从流入角度看资本项目管制的局限性

从流入角度看资本项目管制的局限性^[1]

我国的外汇管理制度有三个特色非常明显，一是以行政管制手段为主，汇率、准备金率等价格手段则很少使用；二是经常项目在真实性审核基础上已实现了可兑换，但大部分资本项目则尚未开放；三是整个外管体制均按照20世纪八九十年代经济发展阶段的特点，把外汇当做稀缺资源来管理，未体现出流入流出均衡管理的特点。以上三大特色，从本质上决定了国际收支持续大幅顺差形势下资本项目管制的局限性，以及汇率机制和资本项目可兑换改革的迫切性和重要性。

一、资本项目管理制度本身的局限性

由于要考虑企业、银行的接受程度以及管理制度的可操作性，因此，任何行政管制手段都会有其自身的局限性，或者说都会有漏洞可钻。以资本项目支付结汇制度为例，企业可以将结汇申请拆成多笔，而且每笔均在20万美元以下，以避免将结汇后资金直接支付给收款人。对每笔20万美元以上的结汇，企业可以采取先将结汇后资金支付给关联企业然后再划回的办法，来达到多持有人民币资金的目的。对每笔20万美元以下的结汇，尽管企业在办理下一笔结汇时须提供上一笔结汇资金的用途明细清单，但银行在受理人民币支付业务时很难区分人民币资金的来源到底是来自结汇的资金，还是来自其他渠道的资金，外汇局在检查时也较难对资金的用途进行匹配分析，并对企业的行为进行违规定性和处罚。这就是支付结汇制度效果不明显而且有效时间较短的重要原因。对资本金结汇而言，银行作为代审核的单位，从道理上讲应履行代位监管的职责，但由于银行内部外汇业务与人民币业务往往属不同的部门管辖，结汇并入账之后的人民币资金又往往与其他资金混在一起，因此，银行要真正把关，难度确实较大。另外，企业要通过直接投资达到资金流入的目的，渠道也很通畅：包括增资、扩资和新设投资等，作为下游部门的外汇局基本上没有防堵的手段。在检查中我们曾发现，有的企业在正式投入资本金并结汇后，便立即提出苛刻条件造成项目流产，并将人民币资金转往异地或挪作他用。

对外商投资企业短期外债的管理同样也有漏洞可钻。企业至少可以采取四种办法来扩大外债资金的流量：一是少借长债，多借短债，而且短债在投注差之内不断滚动使用。二是申请扩大投资规模，为外债余额的增长腾出空间。三是通过滞留已分配利润或内部关联交易来增加隐性外债。最有效的是第四种办法：即先借入短期外债，逐笔结汇后打入人民币账户，然后申请外汇贷款，再用外汇贷款来迅速偿还短期外债（目前我们仅禁止用外债结汇资金来提前偿还人民币贷款，未禁止用外汇贷款来提前偿还外债）。通过这种办法，企业不仅达到了外汇贷款变相结汇的目的，而且还可灵活使用短债指标。对外汇局而言，其主要负面效应有两个：一是资本项目结售汇顺差较大；二是外债流量的增长远大于外债余额的增量，短期外债比重逐年升高至46．2%。

对其他资本项目的管制，企业和银行同样可以找到应对之策。比如，有关外资并购的【2005】11号文件规定，各分局在办理外资并购设立的外商投资企业外汇登记时，应重点审核该境外企业是否为境内居民所设立或控制，但实际上，由于离岸金融中心的信息保护很严格，居民完全可以在设立离岸公司之后再以虚假的资料来蒙混过关。又比如，对外资银行短期外债余额的核定，不仅分局的工作量较大，外资银行可以通过频繁双向拆出拆入、预先做大基数，或以业务发展需要为由，动员政府部门游说等办法，来达到提高短债限额的目的。针对外汇贷款不能结汇的规定，外资银行也可以凭借海外行较多的优势，通过外企向其海外联行借外债→外债结汇→本行发放外汇贷款偿还外债的办法来加以规避。2004年，外资银行外债余额增加107亿美元，占我国当期外债余额增量的31%；外资银行新借款达1722亿美元，占当期我国新借款额的84%，其还本付息额也占外债流出的81%。以上数据充分证明，面对新的管制措施，外资银行显然是有应对之策的。

二、行政手段难抵汇率、利率等价格手段的变化

汇率是重要的价格手段之一。尽管我国近几年采取盯住美元的汇率政策，汇价的变动幅度很小，已经基本丧失了价格调节的功能。但是，自2002年年底以来不断高涨的人民币升值预期，已导致大量资金流入境内，相当一部分资金甚至已突破资本项目管制的藩篱，使我国的国际收支处于持续大幅顺差的状况，以致影响到央行货币政策的独立性。这些事实表明，行政管制手段始终难抵汇率这一价格手段及其心理预期所发挥的巨大作用。将来人民币汇率机制改革完成以后，我们对汇率影响国际收支的作用肯定会有更深切的体会。

与汇率同等重要的价格手段是人民币利率以及与此相对应的本外币利差的变化。我们始终认为，对国际收支平衡而言，外汇管理是有实际效果的，但左右资金流出或流入的最大因素不是行政管理，而是国内外经济基本面和利率周期的变化。比如，在1998～2000年期间，因为人民币利率明显低于美元或港元利率，加上受亚洲金融危机的影响，所以市场上出现了人民币贬值的心理预期，国内居民乐于增持外汇资产和人民币负债，减持外汇负债和人民币资产，导致部分资金外流或外逃，外汇储备增量急降至100亿美元以下。在2001年以后，由于美国在互联网“泡沫”破灭以后多次降低利率，人民币名义利率又明显高于美元利率，加上中国经济发展良好，资金又反向流入，导致升值预期强烈，国际收支出现大幅顺差。我们相信，随着美国有秩序加息行动的继续，美元、港元贷款明显高于人民币贷款利率之后，资金反向流出应该是一种符合利率周期变化的选择。当然，这当中最重要的前提条件是我国政府不能在政策表述上给市场一种人民币肯定升值的心理预期。

除利率、汇率外，存贷比率及存款准备金率也是央行可直接使用的手段之一。比如，在2003年收结汇检查中，我们曾经发现，因居民外汇结汇及外汇贷款大量增加，大部分中资银行的外汇存贷比率都已经比较高，极个别的中资银行甚至已超过法规所要求的85%的上限，但当时外汇局并未按照《外汇管理条例》第49条及《银行外汇业务管理规定》第22条对违规者进行处罚，其他监管部门也未对银行进行相应的处理。相反，如果当时及时给中资银行以明确的窗口指导，企业通过增加外汇贷款来调整资产负债结构的步伐就会有所放缓。要控制外汇贷款的增长，在不使用行政手段之前，当时我们还有机会采取立即提高外汇存款准备金率的办法。但我们迟至2004年11 月11日才决定将外汇存款准备金率从2%提高至3%，与人民币存款准备金率从2003年9月起即从6%提升至7%相比，显然我们对当时资金流入的形势仍有估计不足之处，对外汇存款准备金率的应用也不是十分重视。除外汇存款准备金率外，针对居民、非居民的人民币存款，分别采取有差异的人民币存款准备金率，也可以达到限制非居民资金流入并结汇转存的效果。比如，1977年11月和1978年3月，日本就曾经将非居民存款增加部分的准备金率分别提高到了50%和100%。这种实际上等于禁止向此类存款的新增部分支付任何利息的办法，很好地发挥了在日元升值预期环境下阻止非居民资金流入图利的作用。可惜，受部分人士双重身份及许多银行未区分居民非居民存款的影响，这一价格手段在我国迄今仍未尝试一用。不仅如此，针对流入的短期外债，历史上一些国家曾经使用过特别征税或提高结汇后人民币存款准备金率的办法，但由于研究不够深入以及操作层面的一些问题没有解决好，我国目前应用起来尚有一定的困难（尤其是针对预收货款及部分隐性外债）。

三、可兑换的经常项目成为资本项目资金混入的通道

通过1994～1996年的改革，我国的经常项目已经实现了基本可兑换。这就为资本项目资金借道经常项目，流入或流出我国提供了通道。从资金大量流入的许多具体案例看，资本项目混入经常项目的主要渠道有：

（一）预收货款及延期付款

2004年末我国贸易信贷余额达到465亿美元，占短期外债余额的45%。由于企业提前结汇、推迟购汇的意愿强烈，贸易项下结售汇顺差目前仍然达到海关预计的进出口顺差的一倍左右。以预收延付名义形成的对外欠款，从性质上说是外债的表现形式之一。当然，以预收货款名义流入的资金大部分都有真实的贸易背景，这与纯粹的外债又有较大的区别。但从现场检查的结果看，我们无法排除未登记外债或热钱以预收货款的名义流入我国的可能性。比如，福建某企业2003年收到的预收货款，差不多要4年时间才能用出口货物来完全消化。又比如1971年8月15日，美国宣布停止以美元兑换黄金并引发日元升值预期之后，国外热钱也曾经以预收货款的名义大量流入日本，其中从8月16～27日之间的11天内，以出口预收形式涌入日本的外汇就高达40亿美元，相当于日本上年底的官方储备水平。这充分说明，经常项目交易外汇管理的放松或取消，将显著削弱资本项目管制的有效性。国外如此，中国也是如此。

（二）代垫款和往来款收支

在境内外均有关联企业的集团公司内部往往会有代垫款的发生，包括代垫差旅费、广告、宣传费及出口货款等。以垫付款的名义，企业既可达到资金流入的目的，又可达到资金流出的目的。在2003年收结汇检查中，我们曾发现福建某电子企业的境外母公司通过各种方式的融资垫付境内公司的货款，使其收汇周期大大缩短；2003年上半年累计收汇3．33亿美元，相对于当期出口多收了1．01亿美元，结汇所得资金主要用作境内关联企业的周转金。这种以代垫款的名义，将经常项目与资本项目混合在一起的资金流入方式，在今年深圳日联银行的常规检查中也已被大量发现。仅仅是日资企业，我们就发现18家以代垫费用等非贸易的名义向境外收取外汇，以解决自身的营运金或外债余额不足的问题。除代垫款外，在2003年北京地区的收结汇检查中，我们曾经发现一些跨国公司以内部往来款名义大量收汇，而资金的实际性质却难以区分，这应该也是资本项目资金入境的通道之一。

（三）非贸易收支及集团公司内部的关联交易

广告、宣传、技术服务费、资料费、信息费等非贸易收支，其价格和交易的真实性均较难把握。如果是为了热钱流入图利，企业可以轻易地通过非贸易项目来实现收结汇的目的。对那些境内外都有企业的集团公司而言，如果上述非贸易收支是内部关联交易，则资金流入的渠道会更加通畅。贸易进出口货款也一样，企业完全可以通过关联交易和内部定价来实现逃套汇或热钱流入的目的，而且手段简单、易行、高效、实在。有了以上渠道，我们认为无论是外债，还是证券投资和其他投资方式，境内外的企业都可以将资金混入其中，以逃避资本项目的管制措施。

（四）居民和非居民个人的外汇收支

居民个人以非贸易名义在限额内汇出资金，积少成多用于购买港股、基金或长期寿险产品，在我国东南沿海实际上已经蔚然成风。加上携钞出境、境外自有资金以及非法买入的外汇，其总体规模估计已变得非常可观。居民个人如果要到境外从事直接投资，事实上也可以通过个人的渠道逐步汇出资金。在近两年的收结汇检查中我们发现，非居民以个人名义流入资金，用于贸易和资本项目支出的情况也时常发生。比如，广东省分局发现，非居民梁某在汇入100万港元后，将钱借给某贸易公司，并私下签订了借据。浙江省分局在2003年的收结汇检查中发现，丽水地区以个人名义汇入的资金，有30%实际上是用于直接投资、购买A股和房地产等资本项目的。

四、政策建议

以上分析结果表明，我国资本项目管制的实际效果是有局限性的。下这样的结论既不是说资本管制没有必要，也不是说哪个部门的工作做得不好，而是指在社会主义市场经济已经发展到今天这样的阶段，再完全依靠行政手段来维护国际收支的平衡和国民经济的健康发展，显然已经不行了。资本项目管制的局限性，一方面是管制手段在操作性方面难以完全堵塞漏洞造成的；另一方面是市场经济条件下价格手段应用严重不足以及经常项目已经可兑换造成的。面对资本管制的局限性，我们的当务之急不是拼命去堵塞行政手段方面的漏洞，或者去实施更为严厉的管制，而是顺应时代潮流、顺应我国经济各领域不断改革开放的潮流，坚定地推进汇率机制改革、资本项目可兑换改革以及管理方式转变的步伐。过多的行政管制措施在市场化条件下不仅收效甚微，而且还会给企业、银行的业务经营带来较大的困扰，最终拖了我国市场化改革和对外开放的后腿。在具体对策上，我们认为：

首先，我们应在不增加企业和银行太多负担的前提下，从增强可操作性及实施流入流出均衡管理的角度，进一步完善经常和资本项目的管理法规。比如，在收结汇违规处罚上，增加对企业和个人的定性依据和处罚细则；在外债管理上，暂时禁止用国内外汇贷款来偿还借款时间尚不足一年的外债以及对居民个人结汇的频率进行适当限制等。

其次，我们应坚定地推进人民币汇率机制的改革，将其置于资本项目大规模开放之前，并尽可能消除市场对人民币升值或进一步升值的预期。

再次，我们应争取国务院赋予外汇局在利率、出口退税、本外币存款准备金率以及将来有可能征收的资本税等方面的价格决策参与权。为此，外汇局不仅应在区分居民、非居民本外币存款以及已登记外债和隐性外债上下足工夫，还应该培养人才，建立一支国际收支平衡研究与宏观经济、价格政策、利率政策研究相结合的队伍，为将来参与价格决策奠定基础。如果今后能在利息和税收上让炒人民币升值或贬值的人有所损失，我们相信，这肯定会比行政管制手段有效得多。

最后，我们应积极、稳妥地推进资本项目可兑换的改革，减少审批项目，下放审批权限，逐步开放兑换和交易环节，为人民币完全可兑换以及区域化、国际化创造良好的条件。

【注释】

[1]本文完成于2005年3月。