证券业立法管制的发展

第三章　安全优先的金融管制时期(20世纪30～70年代)

20世纪30年代的经济危机宣告了经济自由主义的破产，理论界开始认识到，传统经济理论中“看不见的手”的无所不能的调节只不过是一个神话，人们开始注意私人经济具有的内在不稳定性，凯恩斯主义经济学开始风靡西方世界，并占据主流经济学地位。其理论精义就是:政府应由“守夜人”变为积极的参与者，采取财政政策和货币政策进行宏观经济调控，以达到充分就业和价格稳定两个主要目标。在凯恩斯主义的宏观调控模式中暗含着这样的假定:政府政策不是追逐私人利益，而是以社会成本效益比较为决策基础的，政府按照宏观经济学原理行事，具有独立的不受特殊利益集团干扰的决策权。可以说，凯恩斯及其学说在自由资本主义市场经历了生存危机和失败之后，为资本主义开创了一个空前成功的新时代(赫伯特·斯坦，1997)。在凯恩斯主义经济学的影响下，西方国家政府开始对经济实行全面干预。例如，美国在20世纪30年代以来的半个多世纪中，联邦政府在经济中的作用扩大了约10倍(弗里德曼，1982)，政府开支占国内生产总值的比重呈明显上升趋势，尤其是在70年代，美国政府对经济的干预达到了顶峰，“大政府”也扩充到了极点。根据克拉克森和米勒(1989)的研究，在20世纪70年代的美国，各类管制机构的运行成本一直在上升，1971～1979年财政年度，按1970年不变美元价值计算，美国57个管制机构的行政费用增长了一倍多，由1971年的12亿美元上升到1979年的30亿美元。其中，金融和银行业管制机构的行政费用由1971年的1亿美元上升到3亿美元。直到70年代经济危机和“滞胀”的出现，才使盛行一时的政府干预主义失宠，新自由主义重振旗鼓。

在金融领域，许多经济学家从金融业自身的特点出发论证了实施金融监管的必要性。首先，金融体系具有严重的负外部效应，一旦发生危机会对实体经济部门产生巨大的破坏作用。其次，金融体系的准公共产品特性会导致“搭便车”现象和潜在的道德风险。再次，信息不完备和信息不对称情况在金融领域更为严重。最后，金融体系效率与稳定的悖论需要一个恰当的主体对其进行合理的调节。因此，单纯依靠市场机制并不能保证金融业高效、有序、稳定地运行，不能保证金融市场进行平稳的优胜劣汰，政府当局有必要对金融机构实施监管，以维护正常而稳定的金融秩序，维护整个金融体系的稳定。这样，各国政府开始对金融领域进行广泛而深入的管制，监管的中心环节也从危机前的控制货币发行转向对金融机构的微观行为进行严格、广泛的限制。这种严格的监管确实起到了相当大的作用，全球金融业在以后的几十年中，再也没有重演类似于20世纪30年代的金融危机。

第一节　美国建立金融管制体系的动因

美国是大萧条中受灾最为严重的国家，1929～1933年，美国的国民生产总值下降了近30%，到衰退顶点时失业率达到25%(此前为3%)，因此，Michael Darby(1976)说:“大萧条因其暴涨的失业率为人们所牢记。”大萧条的另一个重大事实就是金融市场的大失败。由于公众对银行完全失去信心，挤兑频繁发生，大量银行破产倒闭，银行的数量也从2.5万家降到1.4万家，经济急剧下降，正如当时即将离任的胡佛总统所说:“我们在悬崖边缘，我们已经无能为力了……”^[1]

一、大萧条中的金融危机

大萧条对美国金融业产生了极大冲击，并对1930～1980年整整半个世纪的美国思想和政策产生了重大影响。对这种影响的重要性无论怎样强调都是不会过分的。^[2]当时的金融业危机主要体现在:^[3]

(一)股市崩盘、投资剧跌

正如多恩布什·费希尔(1997)指出的:“关于大萧条最著名的事实就是股票市场的崩溃。在1929年9月至1932年6月期间，股市暴跌85%。……大萧条和股市崩溃通常被认为几乎是一回事。”这一结果也加剧了投资的暴跌，1929～1933年，消费物价指数下降近25%，道琼斯指数从1929年10月11日的最高点358点，直跌到1932年的最低点41点，从波峰骤降到谷底，在纽约证券交易所上市的股票市值之和从1929年9月1日的896亿美元，跌至1932年7月1日的150亿美元。同时，股票交易量也呈大幅度下降趋势，直到1963年，纽约证券交易所的年交易量才恢复到1929年曾经达到的水平。从1929年9月到1933 年7月，美国股票市场股价总共消失了740多亿美元，即损失了5/6。^[4]而1931～1935年，净投资为负。

(二)银行大量倒闭

在危机早期阶段，密苏里州、印第安纳州、伊利诺斯州、爱达荷州、阿肯色州和北卡罗来纳州相继出现商业银行倒闭。1930 年12月，美国最大的美洲银行宣布倒闭，存款损失达2亿美元，在美国掀起了更大金融恐慌。据统计，1929～1933年间，美国商业银行以每年2000家左右的速度发生倒闭，几乎所有商业银行都受到挤兑风潮的打击，银行系统的货币和存款减少了1/3，流通货币对整个银行存款的比例从1929年的9%上升到1933年的19%。在这场金融大危机中，邮政储蓄系统、互助储蓄银行及人寿保险公司因得益于较为保守的业务政策而勉强渡过了危机，但储蓄贷款机构的挤兑则十分严重，加之受商业银行倒闭的连带影响，储贷机构的数量减少了近40%，从1929年的12000家减至600家，资产累计损失达30%。^[5]

(三)最后贷款人的失败

弗里德曼和施瓦茨(1963)认为，在大萧条的银行危机中，被吓坏的存款者对美国银行的安全性失去信心，并将银行账户变成现金。银行通过清算资产来应付提款，甚至动用它们的储备金，储备金的减少导致储蓄的加速递减，这是因为极少的储备金要求带来了货币供给的大量减少，而当时联邦储备体系没能承担起最后贷款人的义务，无力将储备金注入银行业系统，本来可以抵减危机带来的货币供给减少的机会失去了。

(四)货币职能的对外不稳定加剧

1931年9月21日，英国政府不堪英镑高估的压力，在一阵对英镑的疯狂抛售后，宣布终止将英镑兑换成黄金，这一举动将抛售的压力转向了美元，导致美国黄金存量急剧下降，纽约外汇市场曾一度关闭。1931年9、10两月就下降了7.25亿美元，当年退出金本位的国家有47个，使美国银行面临更加严重的挤兑压力。从1933年2月1日到4月1日，美国的黄金储备减少了20%，客户大批挤提存款，银行资金周转失灵，引起大批银行破产。在巨大的压力下，1933年3月，美国国会要求美联储集中管理所有成员银行的黄金和黄金券，宣布银行券停止兑换黄金，禁止黄金出口和外汇交易。4月19日，禁止个人持有黄金或黄金券，完全禁止黄金输出，从而放弃了金本位制，代之以信用货币制度。这些措施推动金价上涨至每盎司35美元，也就是说，美元相对黄金贬值将近70%，美元相对外币也少许贬值。

(五)人们对金融市场丧失了基本的信任

艾伦·加特详细叙述了经济社会对于金融市场产生的极大不信任:美国金融界的信誉在1933年的晚冬完全丧失了。派克若(Peara)听证会持续了9天，那些来自全美最大银行和投资公司的管理者接二连三承认了他们的不良行为，从疏忽到暴行，从大力宣传到扰乱股市，从缺乏对质量的关注到信息的不完全披露，从生产证券到内幕交易，从明显欺诈到利益冲突。这一切深深震撼了“社会良知”，^[6]国会听证会还发现“股票掺水”在20世纪20年代是很普遍的现象。这些丑行使人们对金融市场丧失了基本的信任，这在相当大的程度上加剧了金融市场的失败，安娜·施瓦茨所说的“真正的金融危机”就是指这一点。

二、金融危机的原因分析

理论界对导致这场危机的原因至今争论不休。传统理论认为是银行体系，特别是金融监管体系本身的缺陷导致了危机的发生。一般认为，成熟市场经济国家完善的金融监管应该由三个层次构成:第一层次是金融机构内部的稽核审查与风险管理系统;第二层次是利益相关者对金融机构的约束与金融业的同业自律;第三层次是金融监管当局对金融机构和金融市场的外部监督系统。而当时美国这三个层次都不成熟(蔡浩仪，2002)。彼得·特明(Perter Temin，1976)认为，货币力量不是大萧条的原因，是消费支出的一次没有预期到的且原因不明的下降导致了大萧条。凯恩斯认为，危机的原因在于工商界对未来失去信心，从而导致投资支出锐减。弗里德曼和施瓦茨则强调联储政策和对美国金融体系的一些特定的货币冲击所起的作用，他们认为，大危机发生的主要原因在于联储不仅没有或不愿充当“最后贷款人”，而且，在危机前后还紧缩信贷，从而使危机加深。新“奥国学派”认为，联储做得太早、太多而不是太晚、太少，联储的行动抑制了自由市场对于一个新的均衡作出调整，从而加剧和延长了这次萧条。金德尔伯格(Kindleberger，1986)和艾兴格林(Eichengreen，1992)关于大萧条的解释集中在国际因素方面，他们认为，大萧条是由于国际金融关系崩溃造成的一次国际性危机，艾兴格林称金本位制是“金色的枷锁”，最早摆脱金本位的国家也是最先从大萧条深渊中复兴的国家。特明也指出，当时的金本位国际货币安排，是经济崩溃得以蔓延的主要因素。此外，金德尔伯格还关注信贷不稳定性对危机的影响，他认为各种投机活动加剧了信贷的不稳定，而一旦入市资金被资本市场上金融创新的“杠杆”作用放大，就成为一种强大的、威胁整个金融市场稳定的力量。加尔布雷思(Galbraith，1961)认为，金融创新和无管制的金融市场运作方式是导致股市崩溃的罪魁祸首。在20世纪20年代没有管制的金融市场中，信誉卓著的顾客只需支付10%的定金就可以购买股票，余额可以向经纪人借，所购股票本身就是贷款的担保，这一规定提供了额外的金融杠杆，推动了股市泡沫的形成。

尽管关于危机形成的原因至今尚无定论，但可以肯定的是，危机暴露了既有制度体系的严重弊端，动摇了人们习以为常、信以为真的许多信念。危机是最强大的社会动员力量，它推动了立法，从而使政府开始对金融市场进行全面的干预。因此，人们普遍认为，是金融危机的历史事实造就了美国的金融管制体系。

三、金融危机的社会影响

首先，危机不仅造成大量的金钱损失，而且人们对整个经济体系以及控制它的人和机构的基本信任也丧失了，“自由放任”的经济哲学彻底破产了。人们发现，以陈旧的观念笃信古典经济学，使得崩溃后的衰退变成了似乎无法解决的萧条，公众的观念因此发生了深刻的变化，他们开始要求政府积极干预经济运行。由这场深刻的金融危机所产生的管制条例不再鼓励竞争而是着重于安全(弗里德曼，1976)，政府对金融业的态度从较少干预转为全面的直接管制，对金融机构的具体经营范围和经营方式进行规制逐渐成为这一时期金融监管的主要内容(托马斯·F.卡吉尔和吉里安·G.加西亚，1989)。

其次，大危机意味着大规模毁灭，幸存者的创伤在以后几十年中持续地影响着公共当局作出的决定。危机动员起来的社会力量推动了金融立法，政府管制在实体经济和金融两个方面都实现了制度性的进步。1933年3月4日，具有改革思想的罗斯福总统宣誓就职，并宣布一道命令，要求美国所有的银行停业四天，财政大臣要对联邦储备银行认为经营情况良好的会员银行重新颁发营业执照，州银行管理机构也开始重新审核非联储会员银行，政府通过区分健全银行和非健全银行，而使健全银行重新营业。事实上，有近一半的银行停业以后就再没有重新营业，成千上万无辜的美国民众失去了生活积蓄，全国响起了要求进行金融改革的呼声。随后，作为罗斯福新政一部分的金融改革在一系列新的法律框架下迅速进行。

第二节　金融管制的立法措施^[7]

美国危机造成的金融管制的重大特征之一是立法管制，立法活动是金融管制的主要形式。国会颁布的每一项管制措施都经过了激烈的政治上的争论、游说和在不同银行、证券公司、立法集团和官僚机构的试用。这些新的法规通过制定新的营业标准、按类型和领域划分资产和负债市场、固定价格以及存款保险等措施而牢固地建立起来(S.Hayes，1987)。

一、银行业立法管制

(一)《1933年银行法》(格拉斯—斯蒂格尔法)

《1933年银行法》也称《格拉斯—斯蒂格尔法》，它是在大萧条、银行大量破产以及公众对美国的经济、金融和政治体制极度失望的背景下颁布的。政治家寻找快速的整顿方法，以便能恢复商业银行的信誉，防止资金从法定商业用途流向投机用途，同时减少在投资和商业银行业务结合过程中存在的利益冲突和内部交易，这是该法的主要指导思想。其主要规定包括:

1.禁止业务交叉

将吸收存款(商业银行业务)与承销及担当交易人和市场设计人的业务(投资银行业务)明确分开，任何以吸收存款为主要资金来源的商业银行不能同时经营证券投资等长期性投资业务;经营证券投资业务的投资银行也不能经营吸收存款等商业银行业务。这样，就在银行业和证券业之间设立了一道防火墙，禁止商业银行涉足高风险的投资银行业务，禁止商业银行因利益冲突而利用内幕交易进行欺诈，最终损害存款人的利益并引发系统风险。为此，华尔街上盈利最多、声誉最佳的金融公司之一——摩根公司就此一分为二，摩根·斯坦利是投资银行业的巨子，而J.P.摩根只是商业银行的小矮人。除了将商业银行业务和投资银行业务相分离，该法还限制银行可拥有的资产类型，禁止商业银行开办任何非银行的附属机构，这导致了由大商业银行独家控股的银行控股公司的大量产生。银行控股公司使金融实体能从事《格拉斯—斯蒂格尔法》不反对的广泛的商业事务。

2.建立了提供存款保险的联邦存款保险公司(FDIC)

根据《格拉斯—斯蒂格尔法》，美国建立了联邦级金融管理机构——联邦存款保险公司(FDIC)，该法将创建FDIC的目的表述为:重振公众对银行体系的信心;保护存款者利益;监督并促使银行在保证安全的前提下进行经营活动。FDIC用存款保险的方式为商业银行经营提供安全性保证，并相应建立一整套稽核、检查系统，负责监督、管理所有不参加联邦储备体系的州注册银行的经营活动。

3.制定“Q条例”

授权联邦储备系统规定商业银行计息存款所支付存款利率的最高限额，^[8]禁止银行对活期存款支付利息。这个规定实际上对银行之间的价格竞争设定了限制，最小化商业银行的资金成本，防止银行为了获利而采取过分冒险的贷款行为，从而保证银行体系的稳定和安全。

4.禁止商业银行发起或分配共同基金股份

传统上，商业银行通过它们的信托部门提供共同基金的转让和托管服务，同时也办理自动购买、股利再投资、计算机操作、共同基金证券的安全保管、基金证券及收入的收集、按照基金指示取得份额收益和投资佣金、做与托管活动相关的所有记录、偿还股份以及依法为托管人持有股份登记等业务。

这一法案被视为美国金融监管重要的法律基石之一，直至今日，美国金融监管的大部分结构体系仍然在沿用70多年前的架构。该法案的宗旨是保护银行免受过度竞争带来的风险损失。《格拉斯—斯蒂格尔法》不仅塑造了20世纪30年代以来美国的分业经营格局，而且也是战后许多国家重建金融体系时的主要参照，如日本、韩国、加拿大、新西兰及拉美的一些国家。但是，学者们对该法的评价一直是毁誉参半，人们广泛认同的是，《格拉斯—斯蒂格尔法》引入的存款保险制度鼓励银行选择高风险的资产和无限制的杠杆比率(Mayer，1971)。因为存款机构为存款保险支付的保险金与风险不成比例，风险增加使银行所有者以保险者为代价获益(Merton，1977)。而且，被保险的存款人丧失了监督银行的动力，存款保险削弱了市场规则的约束作用。另一方面，并没有证据表明在大危机中经营证券业务的银行承担了更大的风险，^[9]倒是分业经营制度该为20世纪80年代美国银行国际地位的下降负一部分责任。因为，在金融全球化的竞争中，混业经营的银行具有分业经营银行无法比拟的竞争优势，在全能银行的强大攻势下，美国银行节节败退，在美国享有盛誉的花旗银行竟然排在倒数位，这与美国“世界经济领头羊”的经济地位是极不相称的。

(二)《1935年银行法》

《1935年银行法》将协调公开市场业务的委员会迁至华盛顿特区，并更名为“联邦公开市场委员会(FOMC)”，规定其目标是:稳定物价和最大程度地实现就业，即维持低通货膨胀率下的可持续就业。这一做法增加了FOMC的影响力。该法也扩大了联邦储备委员会的权力，将其更名为“联邦储备系统管理委员会”，并赋予委员会管制特区银行贴现率和在规定限度内改变必要储备比率的权力。另外，联邦储备系统管理委员会还有权对股票和债券的购买进行信贷控制和规定保证金要求。《1935年银行法》还增加了联邦存款保险公司对每个存款者的最高保险金额，从2500美元升至5000美元。它还授权FDIC协助运行良好的银行兼并破产银行，或者参与购买和承担交易。同时，该法将Q条例所规定的存款利率上限和对活期存款支付利息的禁令应用于非会员银行。可见，《1935年银行法》改进了联邦储备体系的功能，把原来分散的中央银行业务的决策权集中到联邦储备委员会，用集中的货币政策取代以前的各区联邦储备银行分散执行的货币政策。

这两项法令对银行的建立、经营范围、可持有资产的类型、产品价格的确定和安全性保障等方面都进行了严格的管制，同时，扩大了联邦政府集中管理货币和信贷的权力，结束了银行自由经营的制度，基本上形成了美国以后四十多年金融体系的基本格局，直到1980年新银行法出台才有所改变。

二、建立存款保险制度

存款保险在大危机之前就已经存在，^[10]但是并不普遍，也不是一种法律上的强制。存款保险机构没有获得有关的法律地位和对于存款机构的监管权力，大危机改变了这种状况，目前，约99%的美国银行参加存款保险。联邦存款保险公司的成立是美国银行史上最重要的事件之一，因为它减轻了周期性危机和银行挤提，从而有助于恢复公众对银行业系统的信心。

联邦存款保险公司的组织结构、管理职能都是围绕保护存款者安全、维持银行业稳定来设计的。其最高机构是理事会，由3名理事组成，1名是通货总监，另外2名由总统任命，参议院批准，理事任期6年，主席在3名理事中选举产生。理事会下设12个地区分公司，具体贯彻存款保险政策，办理保险业务，执行对参加保险银行的监督、管理职能。

作为美国政府的一个金融管理机构，联邦存款保险公司不以营利为目的，最初建立时，原始资本是2.89亿美元，其自有资本一部分来自美国财政部1.5亿美元的拨款，另一部分由各联邦储备银行认股解决，每个储备银行按1933年1月的资本盈余的50%购买联邦存款保险公司的股票，这种股票既没有选举权，也没有分红;其余部分通过发行联邦存款保险公司债券解决。联邦存款保险公司的行政费用开支不靠财政拨款而是通过保险费收入自己独立解决。其收取的保险费除了用于清偿破产银行债务和自己行政费用管理开支外，还有很多剩余，于是国会于1950年通过立法，允许FDIC利用保险费收入对投保银行发放贷款。因此，FDIC不仅通过存款保险，而且通过贷款来执行金融管理的职能。

根据1933年银行法，所有国民银行、联储会员银行都必须向联邦存款保险公司投保，不是联储体系成员的州银行和其他经营存款业务的金融机构，可以自愿参加联邦存款保险公司提供的保险。

联邦存款保险公司的金融监督、管理职能包括:

(一)重点监督那些没有加入联储体系的商业银行

如前所述，FDIC成立之前，联邦储备委员会主要监督管理那些参加联储体系的会员银行，货币监理署主要监督管理国民银行，对那些既非联储体系会员银行，又非国民银行的商业银行，没有一个统一的管理机构，联邦存款保险公司的建立，正是弥补了这一管理上的空缺。国会授权联邦存款保险公司全权管理监督参加存款保险的非会员银行的经营活动，包括:审核、检查、批准这些银行的经营范围、设立分支行等事宜;监督、检查这些银行的经营活动状况等。

(二)负责审查和批准所有参加存款保险的银行的保险注册

《1978年国际银行法》颁布后，FDIC除向本国商业银行、储蓄银行、储蓄贷款协会及其他从事存款业务的金融机构提供存款保险服务外，还向外国银行在美国的分支机构提供存款保险服务。

(三)对所有参加存款保险银行的业务经营和财务状况实行金融检查制度和统计报告制度

通过考核投保银行送交的各种统计表格、报告或实地检查，监督并保证银行在保障存款安全的基础上开展经营活动。如果投保的金融机构经营不善，出现下列情况时，FDIC可以取消其保险资格:第一，从事违背安全性原则的经营活动;第二，在管理不善的情况下继续从事业务活动;第三，从事非法的经营活动;第四，违反了与其他经济组织签订的合约。

(四)帮助濒临破产的银行调整经营方向、组织资金运用，甚至进行资金援助

联邦存款保险公司在挽救濒临破产的银行时，有两个基本的前提:第一，将维持该银行经营的挽救费用和该银行破产的清偿费用作一个审慎的比较，如果前者大于后者，联邦存款保险公司一般不采取挽救措施，宁可让其倒闭;第二，将公众对该银行的依赖和需求程度作一个现实的估价，并对该银行倒闭在金融界的影响进行预测，如果分析表明公众对其依赖和需求不强，该银行倒闭的影响面也不会很大，则FDIC一般也不采取挽救措施。

(五)组织、管理、安排银行破产时资产清理、债务偿还等事宜

第一，负责以现金清偿破产银行储户的存款，或将储户存款以转账形式转入准备接收破产银行资产的其他银行。无论是现金清偿金额还是转账清偿金额都以10万美元为最高清偿限额。第二，负责接收并管理破产银行的资产。第三，负责安排资产额在5亿美元以上的破产银行与其他银行的合并或委托其他银行接收破产银行。第四，联邦存款保险公司有权取消任何一个它认为经营不好银行的保险资格，有权对投保银行发出各种警告或勒令其停业整顿的命令，还有权重新组阁投保银行的高级管理人员。

存款保险制度的建立，对维护美国金融秩序起到了明显的作用。1934年，在投保的商业银行中仅有9家倒闭，而未参加存款保险的银行则有52家倒闭，当年商业银行的存款额增加了22%。而且，自从有了存款保险制度后，美国从未发生过全国性的银行挤兑事件(罗伯特·E.利坦，2000)。虽然大体上政府授权的存款保险有助于客户恢复对银行系统的信心，但同时也带来了一些问题，诸如“太大了不能倒闭”(TBTF)、金融机构的道德风险问题等。更重要的是，从一开始，国会就忽略了不同银行或储蓄机构的保费是不同的，应该取决于他们资产的风险程度，因为人们相信较严格的联邦管制程序能减少未来的损失，并且从政治上也不希望银行和储蓄机构交更高的保费。在“30年代，国会不愿意运用保险原理来对待存款保险是一个不幸的先例，它一直持续到80年代”(White，1991)。

三、证券业的立法管制

早在联邦政府立法管制证券业之前，州政府已经开始采取一些措施规范证券市场了，到1913年，几乎一半的州已通过规范证券销售的法规。这些立法可分为两类:欺诈法和规范法。欺诈法是对证券销售过程中发生的欺诈行为实施处罚;规范法即只有提出并得到州许可时，才允许销售证券。这些法又称“蓝天法”，因为“一个法律决议将一些交易归入投机阴谋，它们除了几尺‘蓝天’外，没有任何依据”。但是“州一级的蓝天法的内容是令人困惑的，它源于法律原理的困境、有限的利益以及行政操作”(Hayes，1987)。由于大萧条动摇了公众对证券市场的信心，所以重建这种信心被当作恢复经济的一把钥匙，于是联邦政府开始立法管制证券业。

(一)《1933年证券法》

《1933年证券法》保证投资者在作决策时能得到关于新发行公司证券的所有相关信息的披露。新证券向公众的发行必须得到联邦政府的登记，并采取注册说明书、招股说明书的形式披露发行公司的所有方面的具体信息，禁止欺诈和舞弊行为，该法只是针对一级市场，没有运用到证券的私人募资和公开二级市场交易中。

《1933年证券法》要求注册说明书必须披露的信息包括承销合同、章程、目的和筹资的用途等(见表3－1)。同时，要求发行公司的财务报告必须经一名独立的会计师审计。发行者总是无条件地对任何重大错报和漏报负责，而承销商是有条件地负责，除非他们能证明对注册说明书所列的数据做过“合理调查”(如:应有的勤勉原则、对销售情况重要披露的独立考核等)。按照应有的勤勉原则，投资银行家依法必须持有“一个谨慎的人在管理其财富时应有的小心”。该法还有强制停止行为、补偿损失和起诉传播关于证券的不真实和误导信息的销售商等补救措施。该法也包括反欺诈条款，欺诈性的证券发行会受到刑事和民事处罚。另外，联邦管理机构为了保证证券注册信息的正确性，在必要的时候可以使用传票的权力。而且，为了减除新发行证券的投机性和过热状态，《1933年证券法》还有20天“冷冻期”的规定，大多数投资银行家对此表示不满。

表3－1　证券申请上市注册说明书的信息

资料来源: J.C.弗兰西斯:《投资:分析和管理》，纽约: McGraw－Hill。转引自张荔:《发达国家金融监管比较研究》，中国金融出版社，2003年，第49页。

《1933年证券法》放弃了要求公众代理机构评判证券质量或其发行人的内容。另外，该法的要求限于保证披露作投资决策需要的所有相关事实。罗斯福总统不愿意实施过分的管制，认为投资者应该自己作出合适的决断。但是，在向国会提交该法时罗斯福总统说:“这对以前的诉讼规则作了补充，‘使出售者小心从事’。它要求出售者说出所有的真情”(Hayes，1987)。《1933年证券法》针对股票掺水现象并不是禁止或对其进行刑事处罚，而只是要求披露它，不揭示是违法的，并有潜在的刑事后果。正如罗斯福总统所说，揭示的要求使法律负担由购买方转给出售方。

(二)《1934年证券交易法》

《1933年证券法》通过后，它的局限性逐渐显露出来，《1934年证券交易法》是对《1933年证券法》的补充，目的是对在二级市场上交易的证券进行充分的信息披露，同时，创立了证券交易委员会(SEC)(见图3－1)。作为联邦政府的一个独立的金融管理机构，SEC不仅监督披露要求，而且还颁布交易行为规则，充当准行政官员的角色。该法不鼓励价格歧视，为在二级市场上交易的证券的价格评估提供了便利。同时，为了防止人为的操纵和控制，SEC还规范全国所有的证券交易活动，检查和监督投资银行、证券发行公司和大股东的经营活动。上市公司必须公布类似注册说明书一类的文件，必须定期向SEC和股票交易所提供财务报告。另一方面，SEC鼓励交易所的自我规范行为，包括设定固定价格的最低佣金。有趣的是，在美国为限制竞争而固定价格的卡特尔是违法的，但是，纽约股票交易所要求经纪人对股票收取固定价格最低佣金的做法却免于反垄断法的起诉。法律要求SEC批准证券交易所提出的所有佣金率的改变。同时，SEC控制了所有代理机构的行为，并且对交易所经纪人的业务行为进行管制。

《1934年证券交易法》授权联储委员会控制买方在赊购股票或可转换债券时的最少首付资金(最初保证金要求)以及设定事项的折扣率，禁止价格的人为操纵阴谋，如合营、股票掺水出售、人造信息的传播以及对证券的错误和误导说明等。一些金融学家认为，在20世纪20年代，商业银行对购买股票提供了过多的信用，从而助长了过分的投机行为，并且这种信用的膨胀以向更多的经济产业部门贷款为代价。因此，《1934年证券交易法》限制证券交易人的全部债务最多是其所有者权益的20倍，规定证券信用贷款的最高限额为不超过该种证券当前市价的55%，或不超过过去36个月内最低价格的100%，以限制过度的证券投机。进一步，该法又制定了一系列的法规，防止人为操纵股票市场的欺诈行为。法规也规范和控制了交易活动，禁止内部人员通过交易他们公司的证券来赚取投资收益的行为。

图3－1　证券交易委员会的组织结构

很多金融学家认为，这两个法律要比《1933年银行法》更合乎逻辑、更实用，它们给危机之后的证券市场注入了新的信任因素，为美国经济实力的增强和经济的稳定做出了贡献，相关的信息披露和反欺诈也一直作为SEC的首要目标。

(三)《1938年曼罗尼法》

《1938年曼罗尼法》是《1934年证券交易法》的延伸，是为满足场外交易市场(OTC)证券商的自律要求而制定的。该法将场外交易市场纳入SEC的监管之中，尽管它鼓励场外交易市场建立私人交易委员会来进行自我管制，但是，SEC有权监督和改变这些私人委员会的规章。全国证券交易商协会(NASD)^[11]有不信任豁免权，它建立了加入协会的个人考试制度;颁布了禁止欺诈、人为操纵和牟取暴利的一系列法规;规范日常交易的统一操作规范，如交割和付款等;建立了惩罚从事非法或不道德行为的成员的程序，并由SEC监督。NASD可以对不道德行为进行指责、罚款、暂停或取消其会员资格。

(四)《1939年信托契约法》

《1939年信托契约法》是监管债券发行的法规。该法确立了管理“信托契约”的各项规则，规定了债券持有人的权利和债券发行人的义务，并要求所有公司债券与其他债券必须在经证券交易委员会批准的信托契约下发行。契约上有保护债券持有人利益的条款，且规定发行人必须报告契约条款的执行情况，并对误导行为负责。

上述四个法令共同形成对证券市场的一套完整的监管体系，形成了迄今为止美国证券管理制度的基本特征。它们对实现证券交易公正、公平与公开，借以推行诚实信用原则;限制投机和欺诈行为，保障普通证券投资者的利益;促进美国证券市场的发育和健全起了重要的作用。此后半个多世纪里，这些法令随着金融市场新情况的出现，不断得到修订和完善。

四、住房金融的立法管制

(一)联邦住房贷款银行委员会的建立及其职责

为了堵塞金融管理的漏洞，统一管理互助储蓄银行和储蓄贷款协会，国会颁布了《1932年联邦住房贷款银行法》，根据这项立法创建了联邦住房贷款银行委员会(FHLBB)，作为联邦政府独立的金融管理机构，专门行使对所有互助储蓄银行和储蓄贷款协会经营活动的管理职能。联邦住房贷款银行委员会的主要管理目标是:通过对储蓄贷款协会和互助储蓄银行的管理，配合其他联邦金融管理机构，贯彻房地产投资、抵押贷款等信贷政策，保证储蓄贷款协会和互助储蓄银行的经营活动稳定正常，从而促进金融稳定。联邦住房贷款银行委员会由3名委员组成，委员由总统任命、经参议院批准，任期四年。该委员会的职责是:制定对储蓄机构的管理政策和规章制度;监督、管理并指导联邦住房贷款银行的活动;负责对所有参加联邦住房贷款银行体系成员的注册登记、经营检查和监督;要求会员银行定期报告其经营情况和有关统计资料等。

联邦住房贷款银行委员会把全国分成十二个地区，每个地区成立一个联邦住房贷款银行。联邦住房贷款银行是以股份制的形式存在的，所有会员银行在加入体系时都必须认购它的股份，参加体系以后，还必须把一部分资金转存联邦住房贷款银行。另外，财政部还允许其发行一定数量的债券来筹集经营资金。联邦住房贷款银行的最高权力机构是董事会，董事会成员主要由联邦住房贷款银行委员会任命，少部分由会员银行选举产生，因此，联邦住房贷款银行直接受联邦住房贷款银行委员会的控制和管理。所有联邦注册的储蓄机构必须认股参加其所在地区的联邦住房贷款银行，州注册的储蓄贷款协会、互助储蓄银行以及各种保险公司、建筑贷款协会、从事长期抵押投资贷款的金融机构等都可自愿参加联邦住房贷款银行。这样就以联邦住房贷款银行委员会为核心，形成了一个和联邦储备体系相类似的联邦住房贷款体系(见图3－2)。

图3－2　联邦住房贷款体系

(二)联邦储蓄贷款保险公司的建立

为了保证储蓄机构的经营安全，国会通过了《1934年国民住房法》，建立了联邦储蓄贷款保险公司(FSLIC)。作为联邦政府的独立的金融管理机构，它的主要职能是对储蓄贷款协会和互助储蓄银行及其他金融机构提供存款保险，并对它们的经营活动进行检查和监督。可见，FSLIC的性质和职能与联邦存款保险公司完全相同。所有联邦注册的储蓄贷款协会和互助储蓄银行必须在FSLIC投保，其他州注册的机构自愿参加保险。

联邦储蓄贷款保险公司的资金不是靠财政拨款解决，而是来源于三个部分:一是参加保险的储蓄机构交纳的保险费;二是发行债券;三是经财政部同意，在紧急情况下可以向财政部借款7.5亿美元。

第三节　金融立法管制的完善与发展

以上几个法案是在经济危机和金融危机的痛苦中酝酿形成的，它们从不同方面对美国当时颇为松散的金融监管体制做了大幅度改革，创立了一些新的金融监管机构，形成了美国金融管理史上的重大转折。金融管制因大危机后的立法运动而应势成型，确立了未来发展与变革的框架与基础(周子衡，2005)。从20世纪40年代到70年代末，美国政府相继通过一系列法律，以巩固和完善30年代确立的监管原则和监管方式。美国的立法传统往往是采取经验主义的修正案模式，而不是直接颁行新法。一部法律会被多次修改，修改的条文也不一定体现在该法的新版本中，有时会出现在其他相关法律之中。^[12]

一、银行业立法管制的发展

(一)《1956年银行持股公司法》和道格拉斯修订案及1966年和1970年修正案、《1960年银行合并法》及《1966年银行兼并法》

1956年，《银行持股公司法》及对于1927年《麦克法顿法》的1956年修正案得到国会通过，其目的在于:保护银行和公众不受欺诈性金融交易的损害;保存州分支机构立法的完整性和双轨银行体制;禁止银行从事工业和其他金融活动;控制银行控股公司未来的扩张。《1956年银行持股公司法》禁止银行控股公司在非银行的公司拥有具有表决权的股份，将来也不能收购这样的股票。该法还授权联储裁决在联邦存款保险公司保险的银行的合并和收购申请，并要求所有银行控股公司必须向美联储注册登记，接受联储的管制和定期检查，同时要披露规定的财务信息。

道格拉斯修订案禁止某家银行控股公司在另一个州收购银行，除非该州特许了这种收购活动，该修订案有效地禁止了利用控股公司实现跨州经营银行业务的行为。

在20世纪50年代和60年代早期，纽约较大的银行之间出现了大量的合并和收购活动，银行合并会减少竞争者的数目，因此国会必须考虑这会给竞争和公众服务带来的可能损害，《1960年银行合并法》就是应这种需要通过的。该法规定，银行兼并和收购活动必须征得联邦银行主管当局的批准，申请的合并如果会给竞争带来极大的不利影响，一般都会被否决。主管当局在作决定时，也会重点考虑一些其他因素，如公众服务和便利的增加，问题银行或破产银行的加强，或是贫困群体可获得的抵押贷款的增加等。

1966年，国会对《1956年银行持股公司法》进行了修正，并出台了《1966年银行兼并法》，直接赋予美联储对银行控股公司的监管权力。1966年修订案允许附属银行和其他联邦保险的银行一样，互相之间开展借贷活动。该法案还对控股公司收购和形成的评估标准进行了解释，允许联储批准不会违反竞争的收购活动。

《1956年银行持股公司法》颁布后，由于单一银行控股公司通常规模很小，不会给公众利益带来明显的不利影响，因而可以从事非银行业务，这一法律漏洞导致了单一银行控股公司的迅猛发展，从1965年的400家发展到1969年年底的近800家。1970年银行控股公司法修订案弥补了单一银行控股公司的漏洞，联储将非银行的业务活动限制在那些合理预计能给公众带来利益的业务，并且这些业务还必须与银行业有紧密相关的联系。

(二)《1966年利息限制法》

1966年秋，美国国会通过了《1966年利息限制法》，第一次对储蓄机构可支付的存款利率设定上限。联储在1933年实行的Q条例利率限制只适用于商业银行，《1966年利息限制法》则赋予了联邦住房贷款银行委员会连同联储对储蓄机构的存款利率设定上限的权力。该法作为Q条例的“补丁”解决了近十年的利率挤压难题。储蓄机构被允许可以支付适当高于商业银行的存款利率以补偿它们的顾客，因为储蓄机构无法像商业银行那样为他们提供一套完整的服务，同时，也可以保证储蓄机构有足够的资金进行抵押贷款。事实上，该法案通过后，联储和联邦住房贷款银行委员会一直致力于对各种规模和到期日的存款设定利率限制，以帮助储蓄机构摆脱经营困境，防止银行金融中介作用的削弱。但是，从这时开始，金融管制的僵硬性就已经显现出来，监管的加强实际上并不可能真正帮助储蓄机构，因为国会和联邦监管当局否决了储蓄机构发放可调整利率抵押贷款的权力，而这本来可以帮助解决利率风险问题的，可调整利率抵押贷款可以使储蓄机构在利率上涨的情况下也能增加收入，因此，此举被认为加剧了储蓄机构的经营困难。

(三)国民信贷公会管理局和国民信贷公会保险基金

作为联邦政府的独立的金融管理机构，国民信贷公会管理局(National Credit Union Administration，NCUA)成立于1970年，负责管理、特许和监督联邦信贷公会。在这之前，这些权力1934年归属于农业信贷管理局，后来转移到FDIC，接着转交给了健康、教育、福利部。在没有固定管理部门的情况下，信贷公会的规模和数量不断扩张，到20世纪60年代已达40456家，资产额达179.6亿美元，许多信贷公会的规模甚至超过了商业银行，它们在金融活动中起着相当活跃的作用。^[13]鉴于这种情况，国会于1970年通过了《国民信贷公会管理法》，决定建立由三人委员会领导的NCUA，其主要职责是:负责信贷公会在联邦注册、登记、审批等事宜;制定对信贷公会的管理政策和管理规章;检查联邦注册的信贷公会的经营活动和财务状况，监督信贷公会按照有关法律和规定开展经营活动。

为了在紧急情况下出面担保和救助濒临困难的信贷公会，国会还在1970年成立了国民信贷公会保险基金(NCUSIF)，其资金来源于参加保险的信贷公会交纳的保险费、各信贷公会认购的NCUSIF的股票、发行债券以及向财政部的借款。所有联邦特许的信贷公会必须在NCUSIF投保，州立信贷公会有选择权力。信贷公会每个账户的最高保险额为10万美元。

国会还在1978年成立了中央流动设施，并将其设在NCUA。它通过发放贷款或购买资产的方式，为信贷公会提供清偿能力。中央流动设施靠出售债务筹资，同时它在美国国库还持有应付紧急情况的5亿美元的信贷额度。

(四)《1978年国际银行法》

该法是美国历史上第一部统一管理外国银行在美国金融活动的联邦立法。在1978年以前，在美国的外国银行的分支行、办事处、代表处都分散在各州注册，由所在州的金融管理当局分别进行管理。随着外国银行在美国经营活动的扩大和资产的迅速增长，它们对美国经济和金融活动产生了深刻的影响。首先，由于没有像国内银行那样受到严格的管制，外国银行比国内银行更具有竞争优势。它们可以跨州设立分支行，同时还可以进行证券的联营操作，在美国承销和出售股票。其次，外国银行不受准备金制度的管制，给联储贯彻实施货币政策和信贷政策造成很大困难。最后，外国银行吸收的存款不受联邦存款保险公司存款保险的保护，对外国银行的风险金融活动也没有任何的限制和管理，从而在美国经济和金融中形成了一种不稳定因素。《1978年国际银行法》就是为了消除美国在对本国和外国银行管制上存在的一些差异而制定的。除了在该法颁布之前就已经从事州际银行业务的银行外，外国银行的经营将会受到与国内对手同样的地域限制。该法还相应建立了针对外国银行的存款保证金制度、存款准备金制度，并对外国银行在美分行实行利率管制。同时，允许外国银行自愿选择参加FDIC的存款保险，但未参加保险的外国银行不能吸收10万美元以下的存款，并须在存款凭证上注明该存款不受FDIC保护。该法规定，由美联储、货币监理署及FDIC对外国银行的经营活动进行检查监督。而且，该法对外国银行在美分行的资金运用也进行了管理和限制。

(五)保护消费者权益方面的立法

1.《1968年真实信贷法》

其目的在于:防止在延长或收集客户信用方面滥用职权;充分披露信用成本及信用条件;防止出于经济以外的原因在信用提供上存在歧视。

2.《1969年消费者信贷保护法》(又以《贷款真相法》为人们熟知)

其目的是使消费者能了解到一项贷款的年利率和财务费用，从而使他们能在不同的贷款者之间比较借款成本。

3.《1971年公平信贷报告法》

该法是对消费者信贷保护法的修订，保护消费者不受可能减少他们获得信贷、保险和就业机会的不正确信息传播的危害。

4.《1974年公平信贷机会法》

该法要求信贷的提供不得考虑婚姻状况和性别因素。1976年，国会又扩大了该法的范围，禁止贷款者因年龄、出身、宗教信仰、种族，或因为是公众福利的受益者而对借款人有所歧视。在1991年FDIC改善法中规定，检查人员如果发现银行实质上违反《公平信贷机会法》时，必须把案件移送司法部处理。

5.《1974年公平信贷收费法》

该法要求贷款者必须向消费者提供关于评定财务费用方法的详细资料，并立即处理消费者的收费投诉，告知投诉人权利及有关程序。

6.《1975年住房抵押披露法》

该法要求资产超过1000万美元，地点设在标准大城市统计区域的吸收存款机构，必须按照种类和地点对抵押贷款进行披露，并强迫银行证明它们的贷款政策中没有歧视行为。

7.《1977年社区再投资法》

该法鼓励吸收存款机构向低收入的借款者提供抵押贷款，禁止银行在它们的商业领域内，因顾客所居住的区域而对他们有所歧视的行为。

8.《1978年电子资金转移法》

该法规定了电子资金转移的参与者的权利、义务和责任。

9.《1978年存款机构连锁关系管理法》

该法禁止商业银行、储蓄机构、信贷公会、投资公司之间建立连锁董事会或其他类似的裙带关系。

10.《1987年促进资金获得法》

该法对银行支付客户签发支票的拖延付款天数进行了限制。

11.《1991年真实储蓄法》

该法将《真实信贷法》作为其一部分，要求存款机构清楚并且统一地表达其贷款和存款的利率及费用。

二、证券业立法管制的发展

表3－2　SEC对证券市场加强管理的主要内容

资料来源:张荔:《发达国家金融监管比较研究》，中国金融出版社，2003年，第51页。

(一)《1940年投资顾问法》

该法的颁行是为了防止收费的投资顾问的欺诈或欺骗行为。比1934年证券交易法对交易的禁止规定更进一步的是，任何可以获取公司重大非公开信息或对公司特别了解的人都被看做内部人员，而不仅仅包括公司雇员和董事。内部人员被禁止进行公司证券交易赚取投机利润或者参与公司股票的卖空活动。每个管理人员、董事和持有公司股份10%以上的人，必须每月公布其持有公司证券的报告，反映持股的变化情况，这个报告是公众信息。

(二)《1940年投资公司法》及其1970年修订案

该法要求投资公司到SEC注册，并接受其规范和管制。主要内容有:第一，要求所有封闭或不封闭的投资公司(通常为共同基金)到SEC登记注册。第二，要求投资公司在销售证券前，向潜在投资者提供招股说明书。第三，要求外部人员(非雇员或所有者)作为投资公司董事会成员。第四，要求任何管理协议的变化均须征得股东的同意。第五，公司会计政策的使用必须前后一致。第六，限制投资公司的债务发行。第七，不得雇用有欺诈行为者担任公司的高级管理人员。第八，严禁欺诈。第九，使公众能获得关于各家共同基金投资目标和费用率的说明。第十，基金的操作目的在于为股东盈利，而非基于管理上的目标。

(三)《1964年证券法修正案》及《1975年证券法修正案》

《1964年证券法修订案》对场外交易的证券提出了注册要求。同时还要求公司必须向证券交易委员会提供已审计的10K年报、3月份10Q季报、8K定向事件报告，包括合并、收购、董事的重新任命或会计人员资历的变化(一般在事件发生的15天内提交)。

《1975年证券法修订案》对通过内部了解而获取投机利润的行为处以大额罚款或低于10年的监禁。但是对这些规定的违反仍然很严重。基于证券业道德水平的下降，议会通过、总统签署了《1988年内幕交易和证券欺诈强制法》，命令每个经纪人和投资顾问建立、维持和强制制定书面政策和程序以防止对重大的、非公开的信息的误用。新的法规对这些政策和程序要求给予更多刑事和民事处罚的规定，使人们开始关注到底什么样的政策和程序最能满足法规的要求。另外，《1975年证券法修订案》还对新国家市场系统(NMS)的发展进行立法，建议形成一个大的、竞争的、集中管理的国家证券业系统。并取消了股票经纪业务中固定的费率，这一做法也被人们视为证券业价格管制的放松。^[14]此后，经纪人可以自由地按照自己愿意的比率设定手续费。

(四)《1970年证券投资者保护法》

该法成立了证券投资者保护公司(SIPC)，目的在于为经纪公司的主顾提供保险，在公司破产或清算时为他们提供保障，恢复和提高投资者对资本市场的信心，提高对经纪人和交易商金融责任要求的等级。作为一个非营利性组织，SIPC的职能类似于FDIC。法律要求所有的经纪人和交易商以及所有是国家证券交易所会员的公司必须加入证券投资者保护公司，每年支付相当于公司收入0.19%的款项。此外，SIPC还监管经纪公司的财务状况。

第四节　小结:对金融管制效果的评价

通过以上一系列众多管制条例的颁布、修订和完善，使美国金融管理当局开始广泛、深入地直接干预和介入金融机构的日常经营活动，也使美国的金融监管逐步走上了法制化和系统化的轨道。

一、加强了联邦政府对金融业的监督管理

通过立法建立了联邦存款保险公司、证券交易委员会、联邦住房贷款银行委员会、联邦储蓄贷款保险公司等联邦级金融监管机构，这些新组建的金融监管机构和原来已经存在的货币监理署、联邦储备委员会一起，共同执行金融监督和管理职能，从而形成了一个规模较大的、多元的、分工协作的金融监管组织体系(见图3－3)。这一体系的形成标志着联邦政府金融管理当局摒弃了长期实行的银行自由经营原则，从而实现了向以维持金融稳定和保障存款安全为目标的集中统一管理的历史性转折，使整个金融体系的运行从此被纳入到政府严格和全面监管的轨道。

二、形成了相当稳定的金融体系

上述法律严格区分了不同类别的金融机构并规定了其业务范围，还为每类金融机构建立了防止潜在竞争对手入侵的有效保护壁垒，限制了不同金融机构之间的过度竞争，保证了金融行业的合理利润，加上存款保险制度的保护，金融业非常稳定，没有出现过全面的破产倒闭危机。从二战结束到1979年，在任何一年中，金融机构的倒闭数很少超过10家，即使在动荡不安的20世纪70年代，尤其在1973年和1979年的“石油冲击”中，银行和储蓄机构的倒闭数也相当低(见表4－1)。^[15]1945～1975年的30年间，美国工商企业年平均倒闭率(倒闭数占本行业企业总数的比率)是商业银行年平均倒闭率的11倍多。^[16]此外，有关证券市场的一系列立法，规范了证券发行和交易活动，强化了对公司财务信息披露的经济与刑事处罚，全国证券交易商协会(NASD)也获得了发展。^[17]因此，施瓦茨(Shwartz，1986)指出，美国在1933年以后就再也没有发生“真正的金融危机”。萨默斯( Summer)认为，就美国1933年以来的情况看，施瓦茨的意见是正确的。金融业的稳定发展也稳定了货币供应和工商企业的信贷规模，进而促进了经济的稳定发展。所以说，二战后旧式银行危机的消失是一个伟大的胜利，它比大多数广泛宣传的“福利计划”更有利于大众福利(弗里德曼和施瓦茨，1963)。

三、20世纪30～70年代美国金融管制的主要缺陷

虽然实现了金融稳定的目标，但是，大萧条时代所确立的金融管制体系事实上没有针对银行业的具体特点而制定出弹性指标体系，而是从市场职能稳定的角度制定了简单划一的绝对性标准。正如美国学者艾伦·加特评价的那样，^[18]“新政后的整套监管体系在本质上是武断的，并且与市场要求的流动性相矛盾”。“大部分的管制条例均是为了公众的利益而制定的，它们有时会产生一些问题，因为在条例通过之前，并没有对其含义在所有的经济环境下进行分析。例如:存款保险的存在就产生了道德风险。由于存款人对其保险的存款并不太关心，银行和储蓄机构就会利用它们去进行风险较高的投资活动。而且，管制条例在促进稳定的同时也降低了效率，或者说是条例用令人讨厌的方式挫伤了经营的积极性。同时，管制条例对于外部不断变化的环境反应太慢，灵活性很差，当管制条例阻碍了银行获利的时候，银行家就施展出他们的聪明才智去规避管制”。例如，银行家为了规避对州际银行的限制，采取了多重银行控股公司结构和设立非银行的银行。另外，“不同管理机构和管制条例的重复和冲突也可能造成混乱和低效率”(M.Kohn，1991)。因此，20世纪80年代的金融改革在某种意义上是不可避免的。

图3－3　美国金融监管组织体系

资料来源:特雷西·G.亨利克:《银行分析家手册》，转引自张立洲:《走向混业经营之路——金融创新、金融结构与经营体制变迁研究》，中国金融出版社，2003年，第91页。

20世纪30～70年代金融监管的主要缺陷是:第一，妨碍了金融业的竞争，影响了整个金融体系的效率，使许多低效率的金融机构得以幸存。储蓄贷款协会的危机一直被理论界视为监管失败的典型案例。第二，业务限制与地域限制使金融机构不能实现资产多样化经营和地域扩张，以降低风险和成本，阻碍了金融业发展的内在动力，降低了金融效率，使美国银行在国内外竞争中处于劣势，国际地位下滑。研究显示，多样化经营有利于分散风险，增加盈利。例如，Kwan(1997)发现银行控股公司的商业银行子公司和证券子公司的报酬相关性很低，支持了当专业银行从事其他投资银行业务时，的确具有分散风险的功能。Lown et al.(2000)也指出，银行合并人寿保险公司后，风险将会下降。第三，单一银行制及其他各种管制使美国银行家数众多，规模偏小，资本实力和资产实力相对薄弱。同世界各国相比，美国的商业银行是最多的。比如，加拿大只有七八家银行，日本也只有几十家，而美国在20世纪二三十年代曾达到31000家之多，以后长期稳定在15000家左右，20世纪90年代有9000多家。^[19]据FDIC统计，截至2004年第一季度，美国商业银行为7712家(FDIC，2004)。

【注释】

[1]［美］艾伦·加特:《管制、放松与重新管制》，经济科学出版社，1999年，第20页。

[2]［美］赫伯特·斯坦:《美国总体经济史——从罗斯福到克林顿》，吉林人民出版社，1997年，第14页。

[3]周子衡:《金融管制的确立及其变革》，上海三联书店、上海人民出版社，2005年，第43～46页。

[4]马红霞、严洪波、陈革:《美国的金融创新与金融监管》，武汉大学出版社，1998年，第124页。

[5]马红霞、严红波、陈革:《美国的金融创新与金融监管》，武汉大学出版社，1998年，第7页。

[6]［美］艾伦·加特:《管制、放松与重新管制》，经济科学出版社，1999年，第19页。

[7]［美］艾伦·加特:《管制、放松与重新管制》，经济科学出版社，1999年，第24～58页。

[8]但储蓄机构可比商业银行多付1/4的利息，这是一项刺激住宅抵押贷款的措施。

[9]例如，White(1986)指出，《格拉斯—斯蒂格尔法》实施前的数据显示，商业银行从事证券业务并不会损害其自身的稳定性。Puri(1996)更进一步指出，并没有证据显示，当商业银行在从事证券销售时，投资者与企业因利益冲突而受害。Barth et al.(1998)指出，对于商业银行在从事投资银行相关业务上有较多限制的国家，其银行遭遇到危机的可能性更高。

[10]早在1829年，美国纽约州首先设立了“银行安全基金”，规定在纽约州设立的银行，每年应向基金委员会缴纳其资本0.5%的款项，为期6年，直至达到3%为止，作为银行破产时补偿债权人的基金。同时，基金委员会还定期检查银行注册和财务报表，这其实就是后来联邦存款保险制度的雏形。

[11]全国证券交易商协会大约有6000家的证券公司会员和50万名注册的场外交易市场出售证券的代理人。虽然《1938年曼罗尼法》允许建立其他的交易协会与其相竞争，但是迄今为止还没有建立任何别的协会。

[12]在金融管制立法中，最为典型的就是《金融服务现代化法》，此法作为新法涉及多部已有的金融立法的多项条款，或废止，或修改，不一而足。参见周子衡:《金融管制的确立及其变革》，上海三联书店、上海人民出版社，2005年，第80页。

[13]万红:《美国金融管理制度和银行法》，中国金融出版社，1987年，第53页。

[14]20世纪60年代，美国司法部与证券交易委员会之间围绕固定费率进行了持续的争论，SEC坚决反对司法部要求取消固定费率的建议，但在司法部的一再坚持下，固定费率取消了。

[15]马丁·费尔德斯坦:《20世纪80年代美国经济政策》，经济科学出版社，2000年，第457页。

[16]美国《总统经济报告》，1991年，第176页。

[17]马丁·费尔德斯坦:《20世纪80年代美国经济政策》，经济科学出版社，2000年，第458页。

[18]［美］艾伦·加特:《管制、放松与重新管制》，经济科学出版社，1999年，第4～6页。

[19]白钦先、郭翠荣:《各国金融体制比较》，中国金融出版社，2001年，第25页。