结合财政支出分析教育支出

第四节　财政支出规模

一、财政支出规模的含义及其衡量指标

（一）财政支出规模的含义

财政支出规模，是指在一定时期（预算年度）内，政府通过财政渠道安排和使用的财政资金的绝对量和相对量，是根据一定时期国民经济发展状况和政府职能实现的要求等因素预算和完成的政府集中性支出在总量上的反映。

从概念上讲，财政支出规模有预算支出规模和决算支出规模两种形式。前者是指在编制年度预算时根据支出的预算要素测算出的年度支出数；后者则是指预算年度内政府财政实际完成的支出总量。预算支出与决算支出往往也是不完全相等的。

财政支出规模反映了政府对国内生产总值和国民生产总值的实际占有规模和程度，体现了国家的职能和政府的活动范围，是研究和确定财政分配规模的重要指标。

（二）财政支出规模的衡量指标

衡量财政支出规模的指标通常有绝对指标和相对指标两种。

财政支出规模的绝对指标是指以一国货币单位表示的、预算年度内政府实际安排和使用的财政资金的数量总额。它可以直观地反映某一财政年度内政府支配的社会资源量，但难以反映政府支配的社会资源量在社会资源总量中所占的比重，因而不能充分反映政府在整个社会经济发展中的地位。此外，由于绝对指标是以本国货币为单位的，加之不同国家的经济发展水平存在明显差异，故不便于进行国家间横向比较；同时，这一指标是以现价反映的名义财政支出规模，与以前年度特别是物价水平变化较大年度的支出绝对额缺少可比性，故不便于支出规模的纵向分析。

因而，通常是以支出的相对指标作为衡量和考察财政支出规模的指标。它既可以用于不同国家支出规模的横向比较，也可用于一国不同经济发展时期支出规模的纵向分析。

财政支出规模的相对指标是指预算年度内政府实际安排和使用的财政资金的数量占相关经济总量指标（如国民生产总值、国内生产总值、国民收入等）的比率。它既反映了一定时期内全社会创造的财富中由政府直接支配和使用的数额，也反映了社会资源在市场和政府配置之间的比例，体现了社会财力的集散程度，还反映了财政支出与宏观经济运行以及国民收入分配的相互关联、相互制约的关系。通过该指标，可以全面衡量政府经济活动在整个国民经济活动中的地位。

一般地讲，在经济发展水平、产业结构等大致相同的条件下，财政支出相对指标越大，说明财政参与国民生产总值和国内生产总值分配的比例越高，社会财力越集中，财政支出的规模越大，政府对经济运行的介入或干预程度也就越高。研究财政支出规模，不仅要研究其绝对量，更要研究其相对量。如果脱离国民经济和社会发展的相关指标去研究和确定财政支出规模，就割裂了经济运行与财政支出的内在联系，也就不能真实、客观、准确地确定财政支出规模。

二、财政支出规模的影响因素

一定时期财政支出规模的变动，涉及多种复杂因素，同当时的政治经济条件和国家的方针政策甚至国情都有密切的联系。概括起来，主要有以下几方面的因素。

（一）经济因素

1.经济发展的要求

虽然经济的发展不完全取决于投入的增加，还同原有的生产能力的发挥、效益的高低有关，但要维持一定的增长速度，必须有一定的投入来保证。不可否认，二者之间有一定的依存关系。在以公有制经济为主体的国家中，国有资产的建设规模直接影响经济增长速度，因此，经济增长的要求越高，财政的生产性投资支出越要增加。同时，由于经济增长引起的非公有制经济活动对诸如交通运输、通信、邮电设施等“公共生产的外部条件”的需求不断扩大，财政支出也需相应增加。另外，随着技术进步，产业结构中资本密集型产业比重的不断提高，需要有更多的公共设施与公共事业与之相配合，而由于公共设施的建设和公共事业的发展离不开财政支持，故财政支出规模也随之扩张。

2.经济发展水平

财政支出的增加在某种程度上是由经济发展水平的要求引起的，但财政支出能否增加的制约因素却是一定时期的经济发展水平。因为财政主要是对社会剩余产品进行分配，剩余产品越多，能供财政分配的数量也就越多。经济发展水平高低直接决定着剩余产品率的高低，因而也就制约着财政支出的规模。所以，从这个角度分析，经济发达国家的财政支出规模普遍要比经济不发达的国家的要大。

3.经济体制及分配体制的选择

经济体制及与之相适应的分配体制的选择对财政支出规模的影响非常重要。一般说来，实行计划经济体制的国家的职能和财政分配范围都比较宽，分配体制的集中度都比较高，因而财政支出规模都比较大。相反，实行市场经济体制的国家，分配体制相对分散，财政支出的规模则相对较小。

4.政府的经济干预政策

政府的经济干预政策对财政支出规模会产生影响，一般而言，这无疑是正确的。但应当指出的是，如果政府的经济干预主要是通过管制而非通过财政的资源配置或收入分配活动实现的，则它对支出规模的影响并不明显。这是因为，政府通过管制干预经济活动时，并未发生政府的资源再配置或收入再分配活动，即财政支出规模基本不变。

5.价格水平

财政分配是在一定的物价水平基础上进行的。价格变化虽然不影响社会产品的实物量，却会影响同等数额货币的支付能力，进而影响财政支出的支付能力和相应的支出需要规模。如果货币贬值，物价上涨，则政府的购买性支出和转移性支出的规模都要扩大，所以，物价上涨是财政支出规模不断膨胀的重要因素。

6.财政收入规模

一定时期政府的支出规模在很大程度上要受其收入规模的制约。因为收入是支出的基础，有收入才可能有支出。我国传统财政学提出的“量入为出”的理论就是要求按照收入情况来安排支出，保持收支之间的平衡并略有结余。尽管近年来人们对“量入为出”的原则有了新的理解，但一定时期的财政支出规模肯定要受财政收入的制约。事实上，财政支出与收入之间存在着相互制约的关系。财政支出与财政收入的相互制约主要表现在确定收入预算环节，即一定时期财政收入预算应该考虑财政支出的需要，遵循“量出为入”的原则；而当收入已经确定，支出的安排就要考虑收入所提供的可能，如果不顾收入在量上的制约，无限扩大财政支出，就会使支出在实现过程中缺乏基础，甚至可能出现捉襟见肘、入不敷出的局面，影响预算过程的正常进行，使支出缺乏来源保障。

（二）政治因素

1.政府的职能范围

财政分配主要是围绕政府职能的实现来进行的，财政支出的直接目的是为实现政府职能服务。可以说，政府的职能范围决定了政府活动的范围和方向，也因此决定了财政支出的范围和规模。从社会经济发展的历史来看，政府职能的大小始终是制约财政支出规模的最为重要的因素。由于实行计划经济体制的国家，政府的职能范围较大，因而财政支出占相关经济总量的比重会相对高些；反之，在市场经济体制下，这一比重就会低一些。随着生产社会化程度的提高、经济规模的不断扩大，政府的管理职能和对经济运行的宏观调控功能不断加强，“市场调节成本”越来越高，财政支出的绝对规模也被相应扩大。

2.国际环境

国防费用是用来抵御外来侵略、保卫国家主权和领土完整的。因此，国防费用的规模受国际环境尤其是周边国家环境的制约。同时，国际环境又影响到国内政局的稳定和社会的安定，这对国防支出、国家安全支出、武装经费、治安经费和社会管理费用等影响很大。

3.政体结构的行政效率

若一国的行政机构臃肿，“人浮于事”，效率低下，经费开支必然增多，这是确定无疑的。我国的行政管理支出长期居高不下，行政效率问题一直得不到有效解决是其关键所在。从这个意义上讲，我国的政治体制改革任重而道远。

（三）社会因素

社会因素如人口因素、文化背景因素等也在一定程度上影响财政支出规模。财政支出规模同人口因素有着更为直接的关系：如果维持原有的消费水平，那么支出规模会因人口增加而扩大；如果要提高消费水平，那么支出规模将会更加膨胀。随着人口的增加，政府需要提供更多的就业机会，政府对教育、文化、卫生、体育等的支出也将随之增加，行政管理和社会管理方面的费用也相应提高。发展中国家人口基数大，增长快，相应的文、教、科、卫支出等压力较大。特别是对于我国这样的发展中的人口大国，随着人口老龄化问题的不断凸现，人口因素对财政支出规模的影响更是不容忽视。而发达国家的人口老龄化、公众要求改善社会生活质量等问题突出，也会对支出提出新的需求。

三、财政支出规模的确定

财政支出规模的确定就是安排预算年度内政府财政支出的数量或份额。合理地确定财政支出的规模，不仅直接影响政府职能的实现，而且直接影响资源在政府和市场之间配置的结构；不仅直接影响财政参与国民收入分配的数量和地位，而且直接影响财政对宏观经济运行调控的广度和力度。因此，合理确定财政支出规模，是财政分配中的一个十分重要的理论和实践问题。

然而，财政支出合理规模的确定，又是一个十分复杂的问题。尽管理论上可以从财力、物力制约的角度，通过维持性支出和发展性支出的先后次序控制财政支出规模；技术上可以通过基数法、因素法、零基预算法等手段确定财政支出规模；实践中各国也都有一些经验可供借鉴（如我国就有财政支出以占国民收入30％左右为宜的经验数据），但这都是在一定的时间、空间范围内，在一定的国情和经济条件下的特定选择，而不带有普遍规律性，一旦特定条件发生变化，就不再具有指导意义。因此，要想寻找一个模式或经验资料，一劳永逸地作为确定财政支出合理规模的标准，是不科学的，也是不现实的。我们要解决的只是财政支出合理规模的判断标准问题。从这个角度分析，合理的财政支出规模应当体现在以下三个方面。

（一）充分保证国家职能的实现

财政是实现国家职能的分配工具，财政支出的目的就是实现国家的职能。因此，财政支出规模就由国家和政府职能的大小以及政府的活动范围决定，凡是由政府承办的事情，都必须有相应的财政支出作保证，以确保国家职能的实现和政府工作的完成。这个合理规模应当是既能保证国家职能的实现，又能节约、合理、有效地使用财政资金，既不能为了实现政府工作目标而浪费财政资金，也不能为了完成财政目标而影响了国家职能的实现。

（二）实现资源的合理配置

财政支出实际上是政府对社会资源的集中和使用，财政支出规模就是政府配置资源的份额。在市场经济条件下，社会资源由市场与政府共同配置，且以市场配置为主，以政府配置为辅。应根据资源配置的效率原则，确定市场与政府各自配置资源的范围。一般地讲，私人产品由市场配置，公共产品由政府配置，这样有利于资源的合理配置和有效利用。因此，财政支出的合理规模，就是政府配置公共产品的规模，即政府有足够的资金在市场上购买商品和服务，将它变成公共产品，再由政府进行配置。财政支出规模过大，就会降低市场配置资源的效率；而财政支出规模过小，则不能有效弥补市场机制的缺陷，会影响资源配置的宏观效益。

（三）推动经济增长和社会进步

财政支出合理规模的最终体现是推动经济增长和社会进步，因此，财政支出应有足够的财力，保证这两个目标的实现。一方面，财政安排充足的生产性支出，保证国有资产规模不断扩大，与经济建设相关的基础设施和配套建设同步发展，经济能够稳定增长。另一方面，财政安排充足的非生产性支出，用于文、教、科、卫事业及公共设施的建设，能推动科技进步，提高全民文化素质，提供医疗保健和社会保障，缩小地区差别，实现公平分配，不断提高全体人民的生活水平，实现社会的全面发展与进步。如果财政支出规模过小，经济增长与社会进步都会因为财力投入不足而受到影响。