规范农村税费是农村税费改革的重要起步

一、规范农村税费是农村税费改革的重要起步

1993～2004年的农村税费改革试点的核心内容是规范农村税费。这种规范农村税费的改革试点分为两个主要阶段: 1993～2000年为第一阶段; 2000～2004年为第二阶段。

(一) 1993～2000年:各地方政府的试点改革

从20世纪80年代后期起，农民的各种负担逐渐加重，超出了农民的承受能力。“据农业部统计，1991年农民承担的各类负担(包括税费、各种集资摊派及当年劳务负担折价)占到上年农民人均纯收入的64.9%。”^[1]在农民的各种负担中，“国家税收不轻，集体提留较重，社会负担失控”。国家税收不轻，主要表现在从名义税率看，农业税、特产税是轻税，稳税政策，但是粮食定购中定购价与市场价的差价让农户承担了“暗税”损失，耕地田亩减少而计征面积不变，特产税与农业税的重复征收以及平摊特产税，使农民的实际税负大于名义税负。

集体提留较重。各乡按照全乡工农商各业的总产值计算人均纯收入，一些地方人为提高人均纯收入水平，使得各地的提留统筹实际上严重超出了5%的管理限额。

社会负担失控。除国家税收、提留统筹外，各种行政事业性收费、集资、罚款、摊派等社会负担由于政府行政行为不规范，部门利益无制约和财税体制的缺陷等难以有效控制。

沉重的负担严重影响了农民收入水平的增加和生活质量的提高及当地经济发展，甚至在一些地方出现了“多起涉及农民负担的恶性案件。仅1993年1～4月，全国就发生了8起涉及农民负担的恶性事件，影响农村社会的稳定”。^[2]面对这种情况，全国的一些县市自发进行了农村税费改革的试验。主要有1993年河北正定县的试行粮食购销体制改革，1994年安徽太和县农村税费“定量征实，统交分管”的改革试点，河南堰城县的“地税人费”改革，贵州湄潭县的“三提五统”改为农业税附加，随农业税征收粮食。1995年湖南武冈市将“三提五统”改称农村公益事业税征收货币。1995年全国有50多个县市进行了税费改革的试点。

这些改革的主要特点可以概括为规范税费行为。主要针对农村收费制度不规范，试图用税收的比较规范的形式约束农村的乱收费现象，以达到既增加地方财政收入，又减轻农村乱收费给农民带来的沉重负担。在各地改革试点中规定农民完成税费征收额后有权拒绝其他一切收费。许多地方给农民发放一个凭证，有的叫《完税证》，有的称为《农民负担监督卡》，农民持卡向粮站售粮，完成规定的上交任务后，可以凭卡拒绝其他集资和摊派。

这一阶段的改革试点在各省的县市一级进行，主要目的是探索如何规范乱收费行为，以减轻农民的负担。改革的范围、深度还停留在初级水平阶段。

(二) 2000～2004年:农村税费改革试点的全面推进

2000年中共中央和国务院将安徽作为农村税费改革的试点省，这是首次将一个省作为试点，同时其他省市的试点也在进一步加大力度。通过对安徽改革经验的总结，于2002年在全国范围内拉开了农村税费改革的序幕。截止到2004年，全国除西藏外，所有省市均实行了农村税费改革。

第二阶段改革的核心还是在规范税费，只不过范围、深度远远超出了第一阶段。

为什么说是规范税费呢?从改革的主要内容看，取消乡统筹、农村教育集资，取消屠宰税，取消统一规定的劳动积累工和义务工的目的是改革各种乱收费的环境土壤和机会，取消的各种收费中有一部分是用于维持各地方基层政府运转的费用，为了加以弥补，改革中将农业税税率作了适当提高的调整，但规定了7%的限额。对农业特产税计征方法的改革及随后的取消农业特产税均是为了规范税费行为，因为特产税的征收中难以做到客观、固定，容易为征收人员的主观性、随意性所左右。改革村提留的征收办法，采用征收附加税的形式征集村集体用资金，目的还是力图用规范的农业税附加的形式代替原来规范程度较低的村提留。

因此原来的各种规范程度较低的农村各税费均改革为规范程度很高的农业税及附加。其他的税费在农村均取消，从而农业税及附加较改革前的农业税有所提高，提高的部分主要用于解决由于取消一些收费和免征特产税、屠宰税后基层政府的财政资金困难。通过第二阶段的改革，在形式上农村以前存在的各种不规范的税费变为规范程度很高的税收。这样的改革如果得到有效实施，针对农民的各种收费及相关的乱收费就能够得到有效消除，由乱收费导致农民负担加重的土壤将被铲除。因此，从1993年起，通过逐步深入的改革试点，以规范农村税费为主要特征的这一阶段改革到2004年达到最高水平，在全国范围内基本实现了农业税及附加替代以前的各种税费的局面。

2004年前的这样一次卓有成效的改革，为什么我们仅认为是农村税费改革的重要起步呢?

根据前文的分析结论，在四川按照税收公平的原则，把农民从事农业相关的所有收入估算并换算为农村劳动月收入，很少有农村劳动力月收入超过800元的，而800元/月正是我国2006年以前个人所得税的起征点。在城市，仅有工资收入的城镇居民的月收入低于800元/月，是没有税收负担的。可在农村，绝大多数农民从事农业生产，其月收入远低于城镇居民，即使在农村税费改革后，农民已经避免了过去各种税费给自己带来的更重的负担，也还得缴纳规范程度较高的农业税及附加。因此，以规范税费为特点的改革虽然成效显著，但这没有达到城乡统一税负的目的，还需要进一步地深化改革。