我国完善税收制度的原则

二、我国完善税收制度的原则

随着我国经济社会环境的变化，尤其是从1994年税制改革后，这种环境变化主要体现在经济全球化进程明显加快、互联网的运用更加普及、市场化程度明显提高、公共财政框架初步建立、居民收入分配差距拉大、宏观经济运行态势呈现新特征、税收实际征收率迅速提升，这使我国面临着新一轮税制改革的好时机，结合一些学者提出的我国进行新一轮税收制度改革的基本原则，本文认为我国新的税制完善的原则主要有以下几个方面：

第一，保证财政收入增长的可持续性。新一轮税制改革的基本任务之一，是保持适度的宏观税收负担，保证政府职能的顺利履行，为经济发展提供宽松的环境。财政收入是一个国家综合国力的体现。当前处于转型期的我国面临极其复杂的国际国内环境，政府财政支出项目也相应很多，无论是外交、国防还是包括医疗、教育、社保等在内民生工程建设都需要庞大的资金支持。财政收入的增加正是为我国社会主义现代化建设积累资源与提供保障。因此，当前公共财政的迅速增长，未达到损害私有经济发展的程度，其积极效益大于负面效应。改革开放后，1983～1986年我国的财政收入年均增长速度高达15.2％，是我国财政收入增长的第一个高峰期。在1992年“南方谈话”和十四大确立了社会主义市场经济目标模式后，我国财政收入增长正式步入快车道。仅2003-2007年五年，全国财政收入累计约17万亿元，比上一个五年增加10万亿元，年均增长22％。经过渐进式改革从“摸着石头过河”到明确目标与方向，政府的管理方式也日益成熟，从传统的计划经济体制转向现代的市场经济体制，同时，我国的经济总量也迅速增长，这是财政收入持续增长的重要原因。因此，保障财政收入增长的可持续性，关键在于继续深化改革，并消除管理体制上存在的隐患。

第二，处理好中央和地方政府关系。在统一税法、维护全国统一市场的前提下，还要合理划分税权，调动中央和地方两个积极性，以便于建立和完善地方税收体系。尽快给予地方人民代表大会（特别是省、直辖市、自治区一级）相应的地方税收立法权，是进一步的税费统一改革的必要条件。从历史上看，1992年之前的财政收入增长态势极不稳定，起伏不定。这与不成熟的改革与管理密切相关，财政体制在激发地方政府发展经济与培育财源的积极性的同时，也使中央与地方之间的财政关系变得日益扭曲与不合理。由于建国初期的中央高度集权的财政体制存在激励不足的问题，无法调动地方的积极性，因此我国从1980年后开始实行“分灶吃饭”的分权体制，1988年后又实行了多种形式的“大包干”财政制度。这一时期，中央与地方的关系从建国初的中央对地方的绝对权威关系转变为中央与地方的相互博弈关系，使中央财政吃紧、宏观调控能力下降的同时，地方政府的地方保护主义与自利倾向抬头。1994年开始，我国以“分税制”代替了财政包干制，初步建立分税制的财政体制，为中央与政府之间的利益与权责的合理分配奠定基础。但是，这只是一个过渡模式，在中央与地方的事权划分上缺乏明确界定，导致两者的关系仍旧出现矛盾，通过政治与经济上的讨价还价的方式解决，缺乏科学明确的权力划分。因此，处理好中央与地方的关系，是税收改革成功的必要前提。

第三，实现广义税负水平的下降和更公平的税负结构。学术界普遍认为，与发达国家、转轨国家、发展中国家相比，我国的狭义税负水平仍是较低的，但是“广义税收负担”水平偏高，如果不对现行税收进行必要的改革，那么我国的税负水平也将会超过发展中国家水平，达到较高的水平。我国政府收入行为不规范，税费负担很重。十多年来，预算外收入占财政收入的比重居高不下，大多数年份全国预算外收入占财政收入比重在30％以上⁽²⁾。此外，我国还存在数量庞大、难以估计的、使用方向难以控制的制度外收入。以2006年的数字匡算，中国政府收入占GDP的比重，可能要达到30％上下，其中，税收负担和非税负担之比大约为6∶4⁽³⁾。这反映出我国广义税负水平明显偏重。其根本原因在于：当前征税行为的不规范，“费改税”无实质性进展。这表现在：（1）税负结构不均衡，包括各地区间、各产业间、不同经济性质间、各税种、纳税人之间税负不平衡；（2）税负水平不公平，包括不同所有制的企业、城镇居民与农村农民、法人与自然人之间的税负不公。如果长期维持下去，必然损害经济活力与资源配置。因此，要优化税制，对宏观税负进行调整，坚持“减税为主，有增有减”的结构性调整原则。

第四，实现税收法制化。市场经济是法制经济，建立社会主义市场经济体制的目标决定我们必须加强法制建设。现阶段税收领域中无法可依、有法不依、违法不究问题的存在也要求我们在新一轮的税制改革中深入推进税收法制化。税收法制化包括两个方面，一是要求征税机关依法征税，税收征收制度一旦确定，必须严格执行，不能滥用职权，随意更改，这其中内含了税收确定原则。二是要求纳税人依法纳税，防止偷税、漏税等违法行为⁽⁴⁾。这就要求我们建立完善的税收法律体制，配以健全监督体制，保证税收法制得到充分执行。

第五，实现平稳过渡。新一轮税制改革应该遵循有先有后、有急有缓的“分步走”原则，采取积极稳妥、陆续推出、局部调整、逐步到位的方略。这是由当前的国家财政状况决定的。1994年税制改革之前，我国的政府财力十分单薄，财政的“两个比重”——“全国财政收入占GDP的比重”与“中央财政收入占全国财政收入的比重”都严重偏低，极大地制约了政府尤其是中央政府对经济的宏观调控能力。因此，税制改革紧迫而必需，以提升国家总体财力为首要目标。而当前，国家的总体财力明显增强，财政的“两个比重”显著提高，但是面对复杂的国际国内形式，如何保持财政收入的可持续增长的问题又被摆上议事日程。这就不仅是简单地保持财政收入总量上的增长，更要从长远布局，着力在深层次上排除制约财政收入增长的隐患，包括注重财政收入结构的优化、中央和地方的财政分配的规范、各类经济主体税负的公平等。因此，税收制度的改革必须均衡各方的利益关系，与财政资源的总体情况相适应，与其他的改革配套结合，以实现税收的全面、协调、可持续的科学增长模式。这决定了税制改革要采取渐进模式，而不宜采取一步到位的方式。