虚假外资的政策反思

虚假外资的政策反思^[1]

毫无疑问，经过20多年的发展，外商直接投资已成为中国庞大经济体系的重要组成部分，对中国经济的影响广泛而深远。外商直接投资不仅给中国带来了全新的商业模式和管理模式，营造了市场经济运作的氛围，更在促进投资、就业、进出口贸易、技术进步以及生产率增长等方面起到了不可低估的积极作用。

近几年，国际上对中国外汇储备激增的关注度越来越高，吸引外资的规模与质量之间的矛盾问题逐渐成为中国外资政策的焦点。在几千亿美元外资涌入中国的同时，“假外资”问题也逐渐浮出水面。

一、两百亿“假外资”绕道入境

目前，虚假外商投资（即学术界通常所说的“假外资”）在法律上、学术界都尚没有明确的定义，因此，“假外资”更多的是对一种经济行为的概括。从外汇管理实际工作中发现的情况来看，本文所探讨的虚假外商投资主要包括投资主体由于身份转变（内资企业变为外资企业）进而投资境内的一种行为；或者资产转变（人民币通过非法渠道转变为外汇）后进行投资的行为；或者伪造外商投资所需各类凭证从而实现投资的行为等。

中国外汇管理部门近两年检查发现，境内企业通过各种方式转变企业身份再投资国内的现象不少，其中东南沿海地区尤为严重。目前已发现的近十起案件中，“假外资”金额合计达5000多万美元。这仅仅是监管部门目前已查处的资金量，还有更多涉嫌“假外资”的资金有待查实。

中国国家商务部研究院梅新育博士在接受经济参考报记者采访时称：“按照目前学者研究中比较一致的估算，我国每年实际利用外资中，约1／3是国内资本‘留学’后回流形成的‘假外资’。”学术界估计，按照2004年中国实际利用外资金额606．30亿美元计算，当年流入中国的“假外资”金额高达200亿美元。

目前，“假外资”进入中国境内主要有几种方式：①通过价格转移等方式从进出口渠道实现资本流出，然后再汇入境内作为资本金。②以境内资产在境外设立壳公司转换身份，再以壳公司的名义转回境内投资，目前这种返程投资模式最为流行。③外商投资企业通过在关联企业之间调整收入支出虚增利润，以达到增资或再投资的目的。④境内企业通过境外融资获取外汇转而投资境内。如此多样化的“投资”方式，使实质上的境内资产转化为境外资产，使境内企业摇身一变成为外商投资企业，其“假”显而易见。当前，虚假外商投资已从沿海经济较发达地区向内陆地区蔓延。

二、“变脸”背后

大量境内资金“变脸”为“假外资”返回境内投资的现象，暴露出一些深层次的制度性问题。

（一）税收政策歧视

众所周知，除了“三减两免半”的外资企业所得税优惠外，我国对特定地区、行业、项目的外商投资企业规定了十分详细、不同层级的减免税政策，采取减征、免征以及退税等优惠方式，涉及企业所得税、增值税、关税、城市维护建设税、耕地占用税以及外国人个人所得税等多个税种。

全面的税收优惠政策直接导致外商投资企业的实际可执行有效税率大幅降低，据测算，经济特区和沿海经济技术开发区的外商投资企业所得税实际有效税率只有5%左右。不可否认，税收优惠让外国投资者享受到了极高的礼遇，为我国引进外资所取得的成就奠定了坚实的基础。很明显，外资优惠政策也使外资企业与内资企业产生了巨大的待遇差别。一般情况下，成为外商投资企业就意味着企业所得税获两年免除，两年后所得税税率为10%或15%，甚至更低。因而，刺激“假外资”不断增长的原因也不言自明。

（二）民营融资难题

资金短缺一直以来是民营企业持续发展的“瓶颈”。按照现在流行的“投注差”限额外债管理政策，外商投资企业可以在“投注差”的范围内自主决定对外借债规模；也可以在借款指标内以国外的信用证或外汇等作担保在国内银行贷款；即使没有国外的融资渠道，外商投资企业的规模、技术、资信等总体状况也优于中小民营企业，更容易取得国内银行的贷款支持。客观上不平等的境遇迫使大量民营企业寻求海外上市之路。

（三）行业门槛限制

目前，国家对外商投资企业已经形成了一套比较完备的管理、服务、财产保护和统计考核指标体系。相比之下，民营企业在一些地方似乎一直游离于系统管理和服务体系之外。民营企业在获取政务信息、市场准入以及缴纳税费等方面没有得到有效的服务。有关调查表明，民营企业受规模、经营期限、资信证明等方面的限制，在30多个行业或领域仍存在着程度不同的准入障碍。同为社会主义市场经济主体，同样在为国家经济发展贡献力量，但民营企业的发展之路似乎更为艰难。上述原因也是“假外资”屡禁不绝的原因之一。

（四）与政绩挂钩之祸

税负的减少仅仅是可预见的利益之一，因为对外商投资企业的税收优惠政策主要由国家制定，相对透明化和规范化，更多的优惠和鼓励来自于地方省市政府。对外资的普遍渴求心理使招商引资的数量成为衡量一个地方政府政绩的重要标准。很多地方政府把招商引资作为一项工作任务层层下达给各个政府部门，并对引资成效好的部门及干部个人给予奖励，以至于个别地方出现了监管部门、金融机构以及企业共同造假的情况。可见，“假外资”现象有包括政策导向在内的多种原因，其中，企业趋利避害、寻求发展的动机仍然是最根本的。

（五）“假外资”隐患重重

在内资企业外资化过程中，“外商直接投资”概念已经被“假外资”异化，大量以外商直接投资名义进入国内的并不是真正意义上的外资，实际上是企业的境内资产。这无形中虚增了中国吸引外商直接投资的数量，一定程度上造成招商引资的虚假繁荣，为中国经济发展带来了一些潜在问题。

（六）财政税收收入减少

仅以西安某大型合资制药公司为例，其从1991年首个获利年度开始直至1995年的4年之间，共享受各项税收减免优惠累积约达2．34亿元。在享受税收优惠政策的同时，部分外资企业还利用各种手段逃税和避税，人为制造企业亏损经营的假象。

2005年5月，国家统计局数据反映了外资企业生存之“怪现象”：1～4月，全国规模以上工业企业实现利润3893亿元，比2004年同期增长15．6%，而外商及港、澳、台商投资企业实现利润1075亿元，反而同比下降3．5%。一方面是企业不断扩大投资规模；另一方面，是其财务数据长期“亏损”，外资企业避税动机可见一斑。据国家税务总局分析估算，外资企业每年至少有1000亿元的税款流失。大量国内企业通过虚假投资变性，更加剧了税款的流失，给我国财政收入和经济安全造成严重危害。

（七）为资本外逃埋下隐患

进行虚假投资通常都具有将境内资产外部化的动机，企业利用境内外公司之间的关联关系使相互之间的资产转移更为便利。外资企业可以通过价格转移、利润汇出、股权转让、关联交易等方式将资金汇出，实现资本的对外转移。如有的外资化的民营企业在国内大举借贷，依靠银行信贷维持经营，同时将大量利润向外转移。有的境外公司收购境内股权不对价支付，实际上已将资产所有权转移到境外。

有的国有企业经过复杂的股权交易，将国有股权私有化和外部化，如某外商投资企业80%的股权属于国有，但该投资企业在从2003年5月至2004年6月进行了6次股权转让，最终将全部的国有股转让给该外商投资企业控制下的境外公司。

不难预见，当国内经济金融形势发生较大波动或企业怀有资本外逃动机时，由假外资企业所构架的资金通道使一切操作都变得相对容易起来，由此引起的对宏观经济及金融市场的冲击不容小视。

（八）急于变性助长违法活动

很多民营企业在外资化过程中，往往离不开“地下钱庄”的支持。由于企业投资所需转换的资金量往往很大，时间集中，无疑给“地下钱庄”提供了新的“业务增长点”，助长了外汇非法交易活动。外汇检查部门最近查处的一个“地下钱庄”，近两年来通过境外某公司向境内各地企业汇入1亿美元左右的“资本金”。此外，更多的违法犯罪活动，诸如逃汇、骗购外汇、偷逃税、非法转移国有资产、洗钱、腐败等不法行为都可能在假投资过程中不断滋生。

（九）壳公司关联交易造成监管困难

外资化的民营企业常常是一家企业控制境内外多家企业，容易产生不公平而又隐秘的关联交易。关联企业之间价格转移、产权交易或债务转移等缺乏可比性和透明度的交易方式偏离了市场经济的公平、诚信等基本原则，无形中加大了监管难度，使很多市场行为丧失可控性，造成不公平竞争和资源配置的低效。

三、适度修改相关政策

目前，我国刑法及外汇管理规定中都没有以“虚假外商投资”作为罪名或违规类型进行处理的。但是，对于股东虚报注册资本行为，在《刑法》第158条和《公司法》第208条、第209条和《公司登记管理条例》第60条、第61条都有规定。上述法律规定，是针对股东使用虚假证明文件，虚报注册资本的行为，是狭义的虚假投资，本文所指的则更为广泛，包括很多规避法律规定的行为。

对上述所列的“假外资”投资行为，国家外汇管理法规并没有明确的处罚依据，因此不能对这些行为以“虚假外商投资”行为进行行政处罚，只有在虚假投资过程中涉及的逃汇、套汇、非法买卖外汇等外汇违规行为进行处理。

当前，中国巨大的市场潜力对外商的吸引力已远远超过具有时间和条件限制的优惠政策。因此，调整外资优惠政策应以促进内外资企业公平竞争为原则，切实缩小企业政策寻租的空间，从根本上消除虚假投资的动机；逐步取消具有让利性质、补贴性质的税收优惠，代之以功能性、产业结构性的优惠政策；加强对外商投资的产业导向、技术导向和地区导向，真正优化我国的产业结构，平衡东、中、西部地区发展的差距。

此外，应重点加强对投资真实性的监管，在外商投资的项目审查、验资询证、投资者身份鉴别、资金流动以及统计监测等方面形成有效的信息核查网络，以防止更多的“假外资”、低质量的外商投资进入国内，力求通过政府管理和服务行为净化外商投资环境，保障外资、内资共同健康发展。

【注释】

[1]2005年9月19日发表于《二十一世纪经济报道》。