国际货币基金组织条款

共识与安排：国际货币基金组织条款

国际货币基金组织在1946年组建成立，在1947年春季正式运行。当年凯恩斯和怀特的分歧是极大的，但是我们很容易忽略，因为在当年国际货币基金组织的诞生中，确实存在着广泛的共识。

今天看来，当时参与布雷顿森林会议的成员国有一个共同的基础，即与会各国都一致认为第一次世界大战和第二次世界大战期间的一系列教训值得总结和吸取，过去的错误不能再重复犯了。它们的共识在《国际货币基金协议》条款里反映了出来。这里有四点特别值得提及。

第一点，各国一致认为第一、第二次世界大战期间的经验已经证明自由浮动汇率是有弱点的，但是各国又应该有自由通过货币和财政政策来达到国内的宏观目标，像产出增长、充分就业等，而不能完全地受限于固定汇率。

20世纪30年代的汇率波动阻碍了世界贸易和投资，并且带来了投机因素和各国的竞相贬值。“大萧条”期间各国都处于各自为政、“以邻为壑”的状态，同时又不愿意回到20年代的刚性汇率。所以那个年代的经验是，永久的固定汇率或者其反面——自由浮动汇率，都无法令人满意。所以布雷顿森林会议的一个共识就是“纯粹固定汇率同样有害，大家普遍的利益在于希望能够对汇率随时作出相机的调整”。［4］因此，布雷顿森林会议的与会者都决定寻求一个折中的方案——吸取固定汇率和浮动汇率的优点，而摒弃其缺点。最后它们采用了一个称为钉住汇率或者可调整的钉住汇率机制。各成员国有义务对其货币制定一个目标汇率，当其汇率围绕目标汇率上下波动时，有义务通过外汇市场进行干涉，使其汇率波动范围在其目标汇率上下1%之内；当成员国的国际收支出现根本的长期不平衡时，它有权力在必要的时候，通过事先已制定的必要程序，来重新设定其货币的目标汇率，以矫正不平衡的国际收支。

什么叫根本的长期不平衡？这个概念的界定，关系到“布雷顿森林体系”调整机制操作的核心问题，但是这个概念没有在《国际货币基金协议》的任何条款中做具体阐述。在“布雷顿森林体系”运行之后，这一疏漏成为“布雷顿森林体系”各成员国不得不面对的焦点问题。

第二点，各国一致认为如果汇率不能够自由浮动，政府要对外汇市场干涉保证其浮动范围，那么国家就得有足够的官方货币储备供给。

当外汇市场上对本币的兑换需求很大时，本币面临走强的压力，因为本币是本国印刷的，所以一国可以无限制地抛售本币以应对本币走强的压力。但是当外汇市场上本币走弱时，一国就得有足够的外汇储备买进本币以维持本币的汇率。那么，一个可调整的钉住汇率机制就意味着无论是单个国家还是所有国家，都得有足够的外汇储备。20世纪20年代的黄金短缺和30年代固定汇率制的崩溃证明国家储备短缺是多么的危险。所以布雷顿森林会议第二桩要解决的事，就是要保证储备供给充足。与会者都认为大家应该建立一些程序，通过一些事先安排的借贷机制来保证整个国际流动性的供给，这个问题的解决方案就是国际基金组织协定里成员国交纳额和透支额的规定。

国际货币基金，顾名思义，就是一个由各国提交的货币和黄金组合起来的货币基金。各成员国的透支额度按照该国交纳额度的相应比例和该国在世界经济中的贸易份额确定。各国所交纳的资金中25%是为黄金或者为可以兑换成黄金的“硬外币”（主要是美元，因为自20世纪30年代起，各国都实行了外汇管制，其货币不能兑换成黄金而只能兑换成其他货币，而只有美元才能有限制地兑换成黄金），剩下的75%为各国自己的货币。

成员国其本国出现外汇短缺时，可以向国际货币基金借贷（或者叫购买）所需外汇，其借贷数额的上限为该国配额的2倍。如果一国上缴的本国货币被其他国家借贷了，那么该国的借贷能力也就相应提高了。所以建立一个国际货币基金的目的，就是使各国在出现储备短缺时，可以通过基金的借贷来提供补充性的流动性，以维持一个可调整的钉住汇率。在国际货币基金中，美国分摊配额最多，在国际货币基金组织中拥有25%的投票权，实际上等于对任何提案都有否决权。［5］

第三点，就是要吸取20世纪30年代各国竞相贬值、“以邻为壑”的经济大战教训，避免重蹈覆辙；国际收支调整需要一些共同行动准则，各国也需要一些共同行动规则框架来保证各国消除外汇管制，重回货币可兑换的多边调整机制。这些行动准则和框架，作为成员国义务写进了《国际货币基金协议》。

各国政府除了以下两种特殊情况之外，禁止进行歧视性的货币操作和操纵性的汇率管制。第一种情况是，政府对于经常项目交易用途的外汇买卖交易不进行管制，政府有义务保持经常项目的可兑换性；但是并不强制要求各国放开资本账户。实际上各国是允许对资本账户进行管制的，以应对那些由短期资本流动带来的冲击。但是后来实践证明，仅管制资本账户而不管制经常账户，对管理资本流动是不可行的。第二种情况是，对于一些处于战后过渡阶段的国家，暂时不履行货币可兑换义务，这些国家也可以暂时得到货币兑换的豁免。这些国家可得到豁免的条件在Ⅷ条款里有具体说明，符合这些条件的国家可获得“Ⅷ条款地位”。

实际上，国际货币基金组织并不是一个促进国际资本市场自由化的机构，1944年通过的国际货币基金章程里并没有关于资本账户自由化的条款，反而还赋予了各国资本管制的权力。这是由当时的思想氛围决定的，甚至凯恩斯和怀特在资本管制这一点上的认识都是一致的。［6］

当时大家都目睹了20世纪30年代货币轮番贬值给世界经济带来的灾难，在全球经济“大萧条”时各国为了加强本国经济竞争力不惜让本国货币竞相贬值，结果都被卷入金融危机。凯恩斯和怀特也都认为金融自由化和贸易自由化是冲突的。贸易自由化需要汇率稳定，而如果资本账户完全放开，汇率是很难稳定的。国际贸易是促进经济增长的最佳途径，要使国际贸易充分展开，必须牺牲资本的自由流动，对资本有所管制。

实际上，资本管制成为“布雷顿森林体系”的核心思想之一。

第四点，与会各国都认为，有必要建立起一个对国际货币事务进行协商合作的制度性论坛。

过去的教训是国际货币关系因为没有一个协商和合作的制度而常常陷入混乱。这个世界再也不能回到第二次世界大战期间各自为政、责任分裂的状态了。在第二次世界大战后，国际货币基金组织就应该提供一个这样的论坛。对于“布雷顿森林体系”的历史成就来讲这一点也许是最有意义的，因为在货币史上国际货币合作从没有建立在一个永久的制度基础上。

欧美各国1865年在巴黎开过一次会，1922年在热那亚开过一次会，1933年在伦敦开过一次会，包括1936年的英、法、美“三边货币协定”，都尝试建立起汇率协调机制，但都未成功。相较于20世纪30年代的无政府状态，这可以看作一种历史性的突破。国际货币基金会议意义深远，标志着世界古典金本位制的结束，也标志着国际货币合作从此走上了集体行动的方向。

在布雷顿森林会议上大家对货币的重要作用认识比较一致，大家都认为货币稳定对促进贸易起着决定作用，而贸易繁荣有利于各国战后经济恢复。但也要避免20世纪30年代犯的错误，把维持固定汇率的金本位看成是金科玉律。但是，如果舍弃严格固定汇率的金本位，那么各国间要实现一个可调整、比较固定的钉住汇率，靠什么来作保障呢？

这也就是成立国际货币基金组织的目标，通过一个永久的制度论坛，按照集体行动的逻辑，来实现各成员国间的协助和合作。国家间的国际支付平衡不再由黄金来平衡，而是由国际货币基金组织来承担货币协调和监管的责任，由它来分发贷款，决定一国是否可以改变某种货币的汇率以及对各国义务的履行实行监管。在古典金本位时代各国主要货币都可自由兑换，黄金流动就有一种自动调整汇率的功能，而在“布雷顿森林体系”时代则通过集体行动来实现调整功能。国际货币基金组织通过政府间理事会来管理，一项决议必须要通过多数成员国通过才能生效。可调整的钉住汇率变动，一方面符合单个成员国利益，另一方面也要符合集体利益，操作透明而不致出现各自为政的情况。［7］

这四点基本上就构成了整个“布雷顿森林体系”的货币框架：一个新的金汇兑本位制（美元替代了英镑）、一个集中的黄金和货币基金，以及一个新的可调整的钉住汇率的调整机制。国际货币基金组织也将扮演三项功能：确定各国汇率变化和货币可兑换性的监管功能、提供足够储备流动性的融资功能，以及搭建一个各国货币合作和协商的论坛功能。

但是各国实际上都继承了第一、第二次世界大战期间混合的金汇兑本位制遗产，并不认为需要对金汇兑基本机制做根本性改动。它们认为20世纪20年代的货币混乱并不是金汇兑本位本身的问题，而是集体管理的失败；所以在布雷顿森林会议上各国并不认为金汇兑本位制本身有什么缺陷。金汇兑本位制体系包括多个国家，这可能会成为冲突的来源，成为一个缺陷，但是通过“布雷顿森林体系”的国际货币基金组织，可以提供一个多边合作的集体平台，可以实现大国间的充分合作，进而解决集体管理困难、解决货币政策协调的问题。

这里显然是对第二次世界大战后的货币稳定前景保持着极其乐观的态度，大家认为除了第二次世界大战后一段短暂的过渡阶段之外，各国间的国际收支不平衡情况应该不会特别严重。

由于20世纪30年代纯粹固定汇率的失败，国际收支调整机制的设计应该允许汇率在钉住范围内波动，如果国家要重新调整、重新设置钉住的目标汇率，成员国必须证明确实出现了根本性的不平衡情况。但是要知道，各国是不会因为外部不均衡的冲击而牺牲国内稳定的，并且各国除了资本管制也没有其他手段来解决收支不平衡的问题，因为布雷顿森林会议上与会者可能认为，不稳定主要是来自私人投机，而不会是更为根本性的国内价格原因。

可调整的钉住汇率机制另一个隐含的假设是，大部分收支不平衡在性质上应该是随机而短暂的，不会是经常而持久的。当时的与会者也认为，国际货币基金组织所集中的资金，是为应对大多数的金融情况提供充分的流动性。