政策上内外有别给我国外汇管理带来的影响[1]
我国长期以来在实行外汇体制改革和对外开放招商引资的过程中,外汇管理的重点是维护国际收支平衡和人民币汇率稳定,对此所采取的主要管理方式之一就是控制外汇资金的不合理流出。在当时的历史条件下,外汇一直是稀缺资源,鼓励外资进入并在一定条件下加以利用,能有效地缓解我国国内建设资金的不足,所以在外汇管理上实行“宽进严出”的同时,对外资银行及企业根据不同情况实行超国民待遇,即在政策法规上“内外有别”。这是一种政府在市场机制不完善的情况下引导投资和外汇资金有效使用的行为,它们的实行是与我国特定的经济发展阶段相适应的。但随着我国加入WTO后改革开放的进一步深化,这种“内外有别”政策的弊端也日益呈现出来,要求我们在管理思路上做进一步调整。
一、“内外有别”的主要形式及其影响
从现行外汇管理政策规定看,对中、外资企业管理上的“内外有别”表现是多方面的。在有些情况下,对外资机构的业务活动有特殊的要求,但更多的情况是我们给予外资银行和企业超国民待遇。这在资本项目的管理方面表现得更为突出一些。本次收汇、结汇专项检查发现的政策方面“内外有别”,给国际收支及结售汇构成一定冲击的异常情况主要有如下几类:
(一)中外资银行外汇贷款政策不一致
根据现行的外汇管理规定,外资银行向境内机构发放外汇贷款后须定期向外汇局进行外汇债权集中登记,但借款企业开立国内外汇贷款专用账户和办理还本付息手续时由银行直接进行真实性和合规性审核,不必经外汇局批准。中资机构向外资银行申请外汇贷款,须经外汇局事前批准,并应在签约后到外汇局办理备案手续。境内机构归还外资银行的本金、利息及相关费用也须事先经外汇局核准。但另一方面,外资银行向境内机构发放的外汇贷款,经国家外汇管理局批准后,可以结汇成人民币使用;而中资银行发放国内外汇贷款除出口押汇和打包放款可由贷款银行直接结汇外,都不能擅自结汇,从而形成外资银行的超国民待遇。
2003年外汇局组织的收汇、结汇专项检查中,就发现了一些企业利用中外资银行贷款结汇政策的不一致,而通过外资银行这一桥梁直接或变相将外汇贷款结汇的案例。例如,上海某维生素有限公司从2002年年末开始,分别从两家外资银行上海分行借入2625万美元和1600万美元的外汇贷款结汇成人民币,逐步归还总额约7.5亿元的人民币贷款,达到了将本外币债务置换的目的。又如,苏州某有限公司将从外资银行借入的2550万美元贷款部分结汇用作企业境内流动资金,再以苏州市两家中资银行贷款2000万美元和1000万美元归还前述外资银行的借款。再如,福建某外商投资企业2004年10月份向某外资银行借入利率为2.25%的700万美元(半年期)外汇贷款并全部结汇;11月向某中资银行借入利率为1.82%的等额外汇贷款,用于归还外资银行贷款。此项资金运作使该公司间接实现了国内外汇贷款结汇的目的。一方面,利用本外币贷款利差节约成本21.42万美元;另一方面,利用中外资银行外汇贷款利差节约利息成本1.51万美元。中外资银行外汇贷款政策的不一致影响了外汇管理最终政策目标的有效实施。
1.在目前市场上存在本外币正利差及人民币汇率预期的情况下,企业减持人民币债务的意愿导致对外汇贷款的需求日趋增长,将贷款结汇的愿望也非常强烈。中资银行外汇贷款不准结汇的政策使合规经营的国内商业银行在外资银行面前处于劣势的地位。
2.正因为中外资银行在外汇贷款结汇管理政策上的不一致,使得一些企业通过“外资银行贷款结汇→从中资银行贷款还外资银行贷款”或“借外债→外债结汇→从中资银行贷款还外债”等方式变相结汇,达到规避现行政策、绕道将国内中资银行外汇贷款结汇的目的。这样做直接导致我国短期外债数量增加,结售汇顺差也急剧扩大。
(二)中外资银行借用外债的政策不一致
根据现行规定,中资银行借用中长期借款须取得国家发改委的利用外资计划指标,并得到国家外汇管理局事前审批;借用短期借款须获得国家外汇管理局核定的短贷指标。外资银行向境外机构借用资金,无论期限长短都无须事先得到国家外汇管理局批准。由于对外资银行借债总量控制的管理办法还没有出台,所以外资银行借债实际上不受限制。这固然与外资银行进入较晚,网点不多,存款余额较小,须为其提供发展贷款业务的资金来源渠道有关,但在外汇业务市场准入大部分已经开放的情况下,外资银行的外债规模及存贷比例不受限制,无疑为外资银行不顾存款业务的规模,无限扩张贷款业务创造了良好的条件。据统计,2002年年底至2003年10月,外资银行“境外联行存放”增加了43亿美元,增幅为26%,增量部分已相当于其外汇存款总额的40%。截至2003年11月底,外资银行存款仅85.4亿美元,但贷款金额则高达169.8亿美元。其中外汇贷款的增加额为25亿美元,增幅为18%。另外通过检查也发现,在2003年6月底天津某外资银行拆入余额为1.33亿美元,已接近1.40亿美元的贷款余额,拆入资金占其资金总来源的比重达到59%。从全国范围看,境外筹资占外资银行资金来源的比重在2003年8月底已达到62%,比2002年末上升了1个百分点。中外资银行短期外债政策的不一致带来的影响主要有:
1.由于外资银行融资渠道畅通,当其业务需要的时候,就可以通过拆借的方式从境外联行调入资金贷放给客户,并在客户还款后立即归还,这种以资产业务决定负债业务的经营方式,提高了资金的使用效率,也使外资银行的外汇贷款业务易于扩张,实际上造成了中外资银行的不平等。
2.由于外债总量不受规模限制,境外筹资(含拆入资金)已成为外资银行解决网点及存款不足、迅速扩张贷款业务的主要办法。但这样做势必也会增加我国的外债总量。根据已经公布的2003年9月底的数据,外资金融机构借入外债占我国全部外债增量部分的比重已高达80.8%。另外,如果外资银行境外拆入及存放的规模也比较大,它还会导致我国的短期债务比例上升。
3.目前,外资银行已可参与国内的人民币拆借市场,其拆入人民币资金的规模不能超过其人民币营运资金的1.5倍。但在境外拆入或借入外汇资金上,我们没有相应的管理规定。这实际上等于外资银行既可参与国内的货币市场,又可无限制地参与国外的货币市场,地位已优于中资商业银行。
(三)外商投资企业的外债政策与中资企业不一致
在外债管理方面,现行法规对借用国际商业贷款的债务人按外资和内资分别适用“备案制”和“核准制”,外资企业借用外债、外资银行外汇贷款无须进行事前核准,只需向外汇局进行备案登记即可获得汇兑权,而中资企业借用外债则须事先经外汇局核准。另外,国家还对中资机构的短期外债实施余额管理的政策,而外商投资企业的短期外债则基本不受规模的限制。以上是外商投资企业超国民待遇的表现形式之一。
由于外商投资企业向境外母公司或关联企业借款,某省2003年一般商业贷款项下境外非金融机构贷款年末比年初增长了52.54%;外商投资企业向外资银行借外汇贷款,外资银行向境外同业拆借资金以弥补头寸之不足,直接导致了该省外资银行从境外金融机构的贷款年末比年初增长了52.56%。某市2004年1~6月统计显示境外借款结汇5.93亿美元中,外商投资企业结汇有4.54亿美元,占结汇金额的76.56%,为上年同期的2.75倍。又如在某市的现场检查也发现,某外商独资企业于2003年1月从台湾股东处借入一笔零利率的300万美元贷款,划入其在该市农行的账户。之后该企业又以购买原材料为由经外汇局审批将外债结汇,而结汇后的人民币资金实际上却有相当一部分被用于归还农行的人民币贷款。中外资企业外债政策不一致带来的影响主要有:
1.中资企业实施的“核准制”和短期外债余额管理的政策,使得企业在对外借款的各个环节上都需要外汇局审批,在加大中资企业经营成本的同时,也弱化了中资企业经营自主权。
2.外商投资企业的超国民待遇,不仅使得我国的外债规模的控制出现一个缺口,还使各种趋利资金在本外币利差及人民币升值预期的情况下找到了一个流入中国的渠道。国外趋利资金现在既可以通过外债渠道流入,将来也可以名正言顺、公开地从这一渠道撤出。尤其是跨国公司,完全可以通过自行定价、内部借款等形式,将集团日常的剩余资金调入中国,以谋取利差和可能的汇差。另外,对外商投资企业的短期外债余额没有进行及时有效的控制,也使得外商投资企业广借外债,对我国的短期外债比例构成进一步上升的压力。
(四)中外资企业外汇质押人民币贷款的政策不一致
根据现行政策的规定,中资银行可以向境内外商投资企业发放以其外汇资金质押的人民币贷款,但中资企业以外汇资金来质押人民币贷款则不在被允许之列。另外,外资银行可就境内外商投资企业借用中资外汇指定银行的人民币贷款提供外汇担保,但中资银行不得为境内外企的人民币借款提供外汇担保。例如,广东省的某中外合资企业在设立之初,由于当时其境外母公司认为人民币可能出现贬值,便将现汇资本金1100万美元定期存放于工行,用于质押人民币贷款,以满足该合资企业既要保留外汇又要取得人民币资金的需求。但从2003年开始,由于受国内外媒体影响,其境外母公司认定人民币可能出现升值。因此,该公司便立即调整资金运作策略,将所质押的外汇直接结汇。在北京的检查中也发现,某中资企业1998年与某银行签订了质押协议,将其源自承包工程专用账户的7450万美元定期存单作质押,贷款15亿元人民币。在形势发生变化之后,该资金又于2003年上半年被提前结汇。就后一案例而言,银行为中资企业办理外汇质押的行为是违规的,要承担相应的后果,但如果该银行为外商投资企业办理外汇质押,现有外汇管理规定是没有限制的。
对中资企业外汇质押进行限制的政策明显影响了企业使用外汇的灵活性。它反映了外汇短缺时代“重流出、轻流入”的管理思想,即怕企业通过质押外汇贷人民币来囤积外汇,减少银行客户的结汇量以及银行间市场的外汇收支顺差。但这一限制实际上使中资企业不得不通过结汇以取得人民币资金,以致在当前的新形势下直接加大了结售汇顺差所承受的压力。
(五)居民和非居民“内外背景”不同而导致的政策差异
在居民个人与非居民个人方面,我们的政策也不相同。这虽然是世界上许多国家所共有的现象,但区别在于一些国家对居民管理相对较松,而我们则对居民个人限制较多,对非居民个人则限制甚少。由于目前我国还没有一套完整的非居民外汇管理法规,涉及非居民的外汇管理规定只是散见于众多法规之中,且有关的管理规定不全面、不具体。这就为趋利资金流入国内提供了便捷的通道。在本次检查中,主要发现以下几类情况:
1.非居民个人结汇中包含大量贸易及资本项下资金。据不完全统计,2003年1~6月份非居民个人结汇35.3万笔,金额10.3亿美元,其中主要是一些沿海地区的外商投资企业或“三来一补”企业的生产性资金以及个体商户之间的贸易资金。
在检查中发现,浙江某非居民将储蓄账户用作结算账户划转外汇,以规避外汇管理政策。该非居民在1~6月份从日本A公司收到贸易外汇资金390万美元,连同年初的117万美元,大部分划至宁波X发展有限公司和宁波Y贸易有限公司,用于出口收汇核销。广东省某非居民安某于2003年3月11日汇入8000万港元(折合1024万美元),其中的130万美元被用于其所办公司的资本金增资,其余894万美元办理了债务登记,以债权形式保留在国内,并在4月23日之前全部办理了结汇。
2.从检查的情况看,通过非居民流入的外汇不仅绝大部分结汇,而且以前的存量结汇也很可观。据不完全统计,截至2003年10月底,上海市非居民个人开立了30万个人民币存款账户,存款余额达到97亿元人民币,而2002年期末的账户余额仅为28亿元人民币,所开立账户为16万个。经调研发现,已经开立非居民账户的个人将境外资金调入境内成为人民币存款增加的主要形式。此外,非居民个人在上海投资房地产的现象也比较突出。
通过非居民流入的资金,一改以往日常性、私人性的内容,贸易往来、资本投资色彩越来越浓,流入量也越来越大。而目前实际操作中非居民个人外汇收入只凭收汇、结汇水单即可“原路返回”,实际上形成了非居民个人外汇资金可以自由流入与流出,不利于防止短期资本流动对国内金融、外汇市场的冲击。
二、外汇局落实国民待遇的主要措施及政策建议
在我国加入WTO后,根据国民待遇原则,国家外汇管理局逐步采取了一些措施,基本统一了中外资企业及银行的经常项目管理政策。如2002年10月出台的《境内机构经常项目外汇账户管理实施细则》,不仅放宽了开户标准,将经常项目结汇账户、专用账户共两大类20多种账户统一合并为“经常项目外汇账户”,还统一了中外资企业的开户条件及核定账户限额的标准。2002年8月实施的《境内居民个人购汇管理实施细则》,不仅规范了购汇种类,统一了购汇限额,也统一了中外资银行、私人购汇的市场准入规则,为银行间公平竞争创造了有利条件。2002年10月,外汇局与保监会联合下发了《保险业务外汇管理暂行规定》,规范了保险公司的外汇业务行为,填补了保险外汇管理的空白,统一了中外资保险经营机构外汇市场准入和退出的管理。
上述措施在实践中收到了很好的效果,但检查中发现的异常情况和问题,也在一定程度上反映了现行外汇管理政策仍需进一步完善。为了提高外汇管理的前瞻性、延续性和实效性,创造和维护一个公平竞争的经营环境,帮助银行和企业增强抵御风险的能力,建议:
1.统一中外资银行外汇贷款的管理规定:一是统一中外资银行外汇贷款结汇管理政策,除出口押汇、打包放款外均不得结汇。二是加强对国内外汇贷款使用的监控。三是对中资银行国内外汇贷款改革的效果进行评价,并适时完善有关政策。
2.对外资银行外债实行总量控制的办法。比如,参照人民币拆入资金的管理方式,将其短期外债及外债总量控制在一定的规模以下,并纳入外债管理。
3.完善规范外商投资企业借用外债的政策。目前,新出台的外债管理办法已经将外商投资企业的短期外债纳入管理范围。建议尽快出台统一的实施细则,将这一办法落到实处。另外,对于注册资本金或增资额尚未到位的企业举债以及跨国公司具有外债特征的内部资金交易行为,我们也应推出相应的管理措施。
4.统一中外资企业外汇质押的政策。在目前市场上人民币升值预期情况下,允许中资企业以其合法的外汇收入作押获取人民币贷款,可以缓解结售汇顺差的压力。当然,如果当市场上人民币出现相反预期,即贬值预期的时候,企业也有可能会惜售外汇,用外汇作质押来贷出人民币,进而给人民币汇率构成压力。但是,就后一种情况而言,外汇局可以通过规定:“企业必须用自有外汇作质押,该自有外汇必须计入账户限额之内”,来有效控制外汇质押的规模,防止质押行为给结售汇顺差带来明显的负面影响。从以上两种情况分析,我们认为统一中外资企业外汇质押政策的条件是具备的。
5.《国家外汇管理局关于规范非居民个人外汇管理有关问题的通知》已经于2004年2月19日发布,考虑到政策传导及非居民个人外汇收支管理现状,一方面强化银行代位监管职责;另一方面,应加大《通知》的宣传力度,提高非居民个人办理外汇收支行为的守法意识,从而防范境外资金通过非居民个人流入境内冲击我国外汇金融市场。
【注释】
[1]2004年发表于《中国外汇管理》。
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