联邦储备体系的建立

第二章　基本不受管制的自由竞争时期(20世纪30年代以前)

自从1776年亚当·斯密出版了《国富论》之后，“看不见的手”就成为市场经济的准则，用亚当·斯密的原话说:“利己的润滑油会使齿轮奇迹般地正常运转，不需要计划，不需要国家元首的统治，市场会解决一切问题。”从此，以“看不见的手”作为范式基础、崇尚自由放任政策的古典经济学得以开创，并在整个19世纪占据统治地位。到19世纪70年代，瓦尔拉斯创立了一般均衡模型，使“看不见的手”的范式在形式上得到了严格的数学证明，古典经济学自由放任的主张又被新古典经济学发扬光大，当时西欧和美国的实际经济运行也是最接近“看不见的手”所需要的完全竞争条件下的自由资本主义。

在金融领域，斯密提出了“真实票据理论”，^[1]即只要贷款是出于“生产”目的——支持商品和服务的生产，则贷款就会导致银行系统储备的增加，因此不会导致货币贬值。因此，斯密认为，银行的通货数量不应由在没有银行券的条件下流通中所应有的金属铸币量决定，各家银行应该从自身的最大利益出发，为追求利益和保证安全不去贴现“真实票据”以外的票据，这样就不会引发通货膨胀或紧缩，而且银行的经营也将是安全和稳定的，“看不见的手”仍然能够发挥作用，银行之间的自由竞争仍然是可行的，也是必要的。然而，在实际经济运行中，私人机构发行货币常常因破坏社会的信用体系而对经济产生不良影响，这与斯密的“真实票据”理论所预想的完全不同。由此引发了1797～1825年的“金块论战”，最终导致统一货币发行的中央银行纷纷建立，货币发行开始遵循质同一、量可控、供应有弹性的原则。而实际上，在古典和新古典经济学里，货币是“中性”的，对经济没有实质性的影响，因此，中央银行被从“看不见的手”信条所反对的政府干预中排除。他们认为，中央银行统一货币发行与统一度量衡一样，只是便利于经济，其行为仍然是“守夜人”意义上的，而不是政府干预，中央银行的另一项职能——建立全国统一的票据清算系统、协调票据清算在性质上也是如此。但是，统一货币发行和票据清算后，银行危机并没有消失，由于银行的经营不善引发的整个金融体系的波动给社会经济带来巨大的负面影响，这就与古典和新古典经济学的“货币中性”形成了明显的悖论。因此，作为货币管理者的中央银行逐渐开始承担“信用保险”的责任，作为众多金融机构的“最后贷款人”为其提供必要的资金支持和信用保证，其目标是防止因公众挤提银行而造成经济的波动。最后贷款人本质上也算不上金融监管，但它却为中央银行后来进一步自然地发展为广泛的金融活动的监管者奠定了基础。

在20世纪30年代以前，美国的金融业务基本上是不受管制和自由竞争的，对银行业务限制较少。即使在1913年美联储建立后，其主要任务也是发行钞票、建立全国支付清算系统以及承担最后贷款人的职责，而不是管理整个金融体系，特别不是金融机构的微观行为。

第一节　美国金融监管的起源和初期发展

1781年，美国大陆国会通过法令，批准在宾夕法尼亚州建立了第一家商业银行，即美洲银行。两年后，纽约银行和马萨诸塞银行相继开业，从此美国开始进入银行业快速发展时期。根据不成文法的规定，任何人都有权从事银行业及其他企业，因此由州注册的银行纷纷开业，这些银行不仅负责存贷款业务，而且还可以发行可兑换金银的银行券。起初，各州立银行通过自觉地限制银行券的发行量，并采取保守的贷款策略均能够维持其银行券的价值，因此，各州政府没有必要严密监管各个银行，大多数州只接受银行注册，除了个别州政府对商业银行采取了一些必要的管理措施以外，联邦政府对商业银行的业务经营没有任何形式的监督和管理，更没有相应的金融管理法规。随着银行数量的增加，银行券的发行量和种类也不断增加，良莠不齐的银行体系中出现了资本薄弱或经营不善的银行，它们无法保证其滥发的银行券能够随时兑换，银行的挤兑和倒闭发生了，大量的银行丑闻也接踵而至。实际上，商业银行发行银行券是一种货币创造，而在当时，这种货币创造能力没有受到制度性的约束，各州银行经常由于欺诈或资本金不足而发生倒闭，倒闭银行先前发行的银行券也就变得分文不值，这种通货紊乱给社会经济生活带来巨大的危害。1787年颁布的《美国宪法》规定:“以美国的名义借钱……铸造硬币，管理本国及外国硬币的价值，并确定硬币的重量和度量标准。”在法律上，《美国宪法》结束了各州自行发行货币而国会无权的状态，但《美国宪法》并没有创建中央银行的意图。由于缺乏统一的金融管理，各州银行无视这一规定，仍然发行自己的银行券，货币流通依然缺乏政策性控制，全国性的货币危机时常发生。为了整顿通货、稳定经济以及保护国家的独立与安全，1790年12月14日，联邦财政部长汉密尔顿(Alexander Hamilton)向国会提出了《关于设立国家银行的报告》，^[2]要求通过国家银行对各州商业银行的业务经营进行监督和管理。由于当时人们还不了解建立金融管理体系的重要性，这一提案引起了激烈的争论，争论的焦点在于:究竟是由联邦政府还是州政府来特许银行经营权，联邦主义者积极倡导中央控制式的银行系统，而农业及其相关的利益团体则要求由州政府来特许银行经营权。一年后，国会通过了汉密尔顿的提案，美国第一银行(The First Bank of The United States)正式成立。

一、美国第一银行关于金融管理的尝试(1791～1811年)

美国第一银行是美国中央银行的雏形，也是美国最早的金融管理机构。其总行设在费城，并在波士顿、纽约、巴尔的摩、华盛顿、诺福克、查尔斯顿、萨瓦纳和新奥尔良设立了8个分行(在《1994年跨州银行法》颁布前，美国的商业银行都是禁止跨州设立分行的，这使得第一银行具有其他商业银行无法比拟的竞争优势，也遭到州立银行的强烈反对)。美国第一银行在联邦注册，执照有效期为20年。该行股本为1000万美元，其中80%由公众认购，联邦政府掌握20%的股权。借鉴英格兰银行的经验，汉密尔顿认为，^[3]政府只要通过奖惩制度使企业保持在正确道路上就足够了，太多的干预会泯灭企业的进取心、活力和创造力，国家直接经营银行难免会滥用权力，也会影响银行经营管理的效率。因此美国第一银行是公私合营的性质，主要由私人所有、私人经营而又履行公共政策目标。

美国第一银行由一个25人组成的董事会负责经营管理，在25名董事中，5名董事由政府任命，其余20名由股东选举产生。为了防止少数人操纵银行，损害国家利益，法律规定，每个股东所持股份不得超过总股本的1/25，即1000股;每个股东至少拥有一票投票权，至多不超过30票，以此限制大股东的影响。此外，为了确保第一银行为公众利益服务，法律还规定它必须接受政府监督，定期向政府报告;除个人账户外，一般分户账必须接受财政部检查。如果这些权力还不足以确保第一银行接受政府的监督，还可用包括取消重新特许在内的一切手段对其施加压力。

美国国会授权第一银行代理国库、发行银行券、对其他商业银行的业务活动进行总的监督和管理。因此，第一银行实际上拥有部分中央银行的职能(Lash，1987)。美国第一银行对其他商业银行的监督管理主要侧重于敦促各州银行迅速及时地清偿他们的负债。每当美国第一银行收到州银行的银行券时，就立即向发行银行收款，从而迫使各州银行保持足够的现金储备，以保证偿付所发行的银行券。

美国第一银行在当时的社会经济中发挥了十分积极的作用，它迈出了美国金融管理历史上的第一步。但是，正因为它行使中央银行的权力，特别是限制州银行业务的权力，美国第一银行遭到南方种植园主势力和几乎所有的州银行的极力反对，再加上金融管理方面经验不足，不得不在1811年执照期满时停业。尽管如此，美国第一银行还是开创了联邦政府监管银行业的历史，促进了美国货币制度的统一。

但是，美国第一银行所执行的中央银行金融管理职能又是很不健全的，这种不健全性表现在:^[4]

第一，美国第一银行仍具有商业银行的性质，它面向公众吸收存款，对美国政府、私人工商业大量提供贷款，这就使得其难以置身于超脱的地位，对其他商业银行进行有权威性的监督管理。

第二，美国第一银行没有独揽货币发行权，其他银行仍可以发行自己的银行券。当时，美国第一银行发行的银行券为1000万美元，在流通中的达500万美元，只占当时全国流通中货币量的20%。

第三，国会授权财政部长监督检查美国第一银行除个人账户以外的所有业务，财政部长可以随时要求美国第一银行报告经营情况。这就使美国第一银行在某种程度上成了依附于财政部的附属机构，难以独立行使金融管理权。

第一银行被迫停业后，它所执行的稳健的货币政策随之被取消，任何人只要有2万美元就可以注册一家州银行。这样，州银行的数量迅猛增加，在1811～1816年短短的5年时间里，州银行的数量从88家增加到264家。^[5]这些州银行除负责存贷款业务外，还可以发行银行券，尤其是在1812～1816年的英美战争期间，浩大的军费开支极大地扩大了银行券的发行，导致银行券大幅贬值，银行风险剧增，州银行的种种弊病暴露无遗，货币流通处于混乱状态。于是，当时的财政部长达拉斯提出重建国家银行的议案，1817年1月，美国第二银行正式成立。

二、美国第二银行关于金融管理的再次尝试(1817～1836年)

美国第二银行组建的方式、授权范围等基本与第一银行相同，但其资本总额为第一银行的3.5倍，雄厚的资本实力为其管理货币流通、控制其他商业银行的业务活动提供了有利条件，因而美国第二银行的功绩超过了第一银行。首先，美国第二银行通过发行自己的银行券，逐步将各州银行无法偿付的或贬值的银行券逐出流通领域，从而使第二银行的银行券成为货币流通中的主导力量，引导货币流通走向正常。当时，全美国法定货币不足7000万美元，而美国第二银行的资本为3500万美元。可见，第二银行确实改变了货币供给，事实上发挥了某些中央银行的控制作用，全美国的金融稳定出现了，并持续了十多年。其次，美国第二银行通过迅速清算州银行的银行券敦促其改善经营管理，限制银行券的发行，同时也有利于保证全国的货币清算系统正常运行。最后，美国第二银行具有较强的独立性，基本不受政府的控制和左右。

但是，由于缺乏弹性货币，即额外的法定货币无法被随意创造出来，第二银行不能积极地充当最后贷款人的角色，在发生金融危机时向市场注入流动性。同时，第二银行同样遭到政府部门、州银行、农场主和企业家的强烈反对。1833年底，杰克逊总统将联邦政府在第二银行及其分行的存款全部撤回，存入州银行，此举削弱了第二银行的资金实力。1836年3月，杰克逊总统拒绝为其颁发继续营业的执照，第二银行只好转变成一家州银行，从而放弃了对银行业的监督和管理。

第二节　自由银行体制(1836～1863年)

第二银行停业后，由于整个银行业失去了统一的调节和管理机构，美国银行体系经历了长达27年的混乱时期(1836～1863 年)，历史上称为自由银行时期(自由银行制度中的“自由”是指自由进入和退出银行业)。1837年，密执安州率先通过《自由银行法》，而后，一些州相继颁布自由银行法，任何人只要满足一定的标准和最低资本要求，即可获得银行注册申请。在这种制度安排下，出现了很多所谓的“野猫银行”，即“想怎么干就怎么干”。美国州银行的膨胀更为迅速，州银行的数量增加了一倍，达到1600多家，贷款额由以前的2亿美元猛增到5亿美元。各银行竞相发行自己的银行券上千种，^[6]由于资本不足，发行质量日益低劣，银行倒闭频繁，使存款人和企业蒙受损失，正常的商业和经济活动受到干扰，引起经济剧烈震荡。人们开始认识到统一金融管理的重要性，认识到像美国第一银行和第二银行那样的金融管理方式和管理体系，对一个商品经济和信用经济的社会来讲不仅是必要的，而且是必须的。

第三节　二重性银行体制

自由银行体制时期的金融混乱，制约了美国经济的发展，再加上美国南北战争的财政需要，统一货币流通和金融管理的呼声日益高涨。1861年，财政部长蔡斯向国会提出了建立国民银行制度的议案。经过反复讨论，国会于1863年通过了《国民通货法》，于1864年通过了《国民银行法》，这两个法案后来被统称为《国民银行法》。它标志着联邦政府开始全面而持续地介入金融制度领域，一种新的联邦特许经营银行体系建立了。同时，它将“两重性”这一概念引入美国金融制度，这反映了美国政治结构中的制衡与分权特征的二重性银行体制(联邦银行制度与州银行制度)得以形成(Lash，1987)。后来，这种结构自然延伸到其他储备性金融机构，也使美国的金融监管呈现联邦和州二元监管的特征。

一、国民银行制度的主要立法措施

《国民银行法》是美国银行史上第一个关于统一全国银行业和金融业的大法，从法律上确立了美国联邦政府对银行业监督和管理的权威。国会试图通过建立国民银行体系取代州银行的分散经营，并将这一体系置于一个统一的监督管理之下，从而协调货币流通，保证金融稳定。《国民银行法》的主要内容包括三个方面:

(一)建立国民银行体系

所谓国民银行，就是在联邦金融管理机构注册、由联邦政府发放营业执照的银行。在美国《国民银行法》颁布以前，除了曾经短暂存在的美国第一银行和美国第二银行是在联邦注册的以外，所有的银行都是在州注册，由州政府发放营业执照进行经营的。根据《国民银行法》，在美国建立五十个中心储备城市，以这些城市为基础，构成国民银行体系的地区框架。凡是符合联邦政府规定要求的，都可以申领国民银行执照，成为国民银行。但必须遵从许多严格的规定:

1.实行存款准备金制度^[7]

将国民银行分成农村银行、储备城市银行(在47个指定城市的国民银行)和中心储备城市银行(在纽约、芝加哥和圣路易斯三个城市的国民银行)，以不同存款准备金比率作为联系这三级银行之间的纽带。农村银行必须将部分准备金以现金方式作为库存，其余部分存放在储备城市银行或中心储备城市银行;储备城市银行的部分准备金也必须是现金，其余部分存放到中心储备城市银行;中心储备城市银行本身的全部准备金，必须以现金库存的形式自己保存。

2.建立发行银行券的担保制度

新开办的国民银行必须向联邦政府缴存相当于其资本1/3的联邦公债券，作为发行银行券的担保，发行担保最初规定为发行额的90%，后来改为100%。作为银行券发行担保的联邦政府债券必须存在新成立的货币监理署，一旦国民银行倒闭，由货币监理署出售这些公债来代偿银行券持有人，增强了银行券的安全性。

3.注册资本的规定

申请联邦注册的银行必须符合最低注册资本数额以及其他有关注册资本的规定。例如，3000人口以下城市国民银行的最低注册资本最初规定为5万美元，1900年，为了吸引州银行加入国民银行体系，又将其降为2.5万美元，大大放松了对国民银行注册的管理。

4.其他有关规定

国民银行必须遵守贷款结构的有关规定，对任何客户的贷款不得超过该行资本总额的10%。国民银行实行单一银行制，不准设立分支机构。同时，不准经营信托业务。

(二)成立货币监理署行使对国民银行的管理、监督、检查职能

《国民银行法》规定，在财政部下设货币监理署，具体负责国民银行的注册审批;检查国民银行的资本运营、贷款比例等是否符合要求;执行存款准备金和发行准备金的规定等。当国民银行被认为经营管理混乱或违反金融法规以及货币监理署的有关规定时，各货币监理署办事处有权命令其停止经营进行整顿;有权撤换国民银行的正、副行长等高级负责人员;有权实行对其负责人的罚款制度;有权接管国民银行的资产或指派专人代理经营。

货币监理署是美国金融史上最早的监督管理部门，隶属于财政部。当时，国会想利用财政部的管理职能，一方面筹措战争经费，另一方面统一管理美国的金融活动。货币监理署设有一名货币监理官(也叫通货总监)和四名货币监理副官。货币监理官由总统任命、参议院批准，任期五年。美国财政部长有权任命其他四名货币监理副官。货币监理官和货币监理副官之下设银行监督、政策研究、银行监察执法、法律与公共事务、行政管理、经济规划与法规六个部，总部设在华盛顿特区，并在全国六个区设有办事处，分布在美国各主要城市或地区，分别负责该地区金融监督管理事宜。各个办事处的行政管理费用不靠财政部拨款，而是由办事处直接向国民银行收取管理费用解决。

货币监理署在隶属于美国财政部的同时，又是美国联邦政府的一个职能机构，具有较强的独立性，它对国会负有特殊责任，每年必须向国会报告其职责履行情况，其中主要包括:全国国民银行的资产负债总额、市场通货总额;当年破产清理的国民银行数量及其未清偿资产;当年货币监理署对各种金融管理法规的增订或修改;报告各州银行的资产、负债和总体运营情况(这些统计资料由货币监理署从各州的金融管理部门取得);货币监理署工作人员的工资总额以及全年行政管理费用开支。

(三)建立州银行发行银行券的征税制度

《国民银行法》规定，任何州银行发行的银行券都必须按规定的比率缴纳发行税，这一比率最初规定为2%，1865年3月提高到10%，这样，州银行券的发行不得不收敛，从而确立了国民银行的专有发行权。

二、国民银行制度的成效评价

国民银行制度统一了货币发行，建立了存款准备金制度，设立了美国历史上首家联邦级金融监管机构——货币监理署，标志着美国金融监管制度的开始。国民银行制度造就了一批资本雄厚、管理有序的大型商业银行，并通过它们贯彻政府的金融政策，在诸多方面显著改善了美国银行业。例如，发行统一纸币以取代类型众多的州银行券，为货币的相对稳定奠定了基础，提高了金融体系的效率;最低资本和最低储备要求在一定程度上保障了银行券的安全性等。但是，国民银行制度仍然存在严重的制度缺陷，未能承担起建立稳定银行体系的任务。

(一)货币发行缺乏弹性

在国民银行制度下，货币发行以国民银行持有的政府债券为保证，货币流通量完全取决于债券市场的变化，而不能对经济生活中的货币需求做出灵活反应与调整。当经济增长加速时，流通中货币紧缺，在经济不振时，货币反倒充斥市场。特别是当个别银行发生挤兑甚至倒闭时，其他银行和公众争相追逐现金，引起现金短缺，触发信用危机。而且，当支票存款和现金共同构成流通中货币总量时，货币发行制度却不允许支票存款和现金的互相转化，因此，国民银行不能承担最后贷款人职责，结果经济动荡时有发生。1873年、1884年、1893年及1907年接连发生的银行倒闭和金融危机充分暴露了国民银行制度的内在缺陷，尤其是1907年的银行危机更是使信用支付尽失(Chandler，1977)。

(二)存款准备金制度分散且不灵活

在国民银行制度下，存款准备金都是分散在47个储备城市和3个中心储备城市的各个国民银行保存的。这种分散的准备金制度给资金调度带来迂回、缓慢等困难。特别是在农作物销售季节货币需求量增加时，农村银行将提取它们在储备城市银行的准备金，而储备城市银行现金库存减少，又去提取在中心储备城市银行的准备金。所有这些对货币的需求，最终都会集中在少数几家中心储备城市银行身上，一旦它们不能满足需要，就会引起利率上升、银行倒闭，甚至导致信用危机和经济衰退。

(三)忽视了对州注册银行和其他金融机构的监督与管理

国会颁布《国民银行法》的初衷，是想通过建立国民银行体系使各州银行迅速转入国民银行，一方面使国民银行券成为统一的货币，另一方面便于货币监理署对整个银行体系的监督和管理。而实际上，国民银行并没有取代州银行，州银行仍以较快的速度发展，到1890年，州银行增加到2000多家，与当时国民银行的数量形成1∶1的比例(万红，1987)。这是由于州银行的支票存款不用上缴存款准备金，对州银行的注册资本要求、贷款管理和业务经营管理都比国民银行松得多。而且，在执行政府政策方面，州注册银行不承担任何义务性责任，这使得许多银行宁愿在州注册而不在联邦注册。结果，在国民银行体系迅速壮大的同时，州银行体系同样以它特有的生命力不断发展，形成了美国至今仍保持着的独特的二重银行体制。另一方面，为了吸引州银行加入，国民银行曾一度降低贷款限制或放宽资本和准备金的要求，这无疑加剧了银行体系的脆弱。

除州银行外，当时美国还有2500多家其他金融机构，如储蓄贷款协会、互助储蓄银行、信贷公会等等，它们也被排斥在监督、管理的范围之外。这些金融机构和州银行一样，经常由于经营不善发生倒闭，引起金融风潮。

一系列金融恐慌表明，建立国民银行体系并不能圆满地解决统一货币发行、统一银行管理等一系列宏观金融管理问题。美国政界对金融业权力集中所持的恐惧和反对态度开始改变，银行界也强烈呼吁建立最高金融机构，以稳定金融体系。事实上，“没有明显的或单一的原因对引发金融恐慌负责，但是，这一事件从根本上动摇了美国的金融体系，促使美国银行体系进行根本性的法律变革”。^[8]

第四节　联邦储备体系的建立

在接连发生的金融危机的触动下，人们开始从不同的侧面考察美国银行体系存在的问题:缺少一个强有力的“最后贷款人”;缺少一个有弹性的、集中的货币供应系统;缺少一个将全国银行业的清算业务连接起来的清算系统。接下来就改革国民银行制度还是建立中央银行，美国政界和银行界进行了激烈的争论，一部分人主张维持国民银行制度不变，认为美国19世纪末到20世纪初的经济危机和金融混乱，不是由于国民银行制度本身的漏洞引起的。另一部分人则认为，当时美国银行体系存在的三大问题，不可能通过改良国民银行制度解决，他们主张建立中央银行，执行如下职能:第一，作为“银行的银行”向商业银行提供最后贷款支持，以维持金融和信贷的稳定。第二，统管货币发行、调节货币流通，以保证货币流通的稳定正常。第三，作为全国的清算中心，提供高效率的清算工具，保证资金运转自如。

尽管国民银行制度遇到了难以解决的困难，但反对建立中央银行制度的势力非常强大，建立中央银行的意见很难得到采纳。主张建立中央银行派的首领、参议员奥尔德里奇(Aldrch)秘密召集美国一些银行的总裁和银行方面的专家在佐治亚州一个偏僻的小岛上举行会议，讨论关于建立美国中央银行的提案，会议形成了著名的“奥尔德里奇计划”，该计划大胆提出中央银行独立于财政部、由中央银行统一管理货币发行和金融行政管理等建议。由于遭到来自各方面的反对，该议案未被国会通过，但是奥尔德里奇计划所提出的关于建立中央银行的合理设想却引起了人们的广泛关注，赞同奥尔德里奇计划的人越来越多。1908年，美国国会建立了“国民货币委员会”，对银行业存在的问题进行了大规模的调查并重新审议了奥尔德里奇计划。经过该委员会几年的酝酿和长时间的激烈讨论，他们认为，奥尔德里奇计划不仅可行，而且必须实行。1913年，国会在奥尔德里奇计划的基础上，采取立法的形式将国民货币委员会的调查研究结果具体化，这就是《1913年联邦储备法》。12月23日，威尔逊总统签署了该法律。《1913年联邦储备法》的主要目的是:建立一个迫切需要的中央银行机构，以担负起巩固准备金制度，调节货币供应量;担负起全国票据清算及对银行实行联邦级全面监督的任务。次年，依法设立了美国的中央银行——联邦储备体系。

联邦储备体系的建立具有里程碑式的意义，因为它不仅是美国联邦政府与地方政府多次博弈的结果，而且也表明了美国金融监督体系的确立(易宪容，2002)。

一、建立联邦储备体系的具体措施

《1913年联邦储备法》关于建立联邦储备体系的具体措施包括:

(一)在全国划分12个联邦储备区并设立联邦储备银行

“《联邦储备法》大致是分权，而不是中央集权”(Paker.Willis，1915)。法律划分的12个储备区分别是:波士顿、纽约、费城、克利夫兰、里士满、亚特兰大、芝加哥、圣路易斯、明尼阿波罗斯、堪萨斯城、达拉斯和旧金山。每个储备区由一个字母和数码来表示(见表2－1)。所有的美国货币都带有首次将它投入流通的那个储备银行的字母和数字标识。每个储备区建立一个联邦储备银行，又在中心城市设立了25家分行。作为中央银行体系的运作机构和组成部分，每家联邦储备银行都有由全职官员和雇员组成的班子来管理和操作，一般设9名理事，银行、工商业和公共部门的代表各占三分之一。每个成员银行都有权参加本储备区联邦储备银行理事的选举。每个联邦储备银行资本额至少为400万美元，其收益超过其自有资本6%的部分，一半上缴联邦政府，一半留作本储备银行的公积金。但是，如果公积金已达到该行实收股本的40%时，超额收益必须全部上缴政府，政府用来减少联邦政府债券或增加货币发行的准备金。联邦储备银行执行联储体系的整体功能，包括运作全国支付系统、调拨国家的通货与铸币、监管成员银行、代理国库等。除此之外，每个联邦储备银行还充当所在地区其他银行的储存机构，并履行其他区内责任。12个地区联邦储备银行好比是纪念碑，标志着全国一致期望在不同的地区创造各自独立的货币政策(马丁·迈耶，2002)。

表2－1　联邦储备区银行及其分行

续表

资料来源:陈元主编:《美国银行监管》，中国金融出版社，1998年，第9页。

(二)建立联邦储备委员会

联邦储备委员会直接对国会负责，不听命于其他任何部门，总统未经国会批准也不能对其发布指令。联邦储备委员会由七名理事组成，每个理事必须来自不同的联邦储备区，而且要有来自政府部门、银行界、工商界、农业和学术界等各方面的代表，以保证委员会能广泛代表和反映各地区和各界的利益和意见。财政部长与通货总监作为当然理事，^[9]理事由总统任命，参议院批准，任期14年，任期相互交错，每逢偶数年份的1月31日即有一位理事的任职期满，任职期满后的理事不能连任，如果没有重大过失或特殊原因，^[10]也不能撤职。因此，理事们可以抵御选举周期所带来的短期政治压力。委员会的主席和副主席由总统在7名理事中任命，经参议院批准，任期四年，可以连任。联邦储备委员会的职责是对国内及国际金融和经济发展做出全面的分析。此外，它还拥有金融行政管理的责任，包括实行对会员银行的存款准备金制度;批准各储备银行的互相贴现;监督联邦储备券的发行和收回;划分储备城市和中心储备城市的地理区域;任免储备银行官员、终止储备银行业务等权力。

(三)强制国民银行加入联邦储备体系成为会员银行

法律规定，国民银行必须加入联储体系，符合条件的州银行可以自愿申请加入联邦储备体系。所有会员银行，无论是州银行还是国民银行，都必须认购联邦储备银行的股票，其认购额度为各成员银行自有资本和盈余的6%。联邦储备银行对会员银行的股份按6%的固定利率付给股息。如会员银行资本增加，应按比例增加认购储备银行的股票;反之，则减少认购储备银行的股票。联邦储备银行的股份不能由个人购买，也不能出售或用作贷款抵押。会员银行可以享受到从联邦储备取得贴现贷款和免费清算服务的利益，同时，要接受联储严格的管理和监督，如上缴存款准备金，听从联储的政策性、技术性的指导甚至命令。因此，很多州银行不愿意参加联邦储备体系。

(四)执行存款准备金制度

会员银行必须按规定比率无息地向联邦储备银行上缴存款准备金。会员银行被划分为:储备城市银行、城市银行和农村银行，不同种类银行的准备金要求各不相同。储备城市银行、城市银行和农村银行活期存款的准备金率分别是: 18%、15%和12%，定期存款的准备金率一律是5%。上述三类银行的准备金分别按7/18、6/15、5/12的比率存放在本储备区的联邦储备银行，其余自便，或作为自己的库存现金，或存放在联邦储备银行。

(五)办理对会员银行的票据再贴现业务

储备银行通过贴现窗口对会员银行的各种短期商业票据(不超过90天)、农业票据(不超过6个月)、进出口贸易票据(不超过3个月)进行再贴现，对与证券交易有关的票据不予再贴现。联邦储备银行可以根据经济状况和金融政策的要求，随时对再贴现率进行调整。

(六)发行联邦储备券并进行政府债券买卖以及其他票据交易和黄金交易

联邦储备券的发行要以100%的商业票据、40%的黄金或黄金券作为发行保证，各储备银行只允许以自己发行的联邦储备券作为支付手段。联邦储备体系还专门组织联邦储备银行进行政府债券买卖交易、其他票据交易以及黄金交易，通过买进证券和票据，用联邦储备券占领货币流通领域，逐渐收回并取消国民银行发行的银行券。

(七)建立联邦咨询委员会

这个委员会负责对金融活动、银行经营和信贷政策等进行调查研究，提出建议和方案。其成员由每个储备区各派一名代表组成，传统上是一名商业银行家。根据法律规定，该委员会每年应该与华盛顿的联储委员会会晤四次，讨论经济和银行事宜。

(八)对会员银行提供免费票据清算服务

为保证支付系统尽可能高效和安全地运作，美联储积极介入美国支付系统的业务。从1913～1920年期间，联邦储备法经历了不断的修订或增订。例如，为了提高金融服务效率，加速结算过程，1917年，联邦储备银行开始办理对非会员银行的票据清算; 1920年，面临大量农业银行破产倒闭，联邦储备法作出新规定，放宽对州农业银行加入联邦储备体系的限制条件并简化申请手续，还增加了储备银行对农业票据贴现的数额等。

图2－1　联邦储备体系的组织结构

资料来源:万红:《美国金融管理制度和银行法》，中国金融出版社，1987年，第36页。

二、联邦储备体系运行中存在的问题

《联邦储备法》和在它的基础上产生的联邦储备体系，在美国金融史上打开了崭新的一页。它初步建立了中央银行对商业银行进行监督与管理的组织体系，在统一货币发行、作为最后贷款人为金融机构提供贷款和统一全国票据清算等方面，都与以前的国民银行制度有着质的不同，或者说产生了一种质的飞跃。特别是最后贷款人机制的建立，形成了以中央银行提供弹性货币供给为特征的金融监管。因为，央行的最后贷款可以成为迫使其他金融机构遵从其指令的一个重要砝码，中央银行可以借此干预金融机构的经营行为。至此，美国现代意义上的金融监管开始形成。

但是，受当时主流经济学的影响，加之自身经验不足，联邦储备体系建立的初期，并不重视建立货币和信贷政策调节体系，并以此调节经济活动，促进经济的稳定发展，它很少直接干预金融机构的日常经营行为，更不对金融服务和利率等市场价格进行直接控制，尤其严重的是存在以下两个方面的缺陷:

(一)没有把州银行和其他金融机构纳入美联储的监督体系之中

联邦储备体系犯了和50年前国民银行制度同样的错误，即没有把当时已经在金融领域占有一席之地的其他金融机构包括在其监管范围之内。另外，联邦储备法规定，符合条件的州银行可以自愿申请加入联邦储备体系，但是，考虑到联邦储备体系对会员银行实施的严格管理，很少有州银行自愿加入，^[11]这就使得美国联邦储备体系在发挥统一管理、监督金融活动的职能方面有较大的局限性。换句话说，只要仅有1/3左右的银行是联储体系的成员，并因此接受美联储的监管，则对全国金融业的监管不可能真正有效。而且，联储的建立也加剧了双轨银行体系争夺成员银行的竞争，竞争放宽了资本、准备金要求和贷款限制，削弱了银行的资金实力，影响了银行的利润水平。因而，美国联邦储备体系建立后，银行倒闭的浪潮并没有衰减，1921～1929年间，有5700家银行倒闭，1930～1932年又有5100家银行倒闭，直至1933年，银行倒闭的风潮达到顶峰，迫使罗斯福总统下令对所有银行进行停业整顿。

(二)没能真正独立地承担起统一管理金融活动的职能

联邦储备体系成立初期，金融决策权和管理权分散在12家联邦储备银行，它们各自发行联邦储备券，各自制定本地区的贴现率，并对本地区的金融活动进行管理。因此，当时的联邦储备体系还是一种相对分散的中央银行体制，难以实现对金融活动的统一决策、统一调节和统一管理。更重要的是，财政部长和通货总监是联储当然理事，理事中有1/3是财政代表，导致联储委员会在执行职能时具有严重依附财政的倾向，无法独立制定货币政策和进行金融管理。

可见，最初的联邦储备体系还只是为政府、商业银行及整个金融业提供服务，并没有真正承担起现代意义上的金融监管职能，因而，尚不能预防20世纪30年代的大萧条。例如，1929年，当美国股票市场投资过热，以致接近崩溃边缘时，美联储不仅没有采取提高存款准备金率、提高贴现率以及其他紧缩银根的调节措施，反而通过它的服务体系继续支持商业银行大批买进证券。而在后来，由于市场没有贷款需求，所以利率维持低档，并且有进一步下降的趋势，借款人害怕这样一来通货紧缩会继续下去，但美联储主席迈耶·梅隆和他的同事相信，只要利率持续在低档徘徊，就代表联储正在刺激经济。直到1932年4月，财政部长米尔斯告诉美联储委员:“联邦储备制度身负重大责任……身为重要的中央银行，坐拥美国所发行货币70%的巨额黄金储备却不采取积极作为，几乎是无法想象和不可原谅的。联邦储备制度的资源不但应该动用，而且规模应该参照现有的紧急方案。”在米尔斯的威胁下，公开市场会议授权购买5亿美元美国国库券，然后又购买了5亿美元，放出强力货币，但为时已晚(马丁·迈耶，2002)。正因为这些，胡佛总统后来在他的回忆录中说:“我的结论是它(指美联储)在全国发生困难时的确是一根不中用的稻草。”

【注释】

[1]所谓“真实票据”即体现生产实际的短期商业票据，它是由实际商业交易造成的、在90天内到期的期票、支票和汇票。由真实票据理论自然推演出一个结论:不可能有什么货币政策来刺激或压抑经济。

[2]除此之外，汉密尔顿还提出了《关于公共信贷的报告》和《关于制造业的报告》，促进了美国市场经济的发展，因此被誉为美利坚合众国宪法的“灵魂工程师”和美国资本主义“现代化之父”。

[3]See John.C.Miller，Alexander Hamilton: Porerait in Paradox，Westport，Connecticut: Greenwood Press Publisher，1979．

[4]万红:《美国金融管理制度和银行法》，中国金融出版社，1987年，第3页。

[5]白钦先、郭翠容:《各国金融体制比较》，中国金融出版社，2001年，第16页。

[6]至1863年前，所有商业银行的经营权都是由各自所在州特许的，因此美国当时没有全国性的货币，各银行主要通过发行各自的银行券来集资，银行券可兑换黄金。1862年有1600家州银行发行7000多种银行券。参见万红:《美国金融管理制度和银行法》，中国金融出版社，1987年，第5～6页。

[7]早在国民银行制度建立之前，新英格兰地区的一些银行就缔结协议，建立了萨福克银行制度(Suffork Banking System)。即任何一家新英格兰的银行都必须在位于波士顿的萨福克银行存入至少5000美元的足额存款，同时保有足够金额用于偿付钞券，而萨福克银行则按一定标准打折扣收受该笔钞票，并对存款透支和钞票流通量加以监督，以制止滥发纸币的行为，这被公认为是存款准备金制度的原形。

[8]［美］杰里米·阿塔克、彼得·帕塞尔:《新美国经济史:从殖民地到1940年》，中国社会科学出版社，2000年，第509页。

[9]《1935年银行法》实施后，财政部长和通货总监不再是新设的理事会成员，此举被普遍认为加强了美联储的独立性。

[10]特殊原因是指欺诈或其他个人失职行为，但很明确不包括由于对货币政策的不同判断。这一规定有利于加强美联储作为中央银行的独立性。而更独立的央行产生更低、更稳定的通货膨胀，因而不会导致高通货膨胀的产生或就业的波动(萨默斯，1993)，从而有利于经济的稳定。

[11]1915年，美国州银行总数为17748家，只有17家州银行自愿加入联邦储备体系，1920年，州银行总数为20635家，只有1600多家州银行参加联邦储备体系。参见万红:《美国金融管理制度和银行法》，中国金融出版社，1987年，第20页。