转变政府职能，加快依法行政

二、转变政府职能，加快依法行政

我国税收流失现象严重的原因之一要归咎于民众对政府的不信任。原因有二：第一，税收“取之于民，用之于民”的性质决定了税收最终的用途是为民众提供公共产品和服务。然而我国《预算法》和《税法》没有明确条文说明我国财政开支信息必须公开化、透明化，使之成为国家机密，民众难得一窥。第二，我国税收制度的不健全使公民偷漏税、合理避税产生空间，相对损害纳税人合法权益。

政府要扩大市场调节的范围和规模，完善和加强对宏观经济的调控和管理；要组织和管理好公共物品的生产，加强公共基础设施的建设；要制定健全的市场运行规则，规范市场交易行为，营造统一开放的市场环境，纠正市场运转失灵，保护市场的公平竞争。这就要求政府继续转轨变型，改革过去传统的管理理念、管理模式和管理方法，关键就是要扭转政府“越位”和“缺位”情况。必须改变过去那种大包大揽、事无巨细无所不管、凡事必由政府部门审批的做法。只要是市场机制能够解决的问题，政府就不要介入，财政就不需支持，不要越俎代庖，否则就是浪费国家财力，就是“越位”；凡社会公共需要而市场不能有效提供、必须由政府提供的物品和服务，财政则要积极介入，尽力支持，不能推诿，不能“缺位”。要完全解决政府的职能“错位”问题，就要实行政府职能的改革，从计划经济的统管一切的职能转移，定位到为市场经济和社会发展提供“到位”的公共服务上来⁽⁵⁾。

党的十六大报告提出要“按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革”。要改革行政体制和机构，转变政府职能，建设“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的政府。机构改革是政府职能转变的前提条件，政府职能转变又是机构改革的原则基础。财政资金使用分散的背后就是政府职能的肢解。政府适应市场经济的职能定位对了，职能转变就有了明确的方向，机构改革就有了具体的目标，财政资金的分配也就有了科学合理的标准。财政改革的每一步必须紧盯着政府职能的转换，政府要干什么，财政就要及时跟上；政府不再干什么，财政就要迅速撤退。因此，政府职能的转变正是财政改革的着眼点。

税制优化的前提条件和必要条件是政府的优化。主要应包括以下内容⁽⁶⁾：

1.加快政治体制改革，真正建立起约束、规范政府的“主权在民，而不在官”的现代民主制度

改革开放以来，我们在经济体制改革方面取得了重大成就，其具体体现就是改革30年来，我国的经济尽管遇到各种困难，但仍然以年均9.8％以上的速度连续递增，创造了世界经济发展史上的又一个奇迹。但在政治体制改革方面却进展缓慢，收效甚微，其具体表现就是权钱交易盛行，腐败愈演愈烈，屡禁不止；贫富差距悬殊，社会矛盾激烈。目前政府官员的权力过于集中，而我们又缺乏对其进行有效监督和制约的机制。虽然我们目前为了防止政府部门及官员的异化和腐败，设立了纪检、监查、审计等不少监督部门，但因为“同体监督”的体制约束，使这些监督成效不大。

因此，建立起有效约束、规范政府，促使政府行为优化的制度是当务之急。可以选择的治标之策是尽快将纪检、监查、审计等监督部门实行中央垂直管理，减少监督中的阻碍，强化监督力度，使它们逐步成为类似香港廉政公署、新加坡反腐部门那样的“利器”。而治本之策则是加快民主制度的完善，真正使人民当家做主。

2.加快“公共财政”制度的建立，从经济基础上促进政府行为的优化

在我国，加快社会主义市场经济下的公共财政制度的建立，有助于廓清市场经济条件下财税改革的方向，政府、财税应当干的，而不能再像过去计划经济时期那样，事无巨细，宏观微观，生产生活均要政府、财政负责并管理，建立起统一、公开、公正、高效的“阳光下的财政税收制度”，真正实现财政税收的“取之于民，用之于民”。

（1）推进税费改革，建立起规范、统一、公开、公正的政府收入体系和制度。预算外资金和体制外的资金不仅是地方财政的一个重要的收入来源，也是地方政府能够维持庞大复杂的机构运转，为冗员存在提供了资金基础（见案例：小政府大社会模式中小政府坐大背后的第三财政）。因此，税费改革并不仅仅是简单地减一些费的问题，而是涉及与此相关的政治、经济、社会制度、政策等一系列深层次问题，涉及相关的各种利益集团的切身利益问题。从这个意义上讲，税费改革很可能是我国政治、经济和社会制度进一步改革、创新的一个突破口。

案　例

小政府大社会模式中小政府坐大背后的第三财政

福建石狮的经济发展速度曾经盛极一时，“小政府、大社会”的城市行政体制，一直是石狮最重要的品牌资源。然而，时过境迁，16年前，石狮的行政机构总数为晋江的三分之一，现在已是三分之二强。政府系列工作部门由11个增至18个，市长由一正三副变为一正七副，开局良好的机构精简改革如今已经回到起点。

为什么机构改革越改越膨胀？我国人事制度上能进不能出、能上不能下的机制，“吃皇粮”者收入稳定，失业风险小等都认为是构成机构膨胀的原因。然而，很少有人将机构膨胀与制度外收入的膨胀联系起来考察。公共选择学家缪勒（Dennis C.Mucller）在分析政府扩张、机构膨胀的原因时，提到了“财政幻觉与政府规模扩张”，政府机构利用公民察觉不到的方法来增加公民的税收负担（比如说乱收费），从而扩张财政支出。

我们把预算内资金称为“第一财政”，把预算外资金称为“第二财政”，那么，这种制度外资金则就可以称为“第三财政”了。这种资金来源于名目繁多的税外收费和基金，是用政府的名义来强制征收的。但是在我国现行的财政收支的格局中，它既不被划入预算内收入，也不被划入预算外收入的管理范围。据专家推算，制度外收入占GDP的5％～10％。按照2003年全国GDP 为116603亿元计，则制度外收入可达5830亿～11660亿元。

庞大的制度外资金的收支运行，必然形成一个强大的内在机制。在中国有一个非常特别的现象，就是“单位创收”，这种局面一开张，许多机构虽然没有收费项目，却千方百计地创造收费项目。对制度外资金的征收，必须要有一支基本征收队伍。种种收费文件的产生，形成了今天差不多每一个政府部门和相当一批事业单位也都拥有了税外费的征收权局面。

制度外资金转化为职工个人收入，这不但推动了机构膨胀，而且，也造成了机构的生存必须依赖于这个不断膨胀的机构。机构改革是一个系统的工程，在计划经济时代“不找市场找市长”给了机构膨胀“寻租”的空间，但是，在转型期的今天，计划经济的惯性依然非常强大。福建石狮市当初的机构改革脱胎于浓厚计划经济的体制下，本来就先天不足，造成现在这种“小政府坐大”的局面，再来算历史账似乎说服力并不强。在这种环环相扣、谁也离不开谁的死结中，仅仅依靠单纯的“精简”，可想而知，这个结是解不开的。

案例来源：摘引自《小政府大社会模式中小政府坐大背后的第三财政》（《中国经营报》，2004-11-14）。

（2）积极推行各项预算支出制度改革，强化人代会以及民众对预算支出的监督，使政府收入真正“取之于民，用之于民”。从目前看，政府预算制度改革主要包括以下几方面：

第一，按照现代财政制度的首要原则——统一性原则，尽快将目前游离于政府预算计划之外的、脱离人代会监督的各种预算外、制度外的政府资金纳入统一的预算框架之内，统筹兼顾，统一安排，使政府预算真正成为统一、透明、公开、公正、有效的廉洁、高效政府的“阳光预算”。第二，推行部门预算制度改革，按照协调、统一、高效的原则科学地编制政府预算。第三，推行国库集中支付制度改革。第四，推行政府采购制度改革。第五，推行绩效预算制度改革，强化预算资金执行中的监督管理。 第六，尤其重要的是，在政府预算制度改革中，为了有效防止财政部门的异化，使原先的分散腐败变为集中腐败，应采取有效方式，强化人代会、民间、舆论界对政府预算编制、执行、决算全过程的监督、审计和制约。

（3）完善“分税制”，合理划分政府财权。按照统一、协调、廉洁、高效的原则和市场经济的要求，积极、妥善推行政府机构改革，实行精兵简政，修养民力；按照经济、社会、政治发展的要求，合理划分各级政府的事权，并按照“事权与财权相统一”和基本公共产品与服务公平分享的原则，逐步完善“分税制”，在各级政府之间合理配置财力，为规范政府行为创造必要的条件。

（4）依法治税，优化我国税制。按照我国经济、政治、社会发展的客观要求和“依法治税”的宗旨，进一步改革和完善我国税制、税收计划、税务机构、税收征管、税收体制、征税环境以及队伍建设，为优化我国税制，“依法征税”奠定良好基础。

政府职能的优化与调整离不开税费改革，而对政府权力的合理划分，则又成为税费改革的基础，而税费改革又是治理税收流失的税制改革中的一个重头戏。只有政府的职能优化了，税费改革也才能真正地深入下去，在下一节内容中，将阐述税费改革的相关内容。