树立审慎监管的理念，提出功能监管的思路

第五章　兼顾安全与效率的审慎监管的回归(20世纪90年代)

在新自由主义经济学影响世界各国经济政策的同时，针对传统凯恩斯主义宏观经济学缺乏微观基础的弊病，一批仍然支持政府干预的经济学家通过构筑凯恩斯主义宏观经济理论的微观基础发展出新凯恩斯主义经济学，其中有代表性的人物有斯蒂格利茨、曼昆、泰勒等人。他们博采众学派之长，综合不同学派的理论观点，基本实现了从微观到宏观的逻辑一致和统一，而且又不断得到20世纪80年代开始的经济自由化引发的种种问题所提供的经验支持，因此与古典经济学可谓是势均力敌。随着市场经济的发展，人们对市场机制及政府干预等问题的认识逐步加深，进入20世纪90年代，双方的主要分歧已大大缩小，已经基本达成共识的是:即使存在市场失灵，市场机制仍是最有效的资源配置方式;尽管政府也有失灵之时，但国家干预在现代市场经济中仍具有不可替代和不可忽视的重要作用。现代市场经济是在市场的“看不见的手”与政府的“看得见的手”的共同支配下运行的、私人组织和政府机构都实施经济控制的“混合经济”，私有制度通过市场机制的无形指令发生作用，而政府机构的作用则通过调节性的命令和财政刺激得以实现，关键在于如何寻找出二者之间的最佳结合点来，这是当代所有经济学家面临的共同课题。

金融自由化浪潮在20世纪80年代末至90年代初达到高潮，一方面带来了金融业的蓬勃发展，另一方面也引发了新一轮的金融危机。特别是进入90年代，英国巴林银行、日本大和银行的倒闭以及亚洲金融危机的肆虐使人们认识到，当金融危机爆发时，政府干预并不能立即终止危机，也不能完全避免危机带来的损失，即使在没有爆发大规模金融危机的情况下，政府针对某个金融机构采取的挽救措施也未必能使该机构免遭破产的厄运(如英国巴林银行)。同时，当大规模金融危机爆发后，国际力量的联合干预也不能保证及时控制危机的蔓延。因此，政府应该防患于未然，时刻对金融机构实施审慎监管，督促金融机构稳健经营，从而防范金融危机的发生，保障整个金融体系的稳定。另一方面，进入20世纪90年代以来，随着信息经济学、新制度经济学和博弈论的广泛运用，金融监管理论在实证研究方面取得了突破性的进展，逐步建立了包括监管者竞争理论、不完全和约监管理论、监管成本收益分析、公共选择监管理论在内的金融监管理论体系(Eich.Berger等，1997;弗雷克斯等，2000)。国际金融监管进入了强调审慎监管的新时期，这种审慎监管关注的是金融机构如何度量和管理经营中的风险，而不是其业务和风险水平是否符合规定，它强调给金融机构充分的创新空间和自由，给监管者实施监管带来更大的灵活性。具体说来，这一时期各国金融监管呈现如下特点:第一，金融监管的目标更实际、目的更明确，即审慎监管、防患未然。第二，金融监管的制度安排更加注重“激励相容”，即充分发挥金融机构自身监管的能动性，提高监管效率。第三，更加注重市场纪律的作用，强化金融机构的市场约束。第四，明确监管者的责任，加强金融业监管当局的治理。第五，更加注重金融监管的国际协调与合作。

美国经济在20世纪90年代创造了世界经济史上的奇迹，实现了长达近10年的低通货膨胀率、低失业率的高速经济增长。当时正值克林顿总统执政，因而人们也把这一时期的经济增长归功于克林顿经济学的应用，其核心是“积极的财政保守主义”，指政府对财政行为实行预算约束，使得政府在一段较长时间内有能力削减直至消灭财政赤字。^[1]2002年出版的《美国九十年代的经济政策》一书中，对克林顿时期经济成就的评价是:一点点运气，加上没有宏观经济政策的重大失误。^[2]该书还指出，克林顿政府对货币政策做出了两个贡献:第一是消除了财政赤字，使美联储可以降低利率;第二是让美联储可以自行其是。这两点使得美联储的货币政策是如此的卓有成效，以至于“90年代美国经济政策的任何一方面都不像货币政策那样被推崇备至，格林斯潘常被人们认为是奇迹的创造者”(格里高利·曼昆，2002)。

从20世纪90年代中期起，美联储按照泰勒规则制定货币政策，取得了显著成效。例如，2001年美联储共降息11次，累计降低475个基点，联邦基金利率已从年初的6.50%降至1.75%，是自60年代以来的最低水平。据美联储的FRB/US宏观经济预测模型预测，联邦基金利率削减500个基点，能使GDP的增长率在一年内增加3个百分点，在两年内增加8.5个百分点(Ted Wieseman，2001)。的确，多次降息在刺激消费开支和固定资本投资增长方面功效显著，正是由于美联储成功的货币政策造就了美国经济长达10年的辉煌，也正是由于格林斯潘先生几近炉火纯青的“微调”技术使得美国经济在2003年11月底走出衰退，^[3]至今仍执世界经济发展的牛耳。虽然格林斯潘本人在国会听证会上强调说:“实体经济抵御危机的能力要比人们想象的强”，但学术界一致公认美国的金融政策，尤其是货币政策对经济的调节作用是至关重要的。

然而，在繁荣的背后也不乏危机的阴影，促使监管当局不得不重新审视放松管制的进程。^[4]尽管美国真正的审慎性监管是在20世纪90年代中后期大规模进行的，但是，对放松监管的重新审视在80年代末就开始了。因为，在80～90年代的10余年当中，美国银行倒闭的数目达到了30年代大萧条时期的水平，1980～1994年间，共有1617家联邦保险公司保险的银行倒闭或受到FDIC的援助，总资产为3026亿美元; 1295家储贷协会机构关闭或接受FSLIC的援助，总资产达到6210亿美元(罗伯特·E.利坦，2000)，特别是储贷协会危机，一直被作为美国金融监管失败的典型案例。

第一节　美国实施审慎监管的国际、国内背景

一、20世纪80年代的危机^[5]

20世纪80年代，美国金融体系的三个组成部分——储蓄机构、银行和证券市场都经历了严重的冲击(见表5－1)，虽没有对实体经济造成不利影响，但充分显示了80年代改革的不彻底性。

表5－1　20世纪80年代的金融危机

资料来源:转引自马丁·费尔德斯坦:《20世纪80年代美国经济政策》，经济科学出版社，2000年，第461页。

(一)储贷协会危机

在20世纪80年代里，储蓄机构共发生三次值得关注的危机。第一次危机发生在80年代初，为了遏制双位数的通货膨胀，美联储实行严格的货币紧缩政策，导致名义利率达到历史最高水平。1980年3月，短期国库券的收益率超过15%，促使存款人将资金从银行和储蓄机构转移至货币市场共同基金，银行和储蓄机构存款基础的稳定性受到致命的威胁。《1980年银行法》在一定程度上增强了储蓄机构的活力，但在持续两位数的市场利率水平下，这些措施并不能阻止储蓄机构的大量存款外流和亏损。1981年和1982年，从储蓄机构提取的存款超过新存入存款达320亿美元(布伦博，1988)。为了保住已解除利率管制的大额存款，储蓄机构被迫支付较高的利率，这使大部分机构严重亏损(见表5－2)，在1981年经营的储蓄机构中有85%亏损。《加恩·圣杰曼法》颁布后，储蓄机构资产多样化的能力有所加强，加之监管机构放松对储蓄机构的财务要求标准，并鼓励其使用更自由的会计方法的影响，更主要的是得益于经济开始复苏带来的利率下降，从1983年开始，相当一部分机构恢复了盈利。这更使政策制定者和立法者相信，高利率环境只是一种暂时现象，随着经济增长，利率将逐步下降，储蓄机构应该能够恢复到80年代之前那种稳健的状况。其实，监管机构之所以如此宽松对待储蓄机构还有另一方面的原因，那就是:在80年代初，联邦储蓄与贷款保险公司的准备金不到70亿美元，只够关闭少数几家破产的储蓄机构，对此下文还有详述。

表5－2　1978～1989年储蓄业利润率

资料来源:怀特(1991)。转引自马丁·费尔德斯坦:《20世纪80年代美国经济政策》，经济科学出版社，2000年，第463页。

可是，1985年该行业又遭受80年代的第二次危机的冲击:利率下降并没有解决数百家储蓄机构有形资本不足清偿债务的问题。经营困难的储蓄机构的所有人和经理人都有强烈的冒险经营的动机，因为有联邦储蓄与贷款保险公司为其承担经营损失，而一旦判断正确，他们将获得所有的冒险收入。这种道德风险引起了专家学者的广泛关注，他们纷纷警告监管当局，如果不及时关闭仍在经营的资不抵债的储蓄机构，FSLIC将难以为继。但是，这些专家的警告并没有引起足够的重视，国会和监管当局仍然相信:随着利率下降和经济增长，该行业的状况将不断地得到改善。直到1986年，国会才意识到FSLIC没有足够的能力关闭所有无力清偿债务的储蓄机构，于是通过了《1987年公平竞争银行法》，向FSLIC注资108亿美元以解决储贷协会危机，然而，这笔钱对已病入膏肓的储贷协会来说仍然是杯水车薪。

第三次储贷协会危机发生在1988年大选之后，是由联邦住宅贷款银行委员会促成的。当时有大约1/3的储蓄机构没有盈利(见表5－2)，联邦住宅贷款银行委员会花费约386亿美元，以向储蓄机构购入者提供对未来损失全面担保的方式处置了205家储蓄机构(罗伯特·E.利坦，2000)。之所以仓促完成这些交易，是因为储蓄机构购入者的某些税收优惠在1988年底就要期满，而且总统大选业已结束。但这一做法也促使下届政府和国会以一种广泛而系统的方式处理储贷协会危机，最终国会通过《1989年金融机构改革、复兴和加强法》彻底解决了储贷协会的问题。

(二)银行危机

20世纪80年代的两次银行危机也没有对实体经济产生不利影响，而且花费的处理费用也大大少于储贷协会危机。但是，当时人们把每次银行业危机看作是对整个美国金融体系稳定的严重威胁(罗伯特·E.利坦，2000)，因为，银行体系健全与否，是决定危机范围和延续时间长短的关键。对此，英国金融服务局的戴维斯也说，即使金融危机是由银行以外的机构引起的，通常也会蔓延到银行，而且通常也可以通过银行来处理。

如表5－1所示，第一次银行危机发生在1982年，起因于墨西哥债务危机。据世界银行统计资料表明，在15个重债务国的外债总额中，对美国商业银行的债务占24.25%。截至80年代末，美国银行对第三世界的债权估计达7540亿美元，且多集中在债务深重的拉美国家。当时9家美国“货币中心”银行向拉美各国的贷款未偿还总数几乎是它们产权资本的2倍(萨克斯和卫津加，1987)，假如墨西哥拖欠债务，那么这些银行也将面临其他发展中国家无法偿债的可能性，这种情况很容易危及许多(而不是全体)最大的银行业组织。为了避免危及整个银行体系，美联储积极干预。先是在1982年4月使用其本身借给墨西哥的美元，直接干预一系列的货币套换(美元换比索)，紧接着又在8月份与财政部一道制定了一个数量更大的筹资计划，使墨西哥在获得国际货币基金组织支持贷款之前渡过难关。根据这一计划，美国政府同意提前支付墨西哥出售石油和食物所得的20亿美元，联储和其他工业化国家的中央银行同意向其提供外加的18.5亿美元的贷款(格雷德，1987)。虽然联储和财政部设计的救援方案避免了墨西哥债务危机对美国银行体系形成的立即威胁，但美国国会对这个方案并不满意。作为对这次危机的直接反应，1983年11月，国会通过了《国际贷款监督法》，第一次要求联邦银行监管机构制定并监督实施最低资本标准。其实早在两年前，银行监管机构就已公布了最低资本指导原则，但把它纯粹当作可斟酌决定的事情来做，没有当作是执行特殊的法令性指示。

但是，新标准不足以阻止20世纪80年代第二次银行业重大危机，即1984年大陆伊利诺斯银行倒闭。由于向1982年倒闭的佩恩广场银行购买了质量很差的能源贷款，大陆伊利诺斯银行从美国经营最好的银行变成经营困难的银行。1984年5月，存款人开始挤兑存款，几乎要将这家当时美国第六大、资产超过400亿美元的银行拖垮。起初，联邦监管机构只是试图劝导美国其他大银行向大陆伊利诺斯银行提供紧急信用贷款以避免危机的发生，后来证明这种早期的努力是不够的。到了仲夏，存款挤兑形势恶化，并有可能耗尽救援银行给予的信贷资金。最终，联邦存款保险公司决定接管该行及其持股公司，对所有保险和未保险的该行存款人提供完全担保。实际上，在这次拯救大陆伊利诺斯银行的行动中，银行监管机构的救援方法清楚地表明，在美国，有些银行“太大了不能倒闭”(TBTF)，或更准确地说:太大了使监管机构不能允许未保险的存款人发生损失(考夫曼，1989)。在此后发生的其他银行倒闭案中，未保险的存款人都明显地受到了全面的保护，如:得克萨斯州第一共和银行(资产超过250亿美元)、得克萨斯州麦科普银行(资产近150亿美元)以及加利福尼亚州美国储蓄和贷款协会(资产为310亿美元)。因此，人们普遍认为TBTF加剧了存款机构的道德风险，对大陆伊利诺斯银行的拯救也一直备受争议。布鲁金斯研究所成员、美国颇具影响的金融新闻作家马丁·迈耶(Martin.Mayer，2001)曾经写道:存贷业悲剧和后来的分析显示，如果放手让大陆银行倒闭，只有几十家小型通汇联行会受到严重伤害，不到10家会倒闭;反对的人认为，因为政府在大陆银行事件中拯救犯了愚蠢错误的投资人，才会造成1990～1991年的银行危机恶化。十多年后，曾担任FDIC董事长的艾沙克也坦率地说，他认为应该让大陆银行关门。

除了受第三世界债务危机的影响外，20世纪80年代后期的房地产业萧条以及风靡80年代的“杠杆收购”也给银行业危机带来“雪上加霜”的冲击。在美国，房地产业是对经济周期最为敏感的部门之一，在经济衰退时期，它首先进入低谷，而在经济复苏时期也率先进入繁荣。80年代中后期，商业银行对房地产业的贷款以两位数的增长率扩展，使房地产贷款占总资产的比重超过了一般工商业贷款和证券投资，成为商业银行所从事的第一大业务。^[6]80年代后期的房地产业萧条，使过多投资于房地产业的美国商业银行饱尝了经济衰退的苦果: 1989年美国商业银行不动产贷款坏账比1988年增加了54%，达30亿美元。与此同时，为了在激烈的竞争中求生存，加上有联邦存款保险制度的保障，商业银行铤而走险，不惜以高风险为代价追求高收益，积极对“杠杆收购”活动提供大量贷款，或通过其附属机构持有大量此类“垃圾债券”。1989年6月30日，一些大银行的杠杆收购贷款对股东权益的百分比达50%～120%。如花旗银行是51%、大通曼哈顿银行为70%、大陆银行是123%、纽约银行是127%。^[7]联储的一项调查表明，80年代后期一些大商业银行40%的工商业贷款都与企业兼并收购活动有关。随着90年代初“垃圾债券”市场的崩溃，许多重组后公司收益锐减，无力偿债，大量贷款变成呆账、坏账。1985年，美国商业银行的坏账占其贷款总额的比重为0.75%，而1986～1990年分别持续上升至0.89%、0.91%、1.03%、1.21%和1.58%。^[8]资产质量恶化，使银行利润率降低，信用等级也显著下降。1980年，美国10大银行中有4家的债券被穆迪公司和标准普尔公司评为最高级AAA，而1989年没有一家仍能保持这一级别。

(三)证券市场危机

美国在20世纪80年代经历了三次重大的证券市场危机，每次危机都发生在80年代末经济扩张时期，然而，令人吃惊的是没有一次导致经济扩张的终止。

1987年10月19日发生的股市狂跌是80年代第一次，也是最值得注意的一次证券危机。这次股灾是自正式计算股票指数以来，股价在一天之内下降的最大百分比，即跌20.39%。此外，道琼斯工业平均指数继1987年8月后期下跌约500点之后，又于10月19日下跌508点。在两个月之内，美国股票投资者的损失超过1万亿美元。许多证券公司头寸不足，它们的客户也无法补足需追加的保证金。由于证券公司业务萎缩，各大银行纷纷开始收回它们发放的贷款，致使流动资金枯竭，威胁到证券交易的清算。如同在银行业危机中一样，美联储在证券市场危机中也是最具调控能力的关键机构。在1987年10月20日开市之前，美联储主席格林斯潘当即发表声明:“联邦储备身负国家中央银行的职责，保证今天已经做好准备，乐于承担供应资金、支持经济与金融体系的责任。”^[9]紧接着，作为对这一非同寻常的声明的补充，美联储明确表示，它将向任何给证券业发放贷款的银行提供贴现贷款。纽约的一位银行家从上面的信息中读出美联储是在说:“我们在这儿，无论你们需要什么，我们都会给你。”结果一场金融恐慌被成功地遏制了，美联储不战而胜，当日道琼斯工业股票平均指数攀升了100多点，^[10]而且在以后的两年中稳步上升。到了1989年10月，道琼斯工业平均指数已上升至1987年 10月份以前的水平。尽管当时许多经济学家预言这次危机将大大放慢GDP的增长率，然而实际情形并非如此。1987年第四季度，实际国民生产总值的年增长率达6.1%，此后继续攀升，这使联储得以在危机结束之后迅速撤回了一些向市场注入的流动资金。

这次严重的市场动荡引发了一股由官方和私人资助的研究热潮，旨在研究这次危机发生的原因以及如何避免今后再次发生这样的事态。但是研究人员们无法对危机发生的原因和根治的办法达成共识，各种不同的研究也没有决定这场争论的结果。股灾以后采取的唯一有意义的行动，是由纽约股票交易所和芝加哥商业交易所自愿采用的“断路器”做法，即在一个交易日内，当股票或股票指数价格下降到一定数额时就终止交易的进行，第二天按前盘股价开始交易。人们相信停板有助于打断股价下降，证券交易委员会也批准了这一做法。

第二次证券市场危机发生在1989年10月13日，当天股票价格大跌，道琼斯工业平均指数下降了191点。由于吸取了治理1987年10月股灾的成功经验，联储在处理这次危机时几乎没有什么麻烦，它向金融系统注入额外的准备金以降低联邦基金的利率，并且明确宣布在以后的一周里随时提供所需要的流动资金。这一决定性的措施再次奏效，市场很快恢复了平静，以后重新向上攀升进入1990年。

20世纪80年代最后一次证券市场危机，即“垃圾债券”市场的崩溃几乎在同一时间发生，且对宏观经济造成的后果同样温和。垃圾债券市场的兴起是80年代主要成功事例中的一个，该市场主要由迈克尔·迈尔肯和一家经纪人公司德雷克赛尔·伯纳姆·兰伯特一同开创的，开创这个市场是为了适应机构购买人急需的非投资等级公司发行的高收益证券。虽然大多数垃圾债券(以美元计算)的发行与公司重组有关(如借钱收买、其他合并和购买、股权强制过户以及其他结构重组)，但许多垃圾债券的发行是由那些无长期经营记录，从而无法从私营等级机构晋级为投资等级地位的新公司发行的(克雷布·皮克林和普劳斯，1990)。到1989年底，已发行的垃圾债券余额达2000亿美元，实际上，所有债券都是在80年代发行的。

1988年，当迈克尔·迈尔肯及其经纪人公司被指控违反了多项证券法规时，垃圾债券市场渐趋衰落。1989年夏季后期，已发行债券的价格大幅度下跌，新发行债券工作实际上已终止，几家大的债券发行商，例如，罗伯特·坎波、南国和综合资源等公司相继破产倒闭，从此，垃圾债券市场开始分崩离析。接着，《1989年金融机构改革、复兴和加强法》的通过又给该市场进一步的打击，因为法案要求储蓄机构在1994年之前清出所持有的全部垃圾债券。最终，垃圾债券市场的衰退相当严重，以至于它的主要创始商德雷克赛尔·伯纳姆在1990年早期不得不宣布破产。这一次，无论是联储还是证券交易委员会均未采取任何措施阻止德雷克赛尔的破产，而当这一破产事件发生时，几乎没有在证券市场上造成任何冲击。

二、联邦存款保险制度难以为继

20世纪30年代大萧条时期创建的存款保险制度起到了增强公众对银行业信心的作用，有效地遏制了由于金融恐慌所造成的挤提存款和银行倒闭风潮。在1980年以前，由于破产银行较少，用于保险赔偿的支出也很小，一直到80年代中期银行保险基金一直稳定增长，联邦储蓄与贷款保险公司的基金也大致如此(见表5－3)。

表5－3　联邦储蓄与贷款保险公司和联邦存款保险公司的储备　单位:百万美元

资料来源:凯恩(1989);联邦存款保险公司(1988)。转引自马丁·费尔德斯坦:《20世纪80年代美国经济政策》，经济科学出版社，2000年，第465页。

然而，从20世纪80年代中期开始，存款保险制度日益暴露出弊端:第一，存款人可通过开立信托账户、共同基金账户和其他方式，很容易在一个存款机构就能得到相当于最高保险金额多倍的赔付;第二，存款人可在多家(不限数量)不同存款机构拥有受保险的存款账户;第三，固定保险费率不利于奖优罚劣，鼓励了经营不善的、资本严重不足的存款机构去从事冒险投资。这种保险制度事实上使几乎所有的存款都能得到保险，因此不仅缺少存款人对金融机构的监督，而且一旦遇到大量存款机构倒闭事件，保险基金就会入不敷出，使存款保险公司跌入赔偿的无底深渊。80年代的储贷协会危机耗尽了FSLIC的保险基金，从1986年开始出现巨额亏空，1987年缺口达137亿美元(见表5－3)，无法继续运营，《1989年金融机构改革、复兴和加强法》通过后，FSLIC并入联邦存款保险公司。

FDIC的保险基金自成立以来一直稳步增长，从20世纪80年代后半期开始，商业银行倒闭数急剧增加，加上接管了被撤销的FSLIC的3000多家投保储蓄机构，使联邦存款保险公司用于存款保险赔偿的支出急剧上升(见表5－3)。1986～1987年，联邦存款保险公司的银行保险基金余额为183亿多美元，为历史上的最高点;从1988年开始，每年支出大于收入，基金总额在三年里下降了64.6%，到1990年底仅剩84亿美元，而该公司承保的存款总额高达2万多亿美元。^[11]一旦再有一家大商业银行破产，实行了半个世纪之久的联邦存款保险制度就会崩溃，这将对美国金融业和整个国民经济造成难以想象的冲击。

三、美国银行业的实力与国际地位急剧下降

美国商业银行在第二次世界大战后曾凭借雄厚的资本实力、广泛的业务网络及丰富的从业经验而称雄世界，然而，可以有把握地说，20世纪70年代是美国金融机构和金融市场控制全球金融市场的最后10年。在70年代末，在美国股票市场上交易的公司股票仍占全球股票市场买卖股票份额的一半以上，欧洲和日本的股票市场远远落在后面。同样，虽然美国银行的国际规模排名渐渐不如从前(如表5－4所示)，但是，到70年代末，在全球10家最大银行中美国仍占2家，在全球50家最大银行中仍占6家。而且，这些银行中的大多数都是国外市场上强有力的竞争者(罗伯特·E.利坦，2000)。然而，到了80年代中后期，面对日本、欧洲等国银行的激烈竞争，美国银行由于受经营管理体制、经营思想的束缚，加之忙于应付国内市场的萎缩，显得软弱无力，地位江河日下(见表5－4)。在《银行家》杂志1991年7月公布的、按资产额排序的世界1000家大银行的前20名中，1986年美国有3家，到1991年只有1家花旗银行，^[12]且位于第20位。与国际上各国银行监管体制的改革及金融自由化相比，美国显得格格不入。由于《格拉斯—斯蒂格尔法》、《1956年银行持股公司法》及《1970年道格拉斯修正案》和《1927年麦克法登法》的规定，美国银行业实行严格的分业经营制度，禁止商业银行跨州经营。^[13]这种分业经营制度过于呆板，缺乏灵活机制。而其他西方工业国家的金融一体化程度大大高于美国。例如，德国实行全能银行制，银行可同时经营证券和保险业务，法国也大体如此。英国的银行分业限制相对较严，但银行可建立各种附属机构从事特定的金融业务。从80年代末期开始，欧共体(现欧盟)的金融一体化程度不断提高，根据1989年12月发布的《欧共体第2号银行指令》，各成员国在1992年底之前，要改革本国金融制度，原则上采用全能银行制。从1993年1月开始，欧盟各成员国银行被允许在全欧盟范围内自由设立分行和提供金融服务，这对美国银行体制来说是一个挑战。^[14]因为全能银行制既可以通过为客户提供一站式金融服务而吸引更多的客户，又可以利用多样化经营分散银行的经营风险，具有分业经营无法比拟的经营优势。因此，很多人认为，分业经营制度对美国银行国际地位的下降应负一部分责任。

表5－4　以存款规模衡量世界最大银行的国家分布

第二节　审慎监管需要解决的主要问题

20世纪80年代对金融业局部的、谨慎的，以促进金融业竞争为目的的改革，并没有从根本上扭转美国金融业面临的困境，而且引发了大规模的金融危机。危机起到了塑造新的管制理念和制度体系的作用，引起一股对金融改革进行深入研究的热潮，各阶层人士提出了很多不同的改革方案，其中，财政部的方案(《金融体制现代化:使银行更安全更具竞争力的建议》)最为全面、彻底，可以说是美国政府自30年代大萧条以来推出的最具突破性的金融改革方案。其改革的目标是，在进一步加强联邦政府宏观调控的同时，对已经沿用了几十年的一系列陈旧的银行法(如1927年《麦克法登法》、1933年《格拉斯—斯蒂格尔法》、1956年《银行持股公司法》等)和联邦金融管理体制进行一次彻底的改革，重建一个现代化的金融体制。然而，由于该方案涉及面广，影响到各类金融机构、各个经济部门以及各个阶层的不同经济利益，所以1991年3月提交国会审议时，引起很大争议，美国政界和金融界对该方案的分歧颇大，仅参议院银行委员会就对此提出了300多项修正案。尽管如此，随着国内外形势的发展，美国朝野各界对全面、系统、彻底地改革现存金融体制的有关方面逐渐达成一些共识，该方案的大部分建议还是被陆续实施了。按照财政部方案，美国90年代改革面临的问题主要包括:

一、在放松管制的同时加强对金融业的监督

20世纪80年代后期不断升级的金融危机使管理者认识到，放松对存款机构的管制，并不意味着减少或放弃对它们的监管(监督)。管制和监管是有区别的:管制体现为一系列的立法或行政性规章，是国家的一种强制性行为，即在法令中明确规定一种机构能从事的和不能从事的业务活动类型(马红霞、严红波、陈革，1998、周子衡，2005)。而“有效地遵守规则要靠监督(Monitor)和检查(Check)来保证，这一过程被称为监管”(弗里德曼，1995)。这就意味着，一个健全的、资本充足的机构理应被授予更大的灵活性和自由度，但仍需被仔细监督。因此，在减少管制的同时，应加强而不是减少监督，以缓和效率性和安全性的冲突。^[15]因为，机构所有者与管理者的目标总是相冲突的:管理者的目标是减少机构的破产倒闭数，从而减少保险基金的损失;而金融机构所有者的目标是实现他们财富价值的最大化，对于处境困难的金融机构来说，这种倾向尤为明显。因此应该重新确定银行的资本标准，并根据资本比率高低来确定其受监管的程度。

二、改革联邦存款保险制度

随着联邦保险基金的日益枯竭，存款保险制度备受抨击。金德尔博格(1991)认为，最后贷款人安排加上存款保险制度确实建立起了安全网，但也减少了对银行审慎经营的恰当激励。香港证期会主席沈安(Andrew Shen)在研究世界银行的一份报告中指出:“80年代的银行倒闭，大部分是市场性倒闭，而且大部分是由存款保险直接或间接诱发的道德风险造成的。”存贷业危机就是道德风险的典型案例，“既然政府必须偿付存款人，包括清偿存贷银行承诺给付的存款利息，就等于赐给存贷业者一张合约，让他们尽可能以最高价把资产卖给政府，政府取消了让存贷业者慎重经营的所有动力。结果FDIC变成了最后贷款者和保证人，由于央行必须支持FDIC，供应其所需资金，因而央行变成真正的存款保险机构(马丁·迈耶，2001)”。考夫曼说得更简单:在现代世界里，非金融企业的资金通常取自市场，银行是非金融企业的最后资金供应者。在今天，负责支持市场的是美联储，拯救银行的则是联邦存款保险公司。对此，前FDIC董事长塞德曼也曾无奈地说:“虽然法律的设计本意不是这样的，我们却已经变成大金融机构最后的稳定支柱，同时，负责金融制度安全和健全的机关认为，这些银行太大了，不能够让它们倒闭。”

实际上，正如美国联邦储备体系理事会监管局局长理查德·斯皮冷柯登(1998)所言:存款保险体系不可能也不应该杜绝银行破产。银行如果经营决策不当，与任何其他企业一样负有(而且应该承担)破产风险。这种破产风险对企业的所有者来说是很重要的纪律约束，而银行体系的正常运行正是需要有一定程度的市场纪律约束。^[16]因为，一个体系内部存在机构破产倒闭的可能性恰恰是该体系正常运行的标志，市场机制优胜劣汰的实现正是有赖于此，监管部门也正要借此激励金融机构审慎经营，防止过度保护下的道德风险的产生。

三、取消金融业分业经营制度

美国自《格拉斯—斯蒂格尔法》颁布以来就确立了严格的分业经营制度，消费者无法从任何一个金融机构得到全面的金融服务。一个公司要申请贷款必须找商业银行，而发行新股则必须找投资银行，这使得美国银行业在国际通行的全能银行制的竞争下节节败退。后来的许多研究显示，没有证据表明在大萧条中商业银行是因为过度涉足证券业而导致危机。例如，怀特(1986)的研究发现，《格拉斯—斯蒂格尔法》实施前的数据显示，银行从事证券业务并不会损害其自身的稳定性，在大萧条时期倒闭的银行中，仅有不足15%的部分涉足证券业。Kroszner和Rajan (1994)以《格拉斯—斯蒂格尔法》实施前的数据研究发现，并没有实际的数据显示，商业银行从事证券业务时会因利益冲突而欺骗市场投资者购买品质较差的股票。另一方面，美国银行的那些没有受到分业经营限制的外国同行们，不仅没有因此承担更多的风险，反而获得了多样化经营的收益。Lown Kwan(1997)的研究显示，银行控股公司的商业银行子公司和证券子公司的报酬相关性很低，支持了当商业银行从事其他投资银行业务时，的确具有分散风险的功能。Lown et al.(2000)也指出，银行合并人寿保险公司后，风险将会下降。因此，从20世纪70年代开始，金融机构纷纷利用各种金融创新工具规避分业经营的限制。在这一过程中，可以说美国有关的司法判决支持了创新者的规避行为。因为，在美国这样的司法至上的国度里，如果司法判决不认为某项创新行为是对法律的违反，就等于直接宣告既有的立法不适用该具体的规避情况，加之美国判例法的司法原则，规避金融管制的具体措施构成先例，就自然适用于其他同类案件，使之受到合法的保护，这样就使管制当局屡屡陷入被动，不得不修订管制条例。如表5－5所示。

表5－5　美国货币当局为修改分业管理法规所做的工作

续表

资料来源:英国《经济学家》，1999年10月30日。

四、取消银行经营的地域范围限制

到1990年底，美国有46个州颁布法令，允许其他州的银行控股公司收购本州的银行，但大多数有互惠对等的要求。然而，即使是在这些州，对银行跨州设立分支机构仍有严格限制。尽管银行控股公司可拥有几个州的银行，但法律要求每个银行必须有单独的决策机构和资本，这往往会增加银行成本，并减少银行业务分散化所带来的效益。按照美国企业协会罗伯特·E.利坦(1991)的观点，一旦(银行)在全国开设分支机构或扩张得以生效，这些地区破产的吸收存款机构将归属于更大的、地理更分散的组织，这些组织可以调集在全国范围内获取的利润弥补在不景气地区的损失。艾伦·加特(1999)也指出:如果允许银行和储蓄机构及其控股公司设立分支机构，并向全国范围拓展，那么20世纪80年代及90年代初就不会有那么多金融机构破产了。可见，对银行跨州设立分支行的限制，不利于存款机构资产分散化，是使金融部门达到效率性、收益性和安全性统一的巨大障碍。

五、取消银行业与工商业分离制度

关于禁止银行业与工商业相互渗透的规定源于20世纪30年代的大萧条，当时，人们认为正是华尔街的金融骗子控制了产业资本才毁了整个国家。因为，银行业与工商业相互渗透会导致经济权力过分集中，而且会使工商业极易受商业周期的影响而产生财政问题，最终危害到银行业的安全与稳定。此外，它还会给银行监管者的有效监督带来困难，因为监管者不能有效监督工商企业的活动。而实际上，允许工商企业通过“金融服务控股公司”进入银行业，可以给资本不足的美国商业银行带来追加资本，从而增强银行的资本实力，促使银行加强经营中的风险约束。另一方面，工商企业也可以因此大大降低财务成本，增强产品竞争力，增加利润。此外，工商业和银行业融合，还可以改进信息处理技术，减少信息成本，减少“信息不对称”问题，从而降低银行的信贷风险。

第三节　审慎监管的主要立法措施^[17]

20世纪80年代末至90年代初，美国金融监管进入理性改革时期，朝野各界主张以渐进方式，逐步分阶段地改革现行金融体制，而不是一步到位，以免引起金融和经济大动荡。^[18]

一、《1989年金融机构改革、复兴和加强法》

20世纪80年代后期的金融危机逐步使监管当局开始重新审视放松管制的进程。布什政府成立后，下决心颁布新法，提供充足的资金，关闭资不抵债的储蓄机构，由此产生了《1989年金融机构改革、复兴和加强法》(FIRRE)。该法是向审慎性监管迈出的第一步，对以前的许多法令做了重大的补充和修改，是继20世纪30年代之后，联邦政府在监管储贷机构方面最大的改革。其主要内容是:

(一)改革主管机构

取消联邦储蓄与贷款保险公司和联邦住房贷款银行委员会，成立财政部下属的储贷监理署(OTS)和联邦存款保险公司下属的储蓄协会保险基金(SAIF)，新成立的两个机构分别对储贷协会实行监管和保险。成立OTS的目的之一是由于FHLBB易受储蓄业广泛的影响，作为储蓄机构的特许机构和存款保险基金监督者的双重职能产生了利益冲突，使破产储蓄机构能继续营业而增加了保险基金的危机程度。目的之二是将监管者与个别国会评论员和参议员的游说影响隔绝开来。FSLIC并入FDIC后，银行和储蓄贷款的保险资金并不混在一起，FSLIC被改名为储蓄协会保险基金(SAIF)，而商业银行保险基金被更名为银行保险基金(BIF)。^[19]基本上，对储蓄机构保险基金的裁决权已从旧的储蓄机构管理者那里转移到FDIC手中。这样，管理者很少受政治影响，而这在FSLIC和FHLBB是一个很严重的问题。另外，法案还扩大了FDIC的职权，使其能够及时地关闭破产的储蓄机构和银行而不必等到其净值耗尽。该法还进一步允许银行收购储蓄和贷款机构，允许达到银行业标准的储蓄机构转变为商业银行。

(二)彻底解决储贷协会危机

创建重组信托公司(RTC)，同时组建两个辅助性机构:重组融资公司(RFC)和重组基金公司(FRF)。负责管理无力偿债的储蓄机构，依据监督人和放款人的身份负责销售这些倒闭机构持有的超过3000亿美元的房地产。RTC由联邦存款保险公司管理，同时接受重组信托公司监督委员会的监督。这三家公司并肩作战，使用从财政部的收益中募集的1150亿美元资金，成功地解决了战后美国最大的一次金融危机。

(三)重新对储蓄机构的资产进行限制

规定储蓄机构的总资产中至少有55%是核心资产，包括住房和流动住宅贷款，抵押支持证券和一定政府机构的票据，非核心资产被限制在15%，包括个人和教育贷款、对服务公司的投资、再出售的抵押贷款和精选社区发展贷款;允许储蓄机构从它们的纳税收入中抵扣8%的不良债务。这一有利的政策使得储蓄机构的联邦所得税率低于商业银行以弥补其投资组合的限制。另外，该法禁止储蓄机构购买垃圾债券，并要求到1994年7月1日，储蓄机构必须逐步取消对非投资等级债券的投资。互助储蓄贷款机构是一个例外，它可以收购垃圾债券，但只能通过分开的、资本化的附属机构，而且只能购买一定的债券。此外，一个储蓄和贷款协会可以将任何垃圾债券转移给联营控股公司或它的控股子公司，以作为对“合格”票据的回报。

(四)加强对储蓄机构净值的要求

要求储蓄机构最少持有相当于它们资产3%的核心资本，以保持在管制者那里良好的信用。核心资本是普通股、非累积永久优先股和合并附属机构的少量利息之和，减去除抵押服务权和商誉之外的多数无形资产。到1995年，该法逐步将商誉从要求资本中撤出。另外，它还规定有形资本对资产的最低比率为1.5%，有形资本是核心资本减去商誉和除了购买抵押服务权以外的其他所有无形资产。而且，该法还建立了对储蓄机构的最低风险资本要求，并对没有达到要求的机构的储蓄和贷款活动进行限制。

此外，《1989年金融机构改革、复兴和加强法》还对不诚实的储蓄机构的管理者和领导者实施更严厉的处罚，制定了更严格的评价标准，强有力地实施有关投保金融机构运营的条例和法规。在这种情况下，监管者对于存在的违反法规的行为可以提出民事或刑事诉讼，而且监管者有权对违法行为征收民事罚款(怀特，1991)。

《1989年金融机构改革、复兴和加强法》对银行业危机所产生的问题采取了各种补救办法，提供了大量资金以关闭那些资不抵债的储蓄机构，然而，1990年和1991年FDIC的损失进一步增加，到1991年保险基金仅剩下36亿美元。此外，该法并没有触及存款保险制度引发的道德风险和逆向选择问题。但该法委托财政部对改革存款保险体系进行全面的研究并提出改革计划，促使《1991年综合存款保险改革和纳税人保护法》的诞生。

二、《1990年证券业实施修正法》

该法给予SEC强制实行经济制裁，并在机构内部处理一些以前须报送联邦法庭审理案件的权力，允许SEC处理更广泛范围的诉讼，包括非法内幕交易和人为操纵股票等案件。该法规定，由SEC制定程序以允许行政法官处理传统上由联邦地区法官处理的案件，而以前多数由行政法官处理的案件都是较小的诉讼，诸如证券交易商、经纪人和投资顾问被指控犯有的搅乱账户、没有按正确的顺序保持账簿和记录的行为。而且，过去SEC的律师在行政法官面前比在联邦法庭做得要好，因为他们差不多都能胜诉，而在1990年裁定的案件中，他们只有2/3胜诉。

三、《1991年综合存款保险改革和纳税人保护法案》

该法案是对存款保险制度的一次较为彻底的改革，改革取向是使联邦存款保险公司的银行保险基金重新资本化，并加强对存款机构的监督和管理，使纳税人损失最小化。它保留了《财政部方案》中关于改革联邦存款保险制度，改善对国内外银行业的监督，尤其是强化对银行资本充足率的监督，以及支付体系改革和关于银行收购及合并等有关方面的建议。主要内容有:

(一)改革联邦存款保险制度

1.改革银行存款保险基金

给银行存款保险基金附加了700亿美元的借款权，并将FDIC从财政部借款用于弥补银行破产成本的额度从50亿美元增加到300亿美元，由银行在以后的15年内支付在国内存款上的保险费的形式返还。同时，允许FDIC为了运转资本而借入450亿美元，借入的资金和利息将通过销售破产银行的资产返还。该法还要求FDIC对每100美元的存款至少要建立1.25美元的准备金。为了帮助完成任务和返还贷款，FDIC提高了保险费用，对100美元的国内存款收取23美分的最低基于风险保险费。

2.缩小存款保险的范围

首先，将投保银行的每个存款人的存款保险总额限制在10万美元，一般禁止任何资本不足的存款机构接受代理(或信托)存款，资本充足的机构在接受代理存款时，其利率也不能大大高于正常情况下市场上同种期限的存款利率和官方利率。其次，只有在资本充足银行的大额经纪存款或养老金计划的账户才能获得FDIC的保险。最后，也是更为重要的，“大银行不倒”的教条受到了很大限制。现在FDIC必须运用最低成本关闭破产银行，这大大提高了没有保险的存款人遭受损失的可能性，此条款的一个例外是，如果大银行的倒闭“对经济状况或金融稳定会有严重的负面影响”，它可以获准宣布为“太大而不能倒闭的银行”，这样，其所有存款人，有保险的或没有保险的，都会受到完全的保护。但要获得“大银行不倒”的政策保护，必须得到联邦储备委员会和联邦存款保险公司董事会成员2/3的多数票赞成以及财政部长的同意。而且该法要求如果联储给倒闭银行的长期贷款增加了FDIC的损失，则联储应分担这部分损失。

3.提出与风险相联系的保费征收计划

要求联邦存款保险公司从1994年1月1日起按银行风险程度收取存款保险费。这种新的存款保险费率制度，运用银行资本分类标准和其他监督指标来确定保险费率。1993年，9115家或行业75%的银行支付的保险费保持在每100美元支付23美分的水平。对222家最脆弱的银行，该费用率上升为31美分，剩下的2703家投保银行将支付介于上述两者之间的费率。这种新的基于风险保险体制的理论基础是，它能奖励管理最好的吸收存款机构，并将阻止其他机构从事风险贷款活动(艾伦·加特，1999)。

4.对提供错误报告的银行处以罚金

对于向FDIC提供错误的保险费评估报告的银行，罚金每天为2000～20000美元不等;对有意提供错误报告的银行，则处以每天高达100万美元的罚金。

(二)强化对资本充足性的管理

为了督促银行提高资本金水平，增强自身抵御风险的能力，以保护存款人的利益和减轻FDIC所承担的风险，该法设计了根据银行资本化程度自动做出不同反应的“即时矫正行动”(Prompt Corrective Action)，按资本化的程度把银行分为5类，对不同级别的银行采取不同程度的监管(见表5－6)。

表5－6　银行资本等级分类及即时矫正行动

资料来源:根据《1991年综合存款保险改革和纳税人保护法》整理。

此外，在强化对资本充足性监管的同时，该法要求政府管理机构改革考核制度和会计程序，严格会计、审计原则，制定统一的考核标准。

(三)对州银行权力的规定

1.保障州立银行与国民银行之间的公平竞争

该法规定:一般禁止州银行以任何方式从事国民银行不能从事的任何业务活动。包括保险业务和直接或间接的股权投资。但某些农作物收成和产权的保险除外，1991年11月仍在某些州内合法提供保险业务的、资本充足的银行除外。

2.允许某些银行获得和持有不超过其全部资本数量的普通股和优先股

此条款的适用对象是:在1990年9月30日至1991年11月26日，允许银行对在全国性交易所上市交易的、或由注册投资公司发行的普通股和优先股进行投资的那些州内的银行，或已经从事上述股权投资的银行。如果银行的股权投资额超过其自有资本总额，则该行必须在三年内逐步停止此类业务。

(四)关于收购及合并

允许所有储蓄机构与国民银行之间在银行合并条例范围内相互收购或合并;允许所有投保机构在某些情况下兼并或与其他保险基金的成员合并，但合并或兼并活动完成后必须满足所有规定的资本充足率。

《1991年综合存款保险改革和纳税人保护法》在很大程度上克服了市场不完备信息给金融体系带来的不稳定性。首先，该法通过限制大额经纪存款保险及限制运用对大银行的保护政策，缩小了存款保险的范围，促使没有保险的存款人监督银行的经营活动，从而减少金融机构，尤其是运行状况不好的金融机构的过度冒险行为。其次，该法通过即时矫正行动建立了一套奖优罚劣的激励机制，促使银行提高其资本率。最后，以风险为基础的保费增收计划也抑制了银行从事高风险投资的动机，因为，如果风险增加，银行将支付较高的保险费。而且，由于保险费率随银行资本的增加而降低，这事实上也鼓励银行持有更多的资本，增强其抵御风险的能力。总之，《1991年综合存款保险改革和纳税人保护法》沿着正确的方向迈出了重要的一步，增加了银行持有更多资本的动力，抑制了其过度冒险的动机。

四、《1991年加强对外国银行监管法》和1996年《K条例》修正案

该法确立了管理外国银行的“互惠性国民待遇原则”，开始了对外国实施严格管理的新阶段。其主要内容包括:

(一)外国银行在美设立分支机构前须经联储批准

该法规定，所有外国银行在美向任何机构注册任何类型的分支机构，包括子公司、分行、代理机构或代表处，均须事先得到美联储的批准，州自主批准权被取消，由联储建立统一的审批标准。建立标准时，联储要考虑:申请银行母国对银行的监管程度、申请银行母国的资本标准、申请银行的管理水平及经验等。此外，如果外国银行在美国违反现行法律或有不安全、不健全的业务经营活动，以及管理不善、不接受其母国监督等情况时，联储有权吊销其在美国的营业执照。

(二)限制外国银行经营零售业务

该法规定，外国银行在美接受10万美元以下的存款必须通过其在美国的子公司进行，并且必须向联邦存款保险公司投保。试图通过对此类存款设限来控制外国银行在美国的零售业务。

(三)外国银行必须接受联储一年一度的检查

联储有权检查所有外国银行在美国的分支机构，在美营业的未投保外国存款机构，在该法生效一年后，必须公开其未投保业务的经营情况。

(四)对在州政府注册的外国银行施加限制

禁止在州注册的外国银行分行或代理机构从事在联邦注册的分支机构不能从事的业务，且在州注册的分支行和代理机构对单个借款人的贷款限额，不得超过适用于在联邦注册的分支机构的贷款限制。

(五)外国银行须报告以股票担保的贷款

在吸取了国际商业信贷银行的教训后，该法要求在美设有分行或代理机构的外国银行，必须报告以任何美国存款机构的25%或超过25%的股票为担保的贷款，目的是为了更好地掌握外国银行通过向一个中介机构贷款控制美国存款机构的情况。

(六)关于外国银行收购美国银行股权和外国银行间的合并

该法对《1978年国际银行法》做了修订，把在美国仅有分行或代理机构，而没有子公司的外国银行也算作银行持股公司，目的是为了弥补过去无法控制外国银行收购美国银行5%～25%股权的缺陷。该法还授权美联储批准两家在美设有分行或代理机构的外国银行的合并。

1995年11月发生日本大和银行丑闻后，联储对《K条例》的修正案获得通过，并于1996年2月23日正式生效。修正案中规定的监管措施更加严格。要求联储对那些不受母国统一监管的外国银行进行严格审查，以确定其是否可以继续在美国从事经营活动，审查的标准多达16条。经审查合格后，还要规定对该银行的哪些经营活动进行一定程度的监管或约束。

五、《1994年里格·尼尔银行跨州经营与跨州设立分行效率法》

该法通常简称为《1994年跨州银行法》。它彻底解除了《1927年麦克法登法》和《1970年道格拉斯修正案》中关于银行经营地域范围的限制，允许银行在全国范围内经营业务和设立分支行，而不管州法令如何，这对美国银行的结构和体制变化产生了重大影响。其主要内容有:第一，一家银行控股公司可以收购任何一个州的银行，只要该银行控股公司满足联邦规定的资本充足条款和社区再投资法，具备良好的管理水平。但是，联储可以根据存款市场份额决定是否批准收购，各州也可以根据被收购银行成立的年限来批准收购的进行。第二，从1997年6月1日起，银行持股公司可巩固其在各地的跨州银行，并各自转变成在一个银行属下的多重分行网络体系。第三，从1997年6月1日起，任何一家独立的银行都可以与其他州的另一家银行合并。第四，银行可以在其注册地之外的任何州直接开设一家分行。第五，除非某些州立法禁止，不同州的银行均可以从1997年6月1日起谋求合作。第六，联邦注册的国民银行跨州设立分行也要受所在州的诸如消费者保护法、社区再投资法、公平放款等有关法规的约束。

《1994年跨州银行法》在跨州银行业务与跨州设立分支机构的管制方面进行了一次划时代的改革。该法的实施，提高了美国银行业的经营效率和安全性，促进了金融机构间的竞争，金融服务的质量大幅度提高，美国银行的国际竞争力有所加强。同时也掀起了新一轮的银行并购浪潮，新的“超级银行”应运而生，银行业的集中与垄断程度不断提高，银行数目大大减少。

六、《1999年金融服务现代化法案》

金融业经营地域限制取消后，束缚金融机构竞争的另一根本性障碍——分业经营制度的矛盾日益突出。由于20世纪30年代的大危机在人们的心目中留下了沉重的阴影，对如何保证银行在获得证券业务高收益的同时不危及经营安全、避免历史的悲剧重演，社会各界一时难以达成共识。如表5－5所示，从20世纪80年代以来，通过个案审理，越来越多的商业银行被授权从事有限的证券业务，监管当局旨在以这种迂回的、渐进的方式逐步废除《格拉斯—斯蒂格尔法》。最终在1999年11月4日，国会通过了《金融服务现代化法》，废除了在美国实行了66年的分业经营制度，揭开了金融业混业经营的序幕。法案开篇即强调:制定本法的目的是为了建立一套允许银行、证券公司、保险公司和其他金融服务提供者之间可以联合经营、审慎管理的金融体系，从而加强金融服务业的竞争并实现其他立法目的。这就表明监管理念已转变为“效率与竞争”，强调消费者保护，加强金融监管。《金融服务现代化法》内容庞大，共有7章219条，主要内容包括:

(一)关于修订《银行控股公司法》

将银行控股公司的活动限制在由联储委员会规定的、那些与银行业务密切相关或附属于银行业务的范围之内。但是，允许设立金融控股公司，这类公司不仅可以经营银行控股公司所从事的所有活动，而且还可以经营银行控股公司目前被禁止从事的证券业务和保险业务。

(二)关于银行、证券、保险联合经营的规定

允许银行、证券公司和保险公司以金融控股公司的方式相互渗透。允许金融控股公司通过其控股证券子公司和保险子公司从事证券承销、证券自营与经纪、保险包销、用自有资金参与企业并购等以直接当事人身份进行的业务。

(三)关于国民银行及其分支机构活动的规定

允许资本充足、管理良好的国民银行的分支机构承销证券，但所有这类分支机构的资产总额不得超过银行总部资产的45% 和500亿美元;在法案生效后五年内，国民银行的分支机构不允许从事保险承销和不动产业务;任何允许州银行销售财产保险的地方，国民银行不需经州监管当局许可，可直接销售财产保险;国民银行及其分支机构均可承销市政收益债券。

(四)关于证券活动的规定

银行的证券活动接受联邦证券法的管辖;现有银行除按照证券交易法注册为经纪人外，可参与信托、人寿保险、财产保险、职工福利计划、通过网络为客户提供经纪服务等;银行可以继续进行衍生产品交易，包括不向零售客户提供的信贷互换和股权互换;授权SEC与美联储协商制定证券产品的认定规则。

(五)关于保险

保险的定义以1999年1月保险监管当局确认的产品为准。经营保险产品时，银行或银行分支机构应提出申请，保险活动，包括全国性银行从事的保险活动由州负责监管。另外，允许互助保险公司为改成控股公司而进行跨州迁移。^[20]

(六)关于银行从事非金融业务、非金融控股公司通过储蓄机构从事金融业务的规定

禁止银行通过金融控股子公司从事非金融业务，但拥有储蓄性金融机构的非金融控股公司可以从事非金融领域的一般业务。

(七)关于加强金融监管的规定

1.授权监管部门提出金融业务限制要求

授权货币监理署、联储委员会、联邦存款保险公司、证券交易委员会等机构，在符合法律规范和原则的前提下，通过条例或命令，对金融机构的资本、管理以及金融机构之间、金融机构与其子公司和联营者之间的交易和关系加以限制或要求。在强化监管机构职权的同时，赋予被监管机构一定的选择权，对于监管机构有变化的，法律一般规定经营性金融机构可以对自己的法律地位作出选择，并依此决定相应的监管部门。例如，该法修改《1934年证券交易法》后，规定除参加存款保险的银行的联营机构和储贷协会之外的投资银行的控股公司，可以按照自己的意愿选择是否接受SEC的监督。

2.加强监管机构之间的数据信息共享

具体规定了货币监理署、储贷监理署、联邦存款保险公司、联储委员会和联邦储备银行、证券交易委员会、联邦贸易委员会、财政部、各州保险监管机构和司法部之间数据共享的具体内容和程序。并要求有关机关在搜集监管对象的证据时，应优先从有关监管机构获得，以减轻金融机构因重复提供数据、重复备案所增加的监管负担。

3.建立联储委员会和财政部长之间的协商制度

该法规定，判断某一活动是否是金融活动或辅助性金融活动，以及判断某些机构的活动是否符合法律宗旨时，联储委员会和财政部长之间应进行协调，以避免冲突，发挥多重监管的效力。

4.加强联邦政府对保险业的管理

美国保险业的立法和管理一直是州当局的管辖范围，但是，有些保险(如洪水险和重灾保险)要求有全国性的保险管理。另外，保险作为金融业中一个重要组成部分，联邦政府也一直致力于对其进行必要的管理，政府管制的两个基本目标是保证保险商的稳定性和财务的健全性，以保证承保人和保险代理商能够公平合理地对待可能和已存在的保险单主、保户和受益人。该法使全国保险监督官协会、全国注册代理人协会成为发挥联邦保险监督作用的机构。

(八)其他方面的规定

(1)规定了非公开的个人信息披露原则、金融机构客户信息的隐私保护和金融机构之间的信息共享原则。

(2)禁止存款产品事务所的活动，杜绝了大的银行控股公司在一些社区只吸收存款而不发放贷款的行为。

(3)强调对消费者(指从金融机构获得主要为个人、家庭或居家之用的金融产品或服务的个人及其合法代表)隐私权和金融产品使用权的保护。

(4)强调对中小企业和农业的保护，放宽对联邦抵押贷款银行的授权，要求金融机构公布各项服务收费。

(5)明确提出对金融发展中的重大问题进行进一步研究的要求。

这些问题主要有:金融控股公司的子公司从事新的金融活动带来的问题;金融现代化对小企业和农业企业贷款带来的问题;参加存款保险的大型金融机构的风险防范和对金融体系的影响;存款保险的大型金融机构“太大而不能倒闭”的艰难局面;网上银行对金融监管的挑战等。

《金融服务现代化法》秉承了20世纪70年代以来开始的金融自由化的大方向，取消了分业经营制度，增强了金融机构的盈利能力。同时，该法对以前的多部法律进行了修订，更加注重加强金融监管，提出了功能监管的概念，按金融企业各项经营活动的性质，使其分别受到不同主体机构的监管，并协调现有监管机构的职责。可以说，该法既反映了美国国内金融发展的内在需要，也着眼于加强美国金融业的国际竞争力，因而是一部具有前瞻性的法律。该法的颁布实施，既提高了美国金融业的整体效益，也使美国银行重新获得了世界领先的地位。2004年7月，《银行家》最新出炉的全球1000家的银行中，有211家美国银行榜上有名，并有10家银行进入前40名。

当然，从《金融服务现代化法》颁布几年后的情况看，并未出现人们曾经预期的那种三业合并组建金融超级市场的浪潮，当年勇为人先实行三业合并的花旗，2003年已解除了其灾害和保险业务，并在2005年出售了“旅行者”。而且，在法案实施以后的三年中，虽然产生了600家金融控股公司，但大部分都是资产低于5亿美元的小公司。然而，应该看到的是，该法的颁布给予了金融企业平等竞争的机会和自由选择的权力，而它们作为追求利润最大化的利益主体，应根据自身的实际情况审时度势地做出合理的选择。正像James Mclauhlin(2004)先生所说的:《金融服务现代化法》的成功与否，不应由金融控股公司数量的多少以及它们混业经营的程度来衡量。事实上，当金融企业能够有充分的自由来决定其从事的业务以满足客户的需求时，《金融服务现代化法》就已经成功了。该法的贡献在于它增加了金融服务业的竞争，使得金融企业能够更加有效率地提供服务，并且更好地满足客户的需求。

第四节　小结:美国20世纪90年代改革的成效

20世纪90年代以来，美国金融监管进入了理性改革时期，在监管理念、监管重点、监管方式方面进行了改革，主要特征是:在鼓励金融机构竞争、注重金融体系效率的同时，加强对金融业的监管，尽可能寻求竞争与稳定、安全与效率的有机结合。

一、通过资本监管增强了金融机构抵御风险的能力

《1991年综合存款保险改革和纳税人保护法》把所有存款机构纳入口径统一的资本充足性比率管理，促使商业银行和储蓄机构不断提高资本金比率，从而提高金融机构对债务的清偿能力和抗风险能力，有利于提高整个金融系统的稳定性。1980年和1990年，所有投保商业银行股权资本对资产的实际比率分别为5.8%和6.45%，而1993年和1996年分别为8%和8.2%;投保储蓄机构，1980年仅为3.6%，1990年和1993年分别提高到5.4%和7.8%，1995～1996年为8.4%。^[21]另一方面，法律规定，按资本比率把金融机构分成五大类，分别采取不同程度的监管措施，监管力量主要投入资本比率不充足的银行，这就减少了监管成本，增加了监管的有效性和针对性。同时，也抑制了金融机构从事高风险业务的动机，因为，当金融机构选择高风险资产投资时，必须用提高资本金的方法作为平衡，以满足资本充足性比率的要求;而当资本金不足或下降时，它必须降低风险投资以降低风险加权资产额，提高资本充足率。

二、改革了联邦存款保险制度

20世纪90年代的改革通过给联邦存款保险公司增资，限制存款保险的范围和金额，扭转了保险基金面临枯竭的局面，联邦存款保险公司从1993年开始扭亏为盈，到1996年存款保险基金达268.54亿美元，2000年保险基金的数额已经达到受保存款的1.38%(FDIC，2000)。同时，从1993年起，FDIC根据各银行资本充足程度和监管评价好坏程度的不同，将保险费率分为9个级别，分别确定不同的保费征收标准。这在一定程度上限制了投保机构的过度冒险活动，也有利于金融业的公平竞争。

三、取消单一银行制，增强了银行的竞争力

法律规定，从1995年开始，银行可以在全国范围内自由经营和设立分支机构。这种全国性的银行业提供了更宽广的地域范围，通过贷款组合的地域和产业的分散会缩短赢利的周期性，而这反过来又加强了银行业的健康和稳定性(艾伦·加特，1999)。

四、废除分业经营制度，提高了金融业的经营效率

《1999年金融服务现代化法》具有里程碑式的意义，它废除了分业经营制度，至此，束缚金融机构业务全能化的障碍全部解除，美国金融业步入混业经营的新时代，开始享有全能银行制的成本优势、竞争优势和抗风险优势。Estrella(2000)指出，美国前十大银行控股公司在合并证券业、保险业和持有非金融公司后，风险都明显下降。当然，一家全能银行究竟选择提供哪些金融服务，要看其内部管理的可能性。因为，三种行业在管理结构、企业文化、报酬形式和监管法规方面都有差异，使产品线之间难以协同一体化。但总的说来，混业经营还是增强了金融业的赢利能力。资料显示，在20世纪80年代和90年代的两次经济衰退中，美国银行业曾受到很大冲击，不仅业绩急剧下降，而且创下15年内破产数达1617家的历史高点。而2001年以后，美国经济再次进入衰退和低速增长，市场曾经预期银行业会受到同样打击，但实际上，在此期间，银行破产数量极少，股票价值和业绩高于其他行业。除了资本充足、风险管理能力提高等因素外，最主要的是银行产品、业务多元化，扩大了收入来源，使增长业务收入的上升抵消了下降业务收入的减少，熨平了业务收入的波动性，增强了抵御经济周期性波动的能力(陆小明，2005)。

五、树立审慎监管的理念，提出功能监管的思路

审慎监管是建立在尊重金融机构自主权基础之上的，它与金融管制的根本区别在于，前者对金融机构的要求是一种规范性的品质管理，以防范风险和促进竞争为目的，金融机构具有充分的业务自主权;后者则是金融机构的大部分具体决定直接由政府机构作出。审慎监管的中心工作在于鼓励或强迫金融机构及时、准确、全面、公开地向公众披露信息，增加透明度。在信息可得的基础上，通过广大市场参与者以自由选择行为来发挥对金融机构的监督和制约作用。也即通过经济力量本身对金融机构和金融市场的活动实施制约。这也是金融自由化下金融监管的精髓。

所谓功能监管指按照金融功能来划分金融监管领域，即对相同的金融服务制定相同的监管标准，而不管经营这类金融业务的具体机构是什么。功能监管的基本理由在于，金融体系的基本功能比实现这些基本功能的制度结构更加稳定，也就是说，虽然金融机构的业务范围不断变化且相互交叉，但具体业务所要实现的基本金融服务仍然是清晰的。与传统的金融监管思路相比，功能监管的优势十分明显:第一，它对金融结构的变化具有很强的适应性。在功能监管下，即使金融机构发生结构变化也不需要同时改变监管结构，而且监管部门还可以基于对提供某类基本金融服务的最有效的制度结构的认识，制定相应的功能性监管政策，以促成金融体系朝着最优目标迈进。第二，它能够增强监管政策的协调性，减少金融机构进行监管套利的机会。监管套利是指金融机构利用监管政策之间的矛盾进行套利，它不仅浪费资源，也损害了金融监管的效率。功能监管对所有提供相同基本金融服务的金融工具、金融机构实行相同的监管政策，显然减少了监管套利的机会。第三，它为政府间的金融监管合作创造了条件。虽然各国金融制度千差万别，但提供的基本金融服务总是相同和相似的。巴塞尔委员会对全球银行业的统一资本标准正体现了朝这一方向的努力。

六、进一步加强了对外国银行的监管

20世纪90年代以来，美国通过颁布各种针对外国银行的法令，用“互惠性国民待遇”原则取代了1978～1991年之间所实行的“单方面国民待遇”原则: 1991年以后，在外国银行的准入管制上，美国以外国银行的母国对美国银行采取同等国民待遇和开放金融市场为先决条件;而1991年以前，不论其母国政策如何，美国都对其提供“单方面国民待遇”。1991年以后，外国银行除受到与美国银行相同的监管外，在业务活动以及收购美国银行等方面，也受到严格的限制，对外国银行的准入管制和业务管制都较本国标准严格，这大大改变了外国银行和本国银行的竞争格局，增强了美国银行的竞争力。

总之，20世纪90年代的改革和以往的改革一样具有明显的“危机导向”的特征，但改革的力度和趋向大相径庭。它把促进金融业的竞争性与安全性并重、公平与效率并重作为金融改革和监管的指导原则，更多地采用较灵活的、有弹性的经济手段取代过去僵硬而严厉的金融管制措施，在取消业务管制的同时，强化了对金融业的监督管理。90年代的改革为金融业营造了一个公平竞争、高效稳定的经营环境，客观上促进了经济的长期稳定和发展。

【注释】

[1]克林顿1993年上台伊始即通过减税和紧缩政府财政支出，将财政赤字从1992年占GDP总值5%的高峰，扭转为2000年占GDP总值2%的财政赢利。

[2]实际上，其他国家的经济学家都认为这种说法过于谦逊了，完全可以倒过来说。

[3]2003年第三季度，美国经济增长率达到7.2%，创20年来最高增长纪录。

[4]斯蒂格利茨在《咆哮的九十年代》一书里，将2001年起始的美国经济衰退归罪于大刀阔斧的行业规则的全面放宽和一些重大经济政策的粗劣设计。

[5]［美］马丁·费尔德斯坦:《20世纪80年代美国经济政策》，经济科学出版社，2000年，第461～474页。

[6]［美］《联邦储备公报》，1991年7月，第506、518页。

[7]［美］《华尔街日报》，1989年9月22日。

[8]［美］《联邦储备公报》，1991年7月。

[9]《福布斯》后来评价“这是格林斯潘最辉煌的一刻，他高举起喇叭，告诉银行把钱借给华尔街，然后降低短期利率，而长期利率也随之下降。”

[10]［美］《华尔街日报》，1987年11月20日。

[11]［美］《银行家》，1991年7月。

[12]花旗银行1970年、1975年排名第2，1985年排名第1，1990年排名第18位。

[13]由于受“单一银行”制度的限制，大陆伊利诺斯银行扩展后，必须在芝加哥市区盖一座跨越街道的天桥，连接总行的两栋大楼，以便在法律上被视为同一栋建筑。

[14]美国《总统经济报告》，1991年，第186页。

[15]美国《总统经济报告》，1991年，第181页。

[16]陈元主编:《美国银行监管》，中国金融出版社，1998年，第40页。

[17]［美］艾伦·加特:《管制、放松与重新管制》，经济科学出版社，1999年，第67～76页。马红霞、严红波、陈革:《美国的金融创新与金融监管》，武汉大学出版社，1998年，第186～200页。周子衡:《金融管制的确立及其变革》，上海三联书店、上海人民出版社，2005年，第188～197页。

[18]美国《总统经济报告》，1991年，第182页。

[19]2002年2月6日，美国众议院宣布保险制度改革法案，将SAIF和BIF合并，对10万美元保险限制按照通货膨胀率进行指数化调整，稳定银行和金融机构的保险费率。

[20]美国《1999年金融服务现代化法》出台前，各州规定不同，有些州允许互助保险公司转向控股公司，有些州则不允许。

[21]［美］《美国统计摘要》，1997年，第515、517页。