放松政府管制，降低政府管制租金

时间：2023-11-22 理论教育版权反馈

【摘要】：针对农民的歧视性税费、农村大部分被调查农户的负的土地租金以及农村税费仅占农村管制租金的很小一部分，均说明在取消农业税后，放松农村政府管制，降低政府管制租金将成为农村改革的重点。更重要的是降低管制程度，可以降低政府管制租金，可以使农村税费以外的管制租金也大幅度降低。因此针对农村劳动力的政府管制将成为解除的重点。在这方面，各地方政府的自觉行为是一个方面，我们认为中央政府应该肩负起更大的责任。

四、放松政府管制，降低政府管制租金

具体是:①放松对农村劳动力的管制;②放松对农村土地的管制;③放松对资本的管制;④建立农村的社会保障体系并逐渐实行城乡并轨;⑤建立全国城乡统一的公共财政收入体系并重建基层政府公共财政。

针对农民的歧视性税费、农村大部分被调查农户的负的土地租金以及农村税费仅占农村管制租金的很小一部分，均说明在取消农业税后，放松农村政府管制，降低政府管制租金将成为农村改革的重点。

如果能够大幅度降低政府管制，那么专门针对农民的歧视性税费将失去制度基础，负的估算地租也将由于农民的逐利行为而使土地租金回归市场价值的正常水平。更重要的是降低管制程度，可以降低政府管制租金，可以使农村税费以外的管制租金也大幅度降低。取消农业税费及降低农业税费外的管制租金将促进农村经济的发展，增加农民的收入，促进农村劳动力向非农产业转移。

(一)解除对劳动力的管制

前文的研究表明，在假定土地租金和资本收益为零的前提下，农民从事农业生产的收益都转化为农业劳动收入，而农业人均劳动收入与同样劳动力的非农劳动的收入的差额意味着解除政府管制，同等质量农村劳动力在各业的收入差距将趋于均等。因此针对农村劳动力的政府管制将成为解除的重点。

首先是对农民从事农业劳动的干预和侵犯的行为必须停止。前文分析的对农村劳动力产权的各种侵犯现象，实际上均是由乡镇政府借管制之名对农民财产权的一种侵犯。农村税费改革后，随着农村收费并税和紧接着的农业税的取消，政府部门失去了借收取税费侵犯农民财产权的制度基础。

其次是要对我国的户籍制度进行改革，要将借户籍登记制度对公民进行人身控制和身份管理的制度，还原为真正意义上的户籍登记制度——户籍仅作为对公民的身份证明和记录，不作为其他的用途。坚决约束歧视外来劳动力的各种违法行为，特别是各级地方政府各种歧视外来劳动力的各种违法行为和歧视性法规。在这方面，各地方政府的自觉行为是一个方面，我们认为中央政府应该肩负起更大的责任。地方政府的各种歧视性法规的出台是反市场的，但带有维持地方利益，特别是通过限制外来人员的竞争以减少当地政府公共产品的提供数量和增加本地居民的就业机会。这些现象本质上说是地方保护主义，地方垄断和割据。中央政府的目标应是着眼于全国统一、开放、竞争市场的构建，应该坚决反对和打击地方保护主义和行业垄断，特别是借助公共权力维持垄断的现象。中央政府可以成立巡查机构，定期或不定期巡视各地方的歧视性法规是否得到废除，可以敞开被歧视者的申诉和上告之路，特别是涉及政府部门，主要是地方政府部门的相关歧视性法规给当事人带来利益损害时，要让被歧视者投诉有门，能够得到妥善的处理并纠正这些不当法规和行为。

中央和各级地方部门要将劳动监管和执法适用于所有企业和所有员工。在中华人民共和国的土地上，所有的企业都要统一遵守和执行国家的法律。现在的社会保障条例是城乡分割的，能不能够采用国家立法的形式规范所有的企业，无论雇用谁，企业和雇员各负担雇员一半的养老金、医疗保险和失业保险金，至于管理的具体方式可以研究。如果这一设想得到落实，各种企业间不公平的竞争程度将会降低，体制外员工的合法权益，特别是农村劳动力在企业工作的权益将得到维护。要将劳动法的监管和执行适用于所有企业，保护体制外劳动者的正常的工作条件、人身安全、生命健康、合理报酬的支付和工伤事故合理赔偿等。要改变各地政府按户籍提供公共服务的惯例。只要外地劳动者在当地工作、生活、居住，那么他的子女入学、家人就医、参与当地政府的各项公共事务等权利都将得到承认和保护。

由此看来，现有户籍制度主要是凭借户籍增加对当地居民的保护，排除外地居民享受当地公共产品，增加外地居民在本地就业、生活的难度的一种筛选工具。同时户籍的这种筛选工具又表现在区别对待城乡居民身上。如前文的社保和劳动法规的实施，基本上将农村居民排除在外。

传统的户籍制度本质上是一种权利安排，它规定不同户籍的居民享受不同的权利，是一种等级制度安排，是反市场的。如果各级地方政府的歧视性法规得到废除，所有员工、所有企业都纳入社保范围，劳动法的实行纳入所有企业和所有员工，外地劳动者与本地劳动者享受同样的当地政府的公共产品，如婚姻登记等各种证件的办理、就医、子女入学，与当地居民一样有机会参与当地公共事务管理，那么劳动力管制，特别是使农村流动劳动力深受其害的户籍制度的管制功能将极度弱化，身份登记和身份证明的功能将得到恢复。

解除对农村劳动力的政府管制的经济含义。

农村劳动力流动要遵循成本收益原则。如果仅仅解除农村劳动力在户籍所在地的管制，如规范乡镇政府行为，规范税费，以税统费，取消农业税，甚至给予农民以种粮补贴，而不解除农村劳动力外流目的地政府对外地劳动力的管制，那么农村税费改革相当于提高农村劳动力从非农产业获取劳动收入的机会成本，从边际上使一部分农村劳动力回流到农村，这样虽然可以降低一部分管制租金，但是会导致逆向城市化的经济后果，也与世界市场化国家历史上的城市化规律相违背。

如果农村不通过税费改革治理农村地区的经济社会环境，减少农村地区对农村劳动力的管制，而是通过户籍制度改革，减少农村劳动力外流目的地对外地劳动力的歧视性待遇，获得与当地居民的各种同等待遇，那么同样劳动力的农业劳动收入与非农业劳动收入的差距会进一步扩大。随着这种差距的进一步扩大，由于农村居民在外地工作、生活和各种社会保障条件与本地居民的平等待遇，这些农村居民将成为外流目的地的永久居民。与之相反，农村地区留下来的将是劳动生产力不高的居民，这样农村的破败和农业的凋敝将使城乡差距进一步扩大，农业的衰弱将进而影响工业、服务业等其他产业的发展，并最终会拖累国民经济的发展。

如果对农村劳动力的放松管制既放松对农村地区劳动力的管制，同时又放松农村劳动力外流目的地，特别是广大城镇对农村劳动力的管制，那么管制租金将减少，农村居民的城镇化转移和农村经济、农业发展都将得到兼顾。

通过对城乡地区农村劳动力管制的放松，那些从事非农产业的农村居民将会由于在城镇就业稳定、生活方便、各种社会保障的提供而成为永久的城镇居民;这样农村居民将随着大量的农村居民变为城镇居民而大幅减少，从事农业的劳动力也将会大幅度减少。如果农村对农业劳动力的管制没有解除，那么转移走的将是生产力高的劳动力，而留下生产力低的劳动力。但是，如果农村地区对农业劳动力的管制也解除，那一部分高素质的农村劳动力将可能留在农村。理论上讲，当大量的农村劳动力转移到城镇，农村地区原来的人地关系高度紧张的状况将不存在，取而代之的将是农村劳动力减少，劳均耕地面积增加，从而为农业的规模经营，机械作业和社会资本大量进入农业，使农业迅速市场化、现代化成为了可能，从而使从事农业的劳动收入与非农劳动的收入差距缩小，使政府的管制租金趋于消失。当然这样的前景还需要政府放松对农村土地的不当管制，放松对资本的管制和建立农村社会保障体系并逐渐实现城乡并轨。

(二)放松对农村土地的不当管制

如果仅仅取消对农村劳动力的政府管制，而不放松对农村土地的不当管制，那么农村的管制租金将不会完全消失。前面的分析表明随着对农村劳动力的政府管制在农村和城镇的取消，大量农村劳动力将转移到城镇，要促进农业发展就必须要有部分高素质的农村劳动力留在农村地区，这必须要以这一部分农村劳动力能够获得比转移到非农产业更较具竞争力的农业劳动收入。这必须要以农村土地的集中使用和规模经营为前提。理论上讲，农村居民的减少，必然伴随着农村劳均土地面积的增加，但这必须以相应的土地产权制度安排作为保证，使农村土地能够在农村居民间、农村居民与农业开发公司之间进行遵循最优使用原则加以流动和利用。为了达到这一目的，必须解决:①农村土地产权的界定和保护问题;②在产权界定的基础上，由农村土地的产权拥有者自主行使产权权利，促使土地高效流动。如果这两个问题解决了，那么现行的乡镇政府对土地的管制将大为减少。

农村土地的产权界定和保护问题。目前我国的农村土地实行集体所有，村级组织代表集体行使农村土地所有权。因此理论上讲，农村土地的使用、处置和收益权由村级组织行使。因此由村干部来行使农村土地支配权就是理所当然的。但事实上，由于村党支部受控于上级党委和村支书在农村的实际支配作用，农村土地所有权的行使带有反映上级政府和党委意志的痕迹。这次的农村税费改革又对村级组织行使农村土地所有权的职能带来了新的冲击。在以规范农村税费为主要特征的改革中，将村级提留以农业税附加的形式取代，这实际上就是取消了村级组织行使农村土地所有权的职能，利用税的范畴解决村级组织的收入问题，农村土地所有权的经济实现形式——地租以及谁行使土地所有权职能将成为一个紧迫的现实和理论问题。取消农业税后，农业税附加当然也就没有了，如果按村级组织的经费由税收支付，那么村级组织的费用将由地方财政负担，村级组织与行使农村土地所有权职能根本不相关。

农村土地所有权由谁行使，现有的观点有:①土地私有化;②土地国有制度下实行永佃制;③土地集体所有的前提下实行永佃制;④集体所有+村干部配置使用权。现在对上述观点进行分析并加以评析，然后提出我们的看法。

农村税费改革后的情况表明，农村土地由村集体或各级政府的收入均已由税收的形式加以规范，它们都没有被授予获取土地所有权收益的权利。这样的话，集体所有+村干部行使土地使用权将肯定被排除。集体所有或国家所有的永佃制也面临着谁代表国家或集体行使所有权的问题。土地私有化目前确实受到了意识形态和历史因素的影响而难以实施，更重要的是人们普遍担忧土地私有化以后可能出现的土地兼并和社会贫富分化导致社会矛盾尖锐和激化等问题。

因此，农村税费改革后，现有农村土地集体所有权最重要的权能——收益权，处于悬空状态。如果坚持农村土地集体所有制，那也要探索集体所有制的具体代理者及其收益权的实现;如果变为国家所有，也需要具体的机构行使农村土地所有权职能;如果实现农村土地由农村居民所有，所有权的行使主体得到解决，但是会不会出现我国历史上由于土地私有而带来的一系列社会问题，需要试验和认真思考。在目前的条件下，现有的土地所有权的具体行使要发生变化，至于采取哪一种形式，需要研究。

不管采取哪一种所有权形式，单纯的国有、公有或私有都是理想化模式。其实，国有制下的永佃制，集体所有下的永佃制都不是单纯的国有、集体所有，实际上是受到一定限制的权能有所弱化的国家或集体所有。即使是采取土地由农民所有，也不是农户拥有绝对的所有权，可以实行国家有限制的土地个人所有，比如禁止土地买卖，但鼓励土地出租、使用权的集中等。

在实行有限制的三种产权形式中，从有利于农村居民向城镇转移，农村土地通过使用权的转移和出租形成规模经营，促进农业现代化和农村繁荣的角度讲，受到一定限制的农村土地农户所有是较好的一种模式。

从农村居民城镇化转移的角度，禁止买卖的农村土地农户所有，农户可以将土地有偿转让他人使用，转移到城镇的农民不会出现预期不稳而滞留农村，有利于城市化和农村人地矛盾的缓解。农村土地农户所有，限制了国家和集体随时变更和调整土地的行为，也使农村土地的俱乐部产权形式得以消失，有利于土地和劳动力的流动和按照市场原则优化配置。禁止土地买卖的限制可以避免出现农村土地兼并和农村因土地问题出尖锐问题的矛盾。

值得一提的是我国历史上出现的土地兼并导致民不聊生的惨剧主要是拥有地方和国家行政权力的特权阶层对弱势的普通自耕农的侵犯所致。大批量的土地兼并，如果没有超经济力量——拥有封建行政特权的官僚的介入，是很难实现的。

同时，我国现有的社会，经济环境与我国封建时代大不相同。①当时的封建农业国家，土地是国民的命脉，也是国家的命脉。国民靠它养命，国家靠它维持政治机器的运转，农业税负是国家财政的支柱。现代社会，随着工业化城市化进程的加快，大多数国民不以农业为生，国家财政也主要不依靠农业税负。②现代社会土地的集中主要是土地经营，即土地使用权的集中。这种集中以土地利用的成本收益的差异决定土地的自用或租用，以成本收益核算来决定劳动力与农村土地相结合还是投入非农产业。这与凭借手握公共权力，通过强权集中土地有本质区别。

如果将农村土地的产权界定给农户所有，但禁止买卖土地。那么成本最低的产权界定就是以现有农户承包的土地为依据，在适量调整、平衡地方矛盾的基础上用契约的方式固定下来，明确农民拥有除买卖土地外的各项权利，农民对土地可以有继承、出租甚至抵押的权利。

如果土地的产权界定清楚，并得到国家法律的明确认可和保护，那么以前存在的基层各级组织对土地产权的侵犯和不当管制将得到有效遏制，农民的土地自用或出租、土地的分散使用或集中经营均可以通过市场价格机制得到协调。例如，如果有一家农业经营公司，利用资本和技术优势投资农业，该公司支付的地租如果大于农户自用土地所得租金，那么对农户而言，将土地出租给该农业公司获取地租，同时成为公司的农业工人领取工资将是明智的选择。这样，农村土地的集中和农业的发展将在价格机制的协调下进行。

如果政府对农村土地的不当管制得到消除，土地集中使用通过价格机制来协调，农业劳动力工资与非农劳动力工资将在个人自由选择和市场力量的作用下有均等化的趋势，管制租金将进一步降低。

(三)放松对资本的管制

首先要放松对资本形成的限制。在我国农村地区，人均拥有的财产相对较少，但总量较大。如果农村居民的住房、土地能够契约化，并且可以进行抵押贷款，那么农村静态的财产将可以变为资产，依据杠杆原理可以支配更多的信贷资金，这样在农村进行创业的原始资本问题将得到解决。

放松对农村银行业的管制。农村财产可契约化的目的之一就是可以以此作抵押，获取银行的贷款，要获得银行贷款关键是要有许多竞争性的为农村地区服务的中小银行。现在农村地区的银行机构主要是农村信用合作社、农业银行和邮政储蓄。这些机构主要是在农村地区吸收存款，然后将存款转存于上级行，最终的结果是将农村地区的资金通过这些银行机构转移到城镇地区，农村地区的资金供求加剧紧张。因此在现有的对银行业管制条件下，农村居民使用自身资产抵押获得银行贷款进行创业的成本很高，于是各地的地下钱庄、民间的高利息借贷就成为常见的现象。如果放松农村地区银行业进入的管制和利率管制，将有成批的服务于广大农村地区的中小金融机构稳健运行，这样农村地区信贷可获得性将大为缓解，有利于投资创业的兴起。

平等的税收和法律环境。

现阶段各地为了吸引外地资金，制定各种优惠减免税收政策，我们认为值得商榷。任何企业界的经营，最需要的是一个公平的税费环境。对一些企业的优惠税收，就是对另一些企业的歧视，因此，税收关键是对所有的企业要平等对待，一视同仁。当然，也有人说，现在的税收负担重，你不给税收优惠政策，别人就不会来投资。这有道理，但不等于要使用优惠的税收政策来降低一部分企业的税收负担，因为这样一来，就等于加重没有享受税收优惠企业的税收负担，使它们面临不公平的竞争环境。如果税负重，政府可以立法，降低所有企业的税负，这样既可以降低所有企业的税收负担，又避免了税收歧视，又给企业一个稳定的可预期的税收环境。

现在各种企业对社保条例的执行情况各不相同，也造成了各企业社保税负不平等的局面。现在我国的国有企业、事业单位基本上缴纳了社保三金，但是国有企业外的其他所有制企业，三金的缴纳远没有普及，特别是农村劳动力在这些企业就业时基本没有缴纳三金，这既使国有企业等缴了社保三金的企业面临不利的竞争环境，又使那些没有缴社保三金的企业没有严格遵守我国的法律，同时还导致了对这些企业职工的国家法定权利的剥夺，更使我国的这些企业的产品由于没有社保三金的支出面临更加低廉的企业成本支出，以至于国际贸易摩擦频频产生。

平等的税收环境以及严格约束税吏的行为，减少他们的自由裁量权，不要因为税吏的行为导致税收的不确定，或任意对一部分企业减免税收，导致税收征收过程中的税负歧视。

其他涉及企业的法律，均要严格执行，平等执法，特别要约束执法人员的行为，避免执法不公导致对企业的歧视。

投资软环境。投资软环境主要指由于政府行政行为不规范，执法不公，程序烦琐导致的企业投资成本增加，经营的不确定性增加。

这些问题在农村地区，通过税费改革后，乡镇政府职能的转变，乡镇政府精简机构、裁减人员，对企业生产经营的各种不必要的管制将会大幅度取消。在政府精简的同时，通过规范行政、执法，那些政府部门人员及执法人员的吃、拿、卡、要的现象肯定会减少，因为以前那些无事可做，专门依靠吃、拿、卡、要获得收入的人员被精简掉了。当然，要从根本上杜绝，还得依靠有效的约束机制，如政府法规的透明化，政府主要财政收入税收化，对政府渎职人员严惩不贷和公正的司法裁决等。

放松对资本的管制在这里主要指投资者面临平等、确定的税收，法律环境和执法者的公正无私，以及如何使农村现有的财产资本化以及放松农村地区银行业进入的管制，使农村居民创业获得信贷资金。

当然，放松对资本的管制的这些内容，不仅局限于农村地区，实际上城镇地区也面临着放松资本管制的问题，只是内容与农村有所差异。城市地区对资本管制的放松，最直接的是可以增加投资创业的机会，如果能形成创业的风尚，那么整个社会的就业，特别是农村劳动力的城镇转移将会由于城镇工作职位的增加而快速发展。

放松资本管制不仅在城镇，在农村地区也会形成投资创业的高潮，那时，农村地区非农产业的发展，农村居民就业市场化的形成将使农业劳动力工资水平与城镇非农劳动的工资水平趋同。

(四)建立农村社会保障体系，逐步实现城乡并轨

为什么说农村居民社会保障体系的建立并逐步与城镇并轨有助于进一步降低管制租金呢?农村居民社保体系的建立和与城镇并轨将促进农村居民的城镇化转移，有利于同质劳动力城乡收入均等化。下面就农村社保问题的建立与并轨谈谈我们的设想。

我国农村居民的社会保障从理论上有三条路:①家庭保障;②土地保障;③社会保障。当前我国农村主要以家庭保障为主。在许多讨论我国农村社会保障的论文中，对我国农村居民社会保障的构想是建立家庭、土地和社会保障三结合的多层次保障体系。

农村的社会保障同样分为养老保险、医疗保险和失业保险。目前最引起政府、学界和社会关注的是农村居民的养老保险。主要的背景是随着我国家庭计划生育政策的实施，我国已经步入老龄社会。据预测，再过20年左右的时间，我国将迎来老龄人口的高峰时期，怎样解决养老问题，特别是农村养老问题是一个紧迫的问题。我们认为，农村养老保险不仅仅是解决农村居民的养老问题，更重要的是如果处理得好，它可以提高城镇化水平，缩小城乡差距，促进农业现代化，降低管制租金。

下面主要对农村养老保险进行论述。

现有的农村居民的社保体系中，家庭、土地的社保功能将逐渐弱化。

所谓家庭保障，主要是家庭成员间的互济。以养老为例，农村居民的养老主要以子女的收入供养老人。但是现在已经出现的问题是许多严格遵守国家计划生育条例的农村居民只有一个子女，独生子女与独生子女结婚后，两个成年人赡养四位老人是许多年轻夫妇难以承受的。

况且，农村居民由于受教育程度低，自身的人力资本较少，获取较高收入的机会有限，在自身都难以有保障的条件下去承担对老年人的养老义务，农村老年人的养老质量可想而知。另外，今后随着人口流动的加剧，人们的观念，特别是年轻人的观念如家庭观念、生育观念和对待老年人的义务、责任的观念都会发生剧变，农村老年人有可能成为被遗弃的群体。因此，依靠家庭养老可能越来越不可靠。

土地的社会保障。

在当前的土地制度条件下，土地的社会保障功能几乎没有。现在农村土地名义上实行集体所有制，事实上是政府部门严重介入的集体所有制，可以说是半集体所有制。在这种情况下，农民很难保证土地的收益权不被侵犯，许多农民事实上很难分享土地所有权收益。更常见的情况是如前文所述，在政府管制下，即使土地收益为负，农民还得耕种土地，谈何土地养老呢?在现有农村税费改革后，如果以此为契机，将现在农村土地明确为农户个人所有，但禁止买卖，那么，农村土地将可以发挥一部分养老功能。当土地为农民个人所拥有，农民可以获取土地升值的租金，作为收入的一个来源。在农民的后半生可以通过土地租金，甚至可以将身后若干年的地租作为养老金来源。土地的继承权还可以有效激励子女承担起赡养父母的责任，但是对土地为农民个人所有的社会保险功能不可高估，它的收入流毕竟有限。

社会养老保险。

在家庭保险、土地保险作用微弱的情况下，唯一可以倚重的是社会保险。以农村养老保险为例，当前对农村社会养老保险的重要性已经形成共识，同时各地已经或正在进行试点。

目前，“农村养老保险的筹资模式与城镇基本养老保险完全不同。农村社会养老保险筹集基金方式为个人自我平衡方式，即个人按照一定数额积累资金，到一定年龄后按积累额支取，从另一个角度看是一种缴费限定制——支出总额不能超过个人积累额(包括利息收入)”。^[22]

这种运作模式本质是一种强制性储蓄。由于未来可能的通货膨胀预期和农村社保基金可能较高的运作费用，农村社保基金能否实现保值增值，是广大农民的一块心病。当然，现阶段农民的收入偏低，参加养老保险会影响当前生活以及参保的金额低，参保农户规模偏小也是重要的问题。例如，吉林省从1993年开始建立农村社会养老保险制度。但农村养老保险的水平较低。“到1998年虽然农村开展养老保险业务县市覆盖率为100%，开展此项业务的乡镇为730个，村有3344个，分别占乡村总数的78.5%和33%。但是，全省累计承保人数只有19.1万人，占全省农村人口的1.6%，占农村劳动力的3.8%，养老保险金累计为7329万元。”^[23]

农村养老保险出现全面萎缩，“1999年，开展农保的县市覆盖面下降到85%，有6个县市停止了这项业务;开展业务的乡612个，村2795个，分别比1998年减少118个和549个，占全省乡村的比重降到65.9%和27.6%;全省新增承保人为0.5万人，比上年减少0.7万人;退保人员达到2353人，比上年增加近900人”。^[24]参加农保的人员主要是乡镇企业职工、民办教师、村干部等有固定收入的农民，这些人员大多是在初期被动员，希望起到示范作用。

政府在农村养老保险中的责任。

实践证明，以现有的方案要想完成农村养老保险的普及，只能是纸上谈兵。问题的核心是政府没有承担起应有的责任。

当前农保的思路:①政府不出资;②工作重点是“有条件的地方、有条件的群体……如被征用土地的农民，进城务工经商农民，乡镇企业职工，小城镇农转非人员以及有稳定收入的农民”。^[25]

从世界范围的经验看，政府在社会保障中发挥着重要的作用。在我国农村，政府更应该发挥重要作用，特别是一定的资金诱导。同时养老保险不仅仅是条件好的农民，更重要的是条件差的农民更需要社会养老保险的范围，他们的养老保险形势更严峻。因此我国农村养老保险面临如何快速普及的问题。我们认为如果政府提供一定的资金支持，更全面深入地介入这项工作，农村养老保险可以快速普及。具体做法有三条:

(1)所有在中国境内的企业对所有员工(当然包括农民工)实行养老、医疗和失业保险制度，标准可参照城镇职工的标准。企业和员工各负担一半，每月结清。对农民工可以实行个人专卡，全国通用。农村居民只要在中国境内的企业工作，社保卡的金额就能足额到卡。

(2)对没有固定工作收入的农村劳动力，政府要投入资金进行支持。设想全国的居民均实行社保卡，可以将农村居民的养老金、医疗保险金和失业保险金三金合为一卡。在企业就业的就可以每月获得社保三金。对非固定收入的农村劳动力可以实行一定比例的政府补贴，比如实行20%～30%的政府社保补贴。即农村劳动力在100元/月的社保金限额内，政府补助25%，限额以上不补助，个人不缴社保金，无补贴。这样的好处在于可以调动低收入的农村劳动力积极参与社会保障，能够快速普及农村社会保障。

问题的关键是政府有这个财力提供农村社保补助吗?

以9亿农村人口计算，在18～60岁的农村劳动力以农村总人口的50%计算，那么现有农村劳动力4.5亿，如果将在各种企业就业的农村劳动力、从事非农行业存在雇佣关系的农村劳动力以1.5亿人计算(这部分农村劳动力可以按照城镇职工的社保办法办理)，那么获得非固定收入的农村劳动力为3亿人。如果以每农村劳动力每月社保补贴20元计算，每年政府要补贴每人240元，全年的总的社保补贴为720亿元。

也就是说政府每年支出720亿元，就可以建立普及全国的农村社会保障网络，同时还可以动员农村居民每年积累2880亿元的社保资金供社会利用。政府每年720亿元的农村社会支出，在现有的财力下，是完全可以做到的。

(3)农村社保网络向城镇社保网络的转移和并轨。农村社保网络的普及，最重要的是可以推动农村居民快速向城镇转移，并有利于从农村社保网转到城镇社保网。

在现阶段，我国城镇职工的养老基金的筹资模式是部分积累制。部分积累制是现收现付制和完全积累制的结合。“现收现付制的特点是:①代际转移，在职职工为上一代人支付养老金，自己的养老金由下一代人支付;②以支定收，需要多少养老金就征多少;③收入均等化，一般根据统一的退休条件决定退休待遇，人人平等，并且能够实现代际之间和同一代人之间的收入再分配。”^[26]“完全积累制的特点是:①以收定支，在职时完全积累，退休后按月支付，支付水平取决于过去的积累数额;②激励缴费，由于支付水平与本人在职时的工资和缴费直接相关，个人有缴费积极性;③强制储蓄，使个人一生的收入和消费均等化，能够实现自我保障，不会引起代际冲突。”^[27]缺点是通胀易使基金贬值，运作成本高，不能实现转移支付和收入再分配。“部分积累制情况下退休人员的养老金一部分来自现收现付式的筹资方式，一部分来自于完全积累式的筹资方式。”^[28]“部分积累制筹资模式既能够保留现收现付制养老金的代际转移，收入再分配的功能，又能实现完全积累制刺激缴费提高工作效率的目的;既能减轻现收现付制福利支出的刚性，又能克服完全积累制个人年金收入的过度不均并保证退休人员的基本生活;既能够利用完全积累制积累资本应付老龄化危机的制度优势，又能够化解完全积累制造成的企业缴费负担集中与基金增值保值的压力，是一种比较理想的目标模式。”^[29]因此在我国城镇实行部分积累制的养老金筹资模式。

实行城镇部分积累制模式的另一个优势是便于农村居民从农村社保网络转到城镇社保网络。由于农村即使按照我们的构想实现了农村社保的普及，但其水平还是和城镇有差距。但随着经济水平的发展，达到一定条件的农村转移到城镇的人员可以将农村社保的完全积累制养老金作为并入城镇社保网后的个人账户，其余的社保金差额可以从现收现付制筹集、补助。这样能够实现农村居民从农村社保网向城市社保网的转移。

农村社会保障的普及和部分积累制的优势也能够在条件成熟后实现城乡并轨。

农村社保的普及和城镇职工部分积累制的优势使得农村居民快速、大量向城镇转移提供了社会保障的制度支撑。随着我国城市化水平的提高，经济水平的进一步提高，那么城乡社保并网，农村的养老保险也实行部分积累制，一部分养老金通过个人账户积累，一部分通过现收现付，由社会统筹。

当然，农村社会保障体系的构建在这里只是一个框架性的构想，具体实施中还有很多困难以及现实难题。但是农村社保如果真能按照上述三条设想，分步实施，农村社保体系的建设一定会取得突破性进展。

(五)重建基层政府财政，为广大农村地区基本公共物品的供给提供资金支持

当前的农村税费改革由于取消农业税及一切向农民统一收取的各项费用，导致以农业为主的、工商业不发达的乡镇财政收入锐减，财政收支恶化。

面对这一困境，解决办法主要有两个:

(1)由省级和中央财政增加对基层政府的转移支付。将一些乡镇由于税费改革造成的一部分财政收入的减少由中央和省级财政补充。

(2)削减开支。主要有两个办法:①将原来由乡镇承担的教育经费支出改由中央或省级财政支出。②进行乡镇机构改革，精简机构，裁减冗员，减少行政经费的支出。

目前，农村教育经费还没有由省级或中央财政负担，乡镇机构改革还没有普及进行的条件下，乡镇财政困境的解决短期主要依靠中央和省级财政的转移支付，以增加乡镇财政的收入。

当前可以做的另一个重要的事情就是农村地区的教育支出由中央、省级财政统一支付。其理由在前文已做论述，如果这一设想能够变为现实，它将减少乡镇级财政支出70%左右。

如果财政转移支付足额到位，中央、省级财政承担农村地区的教育经费支出，那么短期内乡镇机构改革的压力将有所减少，财政恶化的局面将有所扭转。

短期内依靠财政转移支付可以理解，但长期都依靠财政转移支付将很难想象。因此从长期看，重建基层政府的财政极为重要。重建基层政府的财政应注意:

统一税制。重建基层财政不能再搞城乡二元税制结构，要实行增值税、所得税和社保税为主要税种的统一的税制，对符合税收条件的要严格征收。

基层政府财政是指县级财政还是乡级财政?目前主要有两种思路:①建立乡镇级财政;②取消乡镇级财政，乡级财政上收县级财政，由县级财政统一支付原来乡镇级各种支出。我们倾向于取消乡级财政，加强县级财政的建设。理由如下:①农村税费取消后，乡镇财政的大部分财力没有了，同时以前因为征收税费而供养的一批人员也要被精简掉，农村的税制将与城市接轨，并且很规范;②乡镇的教育经费支出的责任免除了，乡镇的财政支出大为减少;③将基层财政上移的另一个好处，随着各项管制的放松，农村的一部分资源将转移到城镇，如劳动力、资金等，如果这些转移到当地城镇的资源实行乡镇级财政，将导致当地乡镇税源的流失，如果从地方本位出发，将导致农村乡镇的地方保护主义和市场封锁，不利于各种生产要素的流动，也不利于城镇规模经济效应的发挥。在这样的条件下为取消乡级财政，加强县级财政提供了改革的契机，取消乡级财政后可以精简掉一大部分人员，减少财政开支。同时，随着乡镇级财政的取消，可以加强县级政府的建设，取消乡政府，将乡政府的各项职能由县级各部门派驻各乡镇，如各乡镇派出所、法院、税务所、工商所、计生办、教育督办等，这些机构由县级相应主管部门垂直管理，严格定编，将其纳入到公务员的序列。

基层财政税收的增收问题。基层财政的增收本质上是一个当地经济的繁荣和发展问题。如果前述的对劳动、土地、资本的各项管制的放松，随着各地经商、办企业的环境条件和意识的增加，各地农村居民大量向城镇转移，人民的收入会增加，随着非农产业的发展，各项工商税收、企业所得税将会大幅度增加;随着各类工商企业的大力兴办，在企业就业的人员将大幅度增加，社保税，即社保三金的交纳也将较大幅度增加;随着人民收入的增加，个人收入超过个人所得税起征点的居民也将增加，个人所得税也将逐渐增加。

【注释】

[1]唐学军:《农村税费改革5年回顾》，载《农村财政与财务》，1998年第6期。

[2]唐学军:《农村税费改革5年回顾》，载《农村财政与财务》，1998年第6期。

[3]佘春树:《农村税费改革仍然任重道远》，载《内部文稿》，2001年第8期。

[4]《欧阳广源展望广东省农村税费改革，透露连串喜人信息》，载《南方周末》，2003年6月18日。

[5]浙江省财政厅课题组:《浙江省农村税费改革的实践与探索》，载《中国农村经济》，2003年第7期。

[6]黄景均:《农村税费改革是农民减负的治本之策》，载《新视野》，2001年第11期。

[7]贾康、赵全厚:《减负之后农村税费改革有待解决的问题》，载《财政研究》，2002年第1期。

[8]徐利君、朱伯铭:《农村税费改革可持续性问题研究》，载《周口论坛》，2003年第4期。

[9]徐利君、朱伯铭:《农村税费改革可持续性问题研究》，载《周口论坛》，2003年第4期。

[10]祝保平:《农村税费改革试点的进展、难点及思考》，载《农业经济研究》，2001年第3期。

[11]黄景均:《农村税费改革是农民减负的治本之策》，载《新视野》，2001年第11期。