的实际情况来看，自治区财政“蛋糕”小，财政调控能力和支持余地有限，自治区本级财政承担着为经济建设提供资金保障，保证各级政府的刚性支出，确保县乡工资正常发放和确保机构正常运转的职责，不解决财力支撑问题，财政体制创新就成为空中楼阁。自治区本级财政管理范围扩大，管理跨度伸展，工作量和责任、人员数量、管理手段、智能素质等各类资源也需要进一步优化、整合。

三、五级政府框架加大了财政体制创新的难度

我国的宪法规定了中央、省（直辖市）、市、县、乡镇五级政府体制，这样的五级的政府架构，过多的政府级次造成了机构和人员的重复设置，增加了公共物品和服务的提供成本，也提出了财政体制改革的难度。各级政府都有促进加大辖区内基础设施建设的责任，各级政府都有增加财政收入和增加财政支出的责任，有责任就有相应的体制机构设置，各级政府都强调自己所拥有体制就成了正常的事情。县乡政府没有税收立法权、举债权，也没有独立的主体税种。由于省以下税收划分没有稳定的制度化的规则，上级政府通过税收层层集中财力的问题突出。上级政府干预下级政府的力度在不断加大，上级政府集中下级政府财力加剧，形成了地方政府债务等一系列问题。五级政府框架最突出的问题是削弱“以县为主”的财政体制，有必要进行大胆的改革和创新。

四、“条条块块”的存在，成为财政体制中的“不合谐音符”

由于当前的市场经济体制是从计划经济体制转轨而来，在许多领域保留了计划经济的管理方式和思维模式，政府与市场的关系还没有理顺，在县乡财政体制运行中，“条条块块”之间的体制矛盾尤为凸显。许多政府部门和公共服务机构采用垂直模式管理，垂直管理的部门主要有地税局、工商局、技术监督局、金融系统等，迹象表明有更多的政府机构倾向于集权管理，范围还将进一步扩大。

黑格尔说：“凡是存在的，都是合理的。”垂直管理的存在，说明它有存在的合理性和必要性，但是与构建分权、自治、对地方负责的县乡政府改革的方向是矛盾的，地税部门是组织收入的部门，地税的垂直管理体制影响了县乡财政的管理。工商、技术监督、国土资源管理等部门有收费权或收入权，这些部门的垂直管理形成收入上划，不仅影响地方的财政收入，而且加大了政府机构内部的财力分配不均衡。由财政部门分配的政府部门与垂直管理的部门职工之间的办公条件、公用经费、工资福利待遇存在着较大差距。经营性和准经营性的国有事业单位，国有企业的行业管理垂直管理，使地方辖区内的优质财源被分割。如交通部门道路的收入大多数在系统内部运行，跨行政辖区的交通基础设施被优先考虑，而辖区内的配套支线、乡镇村级公路，由于县乡财政困难，难以筹集养护费用，影响了交通基础设施的整体效益和使用效益。一些政府机构及其所属事业单位，拥有收费权，如教育卫生部门，虽没有实行垂直管理，但在经费筹集和资金使用方面拥有一定的自主权，财政部门进行资金收支程序的监督，收入经过财政专户，其使用权和支配权仍属于获取收入的部门，地方财政难将其纳入一般预算进行调配和使用。总之，“条条块块”的存在，分割了地方政府的财权和事权，是导致地方财政困难的重要原因，是造成部门之间“苦乐不均”的根源，更是形成社会分配不公正不公平的体制性因素之一，应作为县乡财政体制创新的难点和重点。