外汇管理条例第39条细则

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国际收支持续顺差形势下外汇管理的新思路^[1]

我国的外汇管理目前有两个现象比较突出，一个是国际收支自2001年以来持续大幅顺差；另一个是庞大的、以行政手段为主的法规体系，在有效实施外汇管理的同时，也给银行、企业、个人业务操作和投资贸易活动带来了不便之处。在上述矛盾面前，如何应对新形势、新问题，贯彻改革开放、与时俱进的方针，研究外汇管理新思路、新办法，主动维护国际收支平衡和市场经济的健康发展，已成为摆在我们面前的一项艰巨任务。

一、国际收支持续顺差的形势暂难逆转

自1994年起，我国的国际收支持续顺差。除1998年受亚洲金融风暴影响，资本项目出现小幅逆差外，其他年份经常项目和资本项目均保持了“双顺差”的格局。2001年以来我国国际收支顺差进一步扩大，2003年达到986亿美元，比1994～2000年平均顺差371亿美元上升166%。2004年上半年，我国国际收支总顺差达到750亿美元，在上年高速增长的基础上又猛增了35%；其中资本项目顺差630亿美元，比上年同期净增186亿美元。与此同时，我国外债余额折合2209．8亿美元，比上年末增长14．1%；短期外债余额为989．6亿美元，比上年末增长28．4%；短期外债占比达44．8%，比上年末提高了5个百分点，已远高于25%的国际警戒水平。

国际收支持续顺差一方面有利于增强国际清偿能力，有利于防范和化解金融风险、维护人民币汇率的稳定；另一方面又不利于有效维护货币政策独立性，不利于经济资源的充分利用和经济结构的调整。国际收支大幅顺差，既有本外币利差和人民币升值预期因素，又有我国良好的经济基本面因素，包括国民经济持续快速发展、进出口高速增长、利用外资稳步增加、居民的储蓄率传统上比较高等。由于我国将长期贯彻改革开放的方针，良好的投资环境、广阔的市场和庞大的廉价劳动力将继续吸引外资流入，维持出口规模逐步扩大的态势，加上一国的储蓄率相对比较稳定，因此，虽然不排除个别年份国际收支顺差大幅减少乃至转为逆差的可能性，但未来十多年我国国际收支持续顺差的局面（是指持续顺差，不是指持续大幅顺差）恐怕不易逆转。如果人民币将来走向逐步坚挺之路，顺差的局面也许会像1971年以后的日本一样难以改变。在此情况下，要解决国际收支不平衡的问题，除了加快经济结构调整、增加先进设备和稀缺资源的进口、减少对出口的优惠外，在外汇管理方面我们也需要持更加开放的心态，积极推进投资贸易便利化，减少对银行、企业和个人的行政干预，简化并规范外汇法规体系。

二、现行的外汇监管方式有待进一步改善

在国际收支持续顺差的大环境下，我国的外汇管理仍然带有明显的重流出轻流入以及外汇短缺时期的管制特点，比如强行要求企业调回外汇、严格执行出口收汇核销制度（强调出口必须收汇，但反过来外汇多收了却不予限制）、对对外投资的外汇来源进行审核以及禁止居民个人擅自购买境外投资产品等。与此同时，各地方政府仍在不计成本地支持产品出口，仍在盲目地引进外资，不管这些资金是来自境内居民绕道转回的假投资，还是来自境内外黑市所购入的外汇（比如浙江一些地方，民企办厂土地使用费为12万元／亩，但外企设厂只有6万元／亩，待遇差别很大是导致假外资及非法买卖外汇猖獗的原因之一）。

我国外汇管理的目标是宏观的，即维护国际收支的平衡和人民币汇率的基本稳定，但我们所采用的手段却是主要从微观或细微之处着手，并依靠行政措施来履行管理职责。这样的外汇管理体制，从总体上说是符合市场经济初级阶段特点的，而且在外汇短缺时代确实起到了维护国际收支平衡，确保经济安全的作用。但无可否认，现行外汇管理的成本是比较高的，不足之处也是不容忽视的；尤其是当国际收支持续顺差以及市场经济发展到相对比较成熟的阶段时，外汇局作为政府部门之一，更要积极地考虑管理角色及管理方式的调整。

（一）外汇法规变化快，制定方式不够规范化

从处理外汇业务的角度看，目前银行、企业有意见的地方是外汇法规数量大、变化快、管理比较细。以100多万字的法规总量，银行前线员工要想完全记住每个法规的要点，难度是比较大的。这就是为什么合规性好的银行仍然难免违规，外汇局检查人员有时会就违规定性展开讨论的原因。与此同时，外汇法规还出现根据形势发展的不同需要不断缝缝补补的情况，以至于进一步加大了行为主体执行法规的难度。与金融市场比较成熟的国家或地区相比，我国颁布部门规章的规范化程度略显不足。颁布法规是一件很严肃的事情。像香港金管局，一旦要修改法规，它们一般都会采取公开咨询业界意见，并用新法规取代原法规的做法，很少出现一部法规部分条文生效、部分条文停止执行的情况。如果牵涉到重大变化（比如前几年取消储蓄利率上限及推出存款保险制方案），金管局甚至会采取由国际知名机构起草方案并广泛征求社会各界意见的做法。相比较而言，我国的外汇法规在公布之前，公开性及规范化程度略显不足。这既不利于提高法规的可操作性，又不利于行为主体准确理解并贯彻落实有关法规。

（二）偏重微观和行政管理的手段，忽视价格手段及经济周期的变化

外汇管理的目标是宏观的，但我国目前比较依赖行政手段的使用，着力点往往是银行和企业的业务操作环节。比如个人现汇结汇每次5万美元以上的要报外汇局审核，预计收汇日期超过报关日期180天以上的应在报关后60天内备案等。当经济形势发生变化时，行政手段也会跟着变化，以致1998年亚洲金融风暴发生时，我国被迫集中出台了一系列的法规，以求堵住资金外流。当近年来境外资金较大规模地流入时，这些法规相当一部分已不应时或刚好起反作用。实际上，虽然社会上始终存在着违规者和投机者，但是，左右资金流出入的主要因素仍然是经济基本面、经济周期、利率周期及心理预期的变化。1994～1997年，我国外汇储备的增量一般都在300亿美元以上，主要原因就是外向型经济发展良好以及人民币名义利率明显高于美元利率。1998～2000年，人民币利率倒挂及亚洲金融风暴的连带效应，又导致了贬值论盛行和部分资金外流，使外汇储备增量急降至100亿美元以下。自2001年以来，由于美国在互联网泡沫破灭以后多次降低利率，人民币名义利率又明显高于美元利率，加上中国经济发展势头良好，资金又反向流入，导致国际收支持续顺差。以上几个阶段清楚地表明，尽管资金流出入各有各的原因，但主因还是经济状况和利率周期。在此情况下，尽管增加行政手段有助于维护国际收支的平衡，但如果不抓住重点有针对性地适当调整，而是过多地使用或依赖影响业务操作的行政手段，则社会成本和商业成本都会相对较高，法规体系也会变得不甚健全，并影响到实际的监管效果。只要国际收支没有大幅倒转为逆差，适当的外汇管理办法应是相信市场和经济周期运行的力量，正确引导市场预期，并在施加部分行政手段的同时，再推出一些价格调节的手段，包括利率、汇率的微调、存款准备金率的升降、出口退税率的调整以及对非居民、居民实行差别存款利率等。

（三）在市场经济及经常项目可兑换条件下，外汇管理在积极发挥作用的同时难免会存在一定的局限性

以当前国际收支持续顺差的形势为例，由于我国经常项目已经实现可兑换，因此，虽然资本项目仍有不少管制，但不少资金仍然通过经常项目混入境内，以达到赚取利差及将来可能的汇差的目的。从2003年到2004年，我国企业的预收货款及延期付款均大幅增长，直接导致了贸易项下顺收远远偏离海关统计的进出口顺差（2003年上半年达到顺差的六七倍）。这种例子在国际上并不鲜见。比如1971年美元出现了贬值预期，德国马克在5月份被迫开始浮动，并由此引发了市场对日元升值的预期。8月15日美国暂时停止以美元兑换黄金，并宣布征收10%的进口附加税。在8月28日日元被迫浮动升值之前的11天内，总共有40亿美元的热钱，以出口预收的形式流入日本，累计金额几乎达到日本上年底的外汇储备总量。这些数字表明，尽管对纯粹的资本交易仍然存在严格的管制，但对经常账户交易管制的放松仍然会导致大量的资本流动。

除了预收延付外，2003年的收汇结汇大检查还表明，大量的贸易及投资项下资金通过相对宽松的个人收汇渠道流入。与此同时，由于外债可以在审批后结汇，不少企业便纷纷借外债结汇，然后偿还人民币贷款或转存人民币定期。即使外汇贷款不可以结汇，企业也可以通过借外汇贷款→从境外关联企业借入外债→外债结汇→用外汇贷款偿还外债的方式，来达到变相将外汇贷款结汇的目的。另外，在贬值升值预期时都可以广泛使用的价格转移或关联交易手段，也是突破外汇管制的利器之一。这些漏洞表明，在市场机制及经济手段能发挥作用的地方，外汇管理应避免使用大量的行政手段，否则，过度管制不仅收效不大，还会阻碍社会主义市场经济的发展。

（四）现行外汇管理方式的成本不容忽视

就外管部门而言，社会成本之一就是投入了大量的人力、物力来从事进出口核销、账户审批及资本项目审批等工作；其中，以前者的成本最为突出。在外向型经济比较发达的中山、东莞、宁波、绍兴一带，外汇局大厅的熙熙攘攘及大量核销人员的配置即为明证。如果将来更多的个人及企业从事进出口贸易，这一制度不改变的代价将越来越大。就商业银行而言，外汇管理的成本就是增加了银行的人力投入，改变了业务的操作流程，影响了金融产品的创新及电子化渠道的升级换代。以笔者当年工作过的中国银行浙江省分行为例，在1994年之前，处理汇入汇款的业务人员仅需2人，但在承担了出具出口收汇核销专用联职责之后，就不得不增加1人。1997年该行汇款业务实现了自动化入账，但无纸化及减少人员的目的一点也没有达到，因为出具纸质核销联及审核部分入账的单证仍代位监管所必需的职责，这些东西在核销制度不做大的改变的前提下是无法电子化的。除了进出口核销外，大量需要填制的报表——比如大额结售汇、大额佣金、进出口贸易月报、国际收支申报、境内机构现钞结汇统计表、大额及可疑数据等，也给银行前线员工带来了较大压力。

（五）对部分外汇管理政策，企业或银行在执行上有一定的难度

这方面的例子比较多，为了节省篇幅，无法一一列举，仅略举几个以供参考。例子一：进口付汇中进料加工按规定要提供进料加工手册正本，但有些时候企业在付款时，手册正本可能因出货正在海关手中，无法提供给银行。例子二：企业支付佣金时须按规定向银行提供正本水单，但付佣时水单往往已被企业装订成册；这样就出现两个问题，一是若涉及几十份水单的话，跑银行的就不得不带上许多账册，非常不方便；二是水单是企业的重要财务凭证，从财务管理角度讲，也不允许随便带出。例子三：有关B股交易外汇法规规定，B股资金撤出时，无论原先投入的资金是来自钞户还是汇户，退市资金均只能划入钞户。这难免会让股民损失汇钞的差价收益。

三、在新形势下外汇管理需要有新办法、新思路

如前所述，在未来一二十年内，受基本经济面影响，我国国际收支估计仍将保持持续顺差的局面，虽然不排除个别年份出现顺差大幅减少甚至逆差的形势，但作为人口大国及“世界工厂”，从大趋势看，国际收支发生持续逆差的可能性应该比较小。在这种新形势下，我国外汇管理的开放步伐应该迈得大一些，以尽可能摆脱外汇短缺时代遗留下来的管理较为严格的特点。我国现行的外汇管理办法，在过去二三十年内曾经发挥过十分积极的作用，但正如前面所列举的那样，外汇管理是有成本的，法规体系是有缺陷的，包括法规变化较快、部分法规相互矛盾，以及过于依赖行政手段等。我们这样说，既不是指行政管理没有用处，以前的外汇管理不好，也不是指以后的外汇管理应该一味采取“放”的办法，而是为了表述如下一种观点：外汇法规体系要规范化、透明化，行政管理要适度、有所为有所不为，行政手段要与价格手段相结合，流入流出要尽可能实现均衡管理，并以投资贸易便利化为改革的方向。

（一）建立更加规范、透明的法规体系

首先，外汇法规体系要结合外汇管理改革的大方向，构建确定新的框架、新的思路。未来的外汇管理应以继续推进投资贸易便利化为方向，从监管逐笔业务过渡到以监管交易主体为主，从事前审核过渡到事后的监督检查，从依赖行政手段过渡到逐步增加市场手段，以及从防流出过渡到流入流出均衡管理。今后出台的新法规都应慎重考虑是否符合上述所列改革方向。尤其是新的《外汇管理条例》，必须具备前瞻性和规划能力，为将来经常项目和资本项目改革预留空间。

其次，在大框架确定的情况下，应当集中力量对原有法规进行归纳、梳理、精简，删除不合时宜的部分，使之更加通俗易懂，更具操作性。在现有情况下，对各个年度仍然生效或部分生效的外汇法规都准确掌握的人，在全国银行系统及外向型企业中都不是很多，以致不少业务人员随手准备了一大堆法规，时不时拿出来翻一翻；即使这样，因理解不同及操作环节的困难，仍有一些银行会出现违规问题。通过精简、优化，我们应尽可能地使法规变得易懂易查，便于操作。

最后，每出台一项新法规，今后都应严格执行行政许可法，应遵循公开、透明的原则。只要不涉及国家机密，外汇法规在起草阶段应反复、公开征询社会各界意见，并与原有法规进行认真比较；原有法规如果部分已经失效，也应该进行相应修改，列出更改之处，并以当年的新版本取代以前年度的旧版本。

（二）增加价格手段的种类和使用频率

在精简外汇法规的同时，我国应逐步减少行政手段，按照建立社会主义市场经济体系的要求，增加价格手段的内涵和使用频率。比如在国际收支持续大幅顺差的情况下，外汇管理部门就可以增加汇率弹性、准许本币适当升值，并积极与其他部委协商，推出调减存贷款利率（在通胀情况下要慎用）、提高存款准备金率、调整出口退税率、对短期债务征收利息税，以及对非居民人民币存款实行差别存款利率等措施。2004年11月人民银行决定将外汇存款准备金率从2%提高至3%，但这与人民币存款准备金率（7%）相比，仍有较大差距。如果我国能加强部门间的政策统筹工作，在2003年下半年即开始提高外汇存款准备金率（同时降低准备金利率），而且幅度再大一些，银行外汇贷款高速增长的势头就会受到有效遏制，部分银行的存贷比例也不至于超过85%的谨慎监管标准，企业“借道”外汇贷款变相结汇以及调整本外币资产负债结构的做法也会有所收敛。而所有这些，对维护国际收支的平衡、避免整体经济过热、完善外汇法规体系等都是有帮助的。

至于对非居民的本币存款实施较高的准备金率，20世纪70年代大量游资流入日本时，日本就曾经使用过。当1971年8月15日“尼克松冲击”刚发生时，日本一开始使用的是严格的行政管制措施，包括将短期外汇债务冻结在8月18日的水平、对非居民自由日元账户的余额设置上限等，以致连正常的国际交易及旅行支票等日常的外汇业务都变得十分困难。1972年1月日本取消了部分行政管制手段，新推出了一些价格调节手段；其中，比较突出的一点是对非居民自由日元存款的增加部分实行较高的准备金要求，迫使外汇银行减少向非居民支付的存款利息。1977年11月，日本甚至将非居民日元存款增加部分的准备金率提高到了50%，1978年3月又因日元升值预期的加强进一步提高到了100%，这实际上等于禁止向此类存款的新增部分支付任何利息。就我国而言，如果要采用相近的手段，当前必须要求外汇指定银行在会计科目、子科目或其他标识上对非居民和居民的存贷款业务加以区分，以符合监测非居民异常资金的要求。鉴于不少银行一直以来从没区分过，外汇局可以在照顾历史的同时提出如下几条要求：外汇指定银行对新来的客户应按照居留权证件区分居民和非居民；对此前已开户的顾客，应组织人员翻查开户资料，并在客户来续办业务时，再根据体貌特征及有效身份证件将非居民个人挑选出来。

当然，宏观政策是相互关联的。能不能用价格手段来促进国际收支的平衡，不完全是一种认识上的问题，从某种程度上说更是国家有关部门的政策协调问题。要简化、减少操作性的管理手段，引进价格调节的手段，国家应该赋予外汇局新的职责，包括参与利率、准备金率、利息税及出口退税率调整的跨部门决策会议的权力。对汇率手段的使用，外汇局也须与人民银行的货币政策互相协调。在当前国内外资金均豪赌人民币升值的情况下，利率的变化和汇率的浮动一定要慎之又慎。如果人民币浮动的方向只有上升，而且每年上升的幅度能使投机者获得合理的回报，升值预期极有可能会越来越强烈，而且会导致更大规模的“羊群效应”。升值是对炒家的一种公开奖赏，而炒家对汇率的预期是可以步步紧逼、步步升高的，就像当年对冲基金分阶段将恒指从18000点掷低至6500点一样。在固定汇率转向浮动汇率的转折时期，人民币汇率作为一种价格手段的使用与浮动汇率机制完全建成后的使用情况有很大的不同（汇率变轨是投机的最佳时机）。在现阶段我国应致力于外汇市场的建设和汇率机制的完善，再辅之以行政管理、中央银行的干预以及其他价格手段，把人民币汇率的年度浮动区间控制在1年期美元贷款平均利率与同期人民币存款利率的差额之内（即让借钱赌升值的人处于亏损状态）。

（三）逐步放松管制，努力实现流入流出的均衡管理

在国际收支持续顺差形势下，对跨境资金的流出流入进行管理是十分必要的。但是，改变“重流出、轻流入”的管理思路，不应演变成对外汇流入施加与流出一样较为严格的管理。在建立社会主义市场经济目标不变的情况下，我国应分阶段、逐步放宽对资金流出的限制，适当放松对居民外汇资金必须流入的严格要求，并同时运用价格手段和行政手段来有效地控制资金流入的规模。无论是流入还是流出，我国都必须保留适当的限制，并在可管理的前提下循序渐进地推出相关的改革措施。尤其在当前热钱流入的情况下，对外汇流出限制的放松必须要适度，而且要把握一个可有效管理的原则，以免到时出现资金大规模外流的情况。

在外汇流入方面，资本项目早已有许多限制，目前需要做的主要是加强审核和监测，并通过准备金率、利率、利息税等价格手段来有效地调节资金流入的规模。经常项下资金流入比较突出的两个问题，一个是预收货款和非居民个人资金的大量增加；另一个是资本项目资金混入经常项目并结汇。对此，外汇局已经出台了一些限制个人结汇的措施；如果需要进一步加强管理，重点应放在控制预收货款和短期外债以及要求金融机构严格区分居民和非居民的存款兑换业务上。鉴于预收、延期付款的复杂性，对其规模、时间跨度和收结汇条件不宜施加太多的限制，以免贸易项下流入流出的双向严格管理，影响银行和企业间正常的业务操作程序。

除了对资金流入适当管理外，更重要的一点是要全面检讨外汇短缺时代形成的、居民境外收入需汇回境内以及经常项目资金必须强制结汇（限额外）的管理规定。虽然居民境外收入须调回境内的规定不宜全面取消，但对居民有合理需求、外汇局实际上又鞭长莫及的一些项目，完全可以允许居民将外汇留在境外。比如对境内企业在境外上市或配股所得外汇收入，只要事先在外汇局登记备案并接受年检，也应该获准留在境外的银行账户上。对经常项目外汇账户及超限额强制结汇的管理规定，也应该拓宽思路，与时俱进，加以改革。建议在外汇账户系统升级和改良之后，取消经常项目账户及其限额由外汇局来核定的做法，改账户事前审核为事后报备。与此同时，外汇局可以设置如下一些规定：其一，银行为企业开立经常项目账户时，必须审核企业的背景、登记证件及外汇来源；其二，银行必须按规定的接口向外汇局报送开销户信息，并确保质量，否则将受到较重的行政处罚；其三，企业的经常项目境外收入，单笔金额在2000美元以上的，必须将其中的30%即时卖给银行（30%的比例可根据形势随时调整，但不会影响企业和外汇局的操作性成本），剩余的外汇则由企业自主处置；其四，企业对外支付时，必须首先使用自有外汇。做这样的改变，既增加了外汇市场的参与者，配合了汇率制度的改革，向意愿结汇迈出了一大步，又简化了企业的办事程序，大大减轻了外汇局的工作量，使外汇局有足够的人力来从事事后的监管工作。

在企业经常项目结汇制度改革以后，作为一项配套的措施，外汇局还应为企业累积的闲余外汇寻找理财的出路，提高企业持汇的积极性；否则，一旦外汇存款回报率过低，企业仍会纷纷结汇，央行在外汇市场的压力不见得会有所减轻。一个值得研究的方向就是在“有管理的流出”方面。建议外汇局与银监会协商，指定几家具有国际金融业务经验的银行，为企业办理外汇理财业务。理财的品种可包括发达国家及香港已上市的政府债券（外汇基金）、货币市场基金、信用评价较高的金融机构债券和企业债券等。只要投资分散、不涉足股票业务，只要指定银行有金融专才和完善的风险管理系统，境外理财的风险基本是可控的。这样做的好处是企业的闲余资金将会有更多的出路，银行对金融创新也会有更大的动力。

在鼓励流出方面，除个人合法财产外移及前面提及的几项内容外，外汇局还应继续研究QDII、CDR、个人投资港股以及简化企业对外投资等几个开放项目。像CDR这样的对外投资方式，如果基础证券仅限于香港的红筹、国企，存券银行由外汇局、证监会来共同审定，对跨境资金的监测将是有效的，对国内企业上市改制的支持作用也将是明显的。不利之处在于CDR是用人民币来投资的，可能会影响沪深两地A股的表现。相比较而言，如果允许居民个人通过指定券商或用银行理财的方式投资香港的股票，则外汇局和证监会既可以达到将近千亿港元的地下投资纳入监管视野，以满足居民个人投资理财需求的目的，又可以疏导资金有序地流出。在对外投资方面，一方面我国对个人在境外投资办企业仍然缺乏有效的监测；另一方面，对企业赴境外投资又设置了较多的限制。就外汇局而言，审查投资风险及要求企业缴纳汇回利润保证金的做法早已被取消，但目前企业外汇资金的来源仍须交外汇局来审查。建议进一步简化手续，下放审核权限，并取消分配地区购汇控制额度的做法。

（四）提高外汇管理的科技含量，不断推进投资贸易便利化

按照十六届四中全会的精神，外汇局与其他政府部门一样，必须“正确处理市场机制和宏观调控的关系，坚持按市场经济规律办事，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用”。在市场经济条件下，如果“政府事必躬亲，什么事都要自己做，既管不全又管不好”。为此，外汇管理的定位应该是对市场失效或弱效部分的补充管理；对市场机制能够发挥作用的环节，外汇局应少管，否则，人为的干预往往会起到适得其反的效果。按照这一原则，外汇局应在维护国际收支平衡和汇率基本稳定的同时，继续有力地推进投资贸易的便利化。

1．应提高监测、分析和事后核查的科技含量，完善数据采集系统，为逐步放松管制创造条件。比如，前面提到的取消经常项目外汇账户经外汇局审核的改革建议，就有一个账户系统需尽快完善的前提条件。如果账户系统能从银行的数据库中完整地收集到企业代码、开户资料、逐笔收支、账户余额、交易性质、结售汇代码、交易对手资料及业务种类（如TT、存取现钞）等详细信息，并把结售汇数据也纳入其中，外汇局将经常项目外汇账户的事前核准改为事后报备，就应该不会明显地降低管理成效。与此同时，外汇局还应克服信息资源分散的缺陷，通过数据仓库技术来实现信息资源共享的目标。外汇账户管理系统及国际收支申报系统升级、完善并实现资源共享之后，银行目前报送的许多纸质报表，包括大额结售汇报表、大额资金交易报表、进口贸易项下月报表、大额佣金、预付货款月报及境内机构现钞结汇统计表等都可以取消，并代之以通过数据挖掘技术由用户来直接生成各类报表。如能达到这一步，不仅非现场监管和现场检查会更有成效，银行填制众多报表的压力也会大幅减轻。

2．应继续推进商品和服务贸易的便利化。在出口收汇核销方面，可以考虑取消需要耗费大量人力、物力的逐笔核销办法（将来逐笔核销仅针对劣质企业），而改以批量核销、自动核销为主。周小川行长在一篇有关边贸的文章中曾经指出，出口退税与出口收汇直接挂钩，是与外汇短缺时代及增值税推行初期，外汇局、海关和税务部门均有此管理上的需求这一大背景有关的。出口退税的核心是出口及已纳税款，与收入是否汇回及其币种并无必然联系。按此基调，外汇局应进一步简化出口交单及核销手续，并依靠出口收汇核销系统与海关口岸电子执法系统联网的优势，把总量匹配的核销数据作为出口退税的依据之一。就边境贸易而言，本币结算的出口目前只有云南可以享受退税政策，但退税比例明显偏低（尤其是用人民币现钞结算的出口）。这是导致新疆、黑龙江等边贸地区非法买卖外汇非常猖獗的主要原因。尤其是新疆，“地下钱庄”的黑手已经伸至浙江、广东、福建等多个省市，把部分侨乡的民间外汇大量购买到乌鲁木齐等城市结汇，导致新疆贸易项下结售汇顺差激增。由于边贸的大部分出口是真实的，非法买卖外汇是因退税政策而引起的，因此外汇局和税务部门应重新思考，并在上述改革的基础上，将边贸出口的人民币结算也列入退税的范围；否则，非法买卖外汇活动将会打而不止，甚至越打越多。

除了出口收汇核销外，能节省企业大量人力，方便银行操作的改革还有简化佣金及非贸易支付凭证这两项。对非贸易购付汇的管理宜粗不宜细。根据2002年发布的《非贸易付汇及境内居民个人外汇收支管理操作规程》，外汇局有明确说法的非贸易外汇收支共有23类106个项目。但问题是，由于列出的业务项目繁多，银行业务人员无法完整掌握，对审核的内容及尺度的把握也有比较大的困难；何况新业务种类仍在不断出现，外汇局要对每项非贸易外汇业务都规定出具体的操作规程几乎是不可能的。对列举不全的业务，如果企业不能从银行正常购汇，一定又会刺激外汇黑市的进一步兴旺。从管理检查司近两年破获的案子分析，除了挪用国有资产、行贿受贿等腐败行为外，涉及非法买卖外汇的多数“地下钱庄”大都与国家有关法规不尽完善有一定的关系，包括“三来一补”企业的工缴费问题、台币韩币的公开挂牌问题、边贸退税问题、对外企的超国民待遇问题、南方数省市的地下保单和港股地下投资问题，以及居民的非贸易支出得不到满足等问题。面对现实，外汇局应认真研究各项非贸易支出的共性，形成以税务证明为核心的购付汇凭证依据。

在佣金购付汇方面，现行法规存在的操作性问题主要有两个，一是明佣暗佣的定义不清晰；二是企业对外支付既超相对比例又超1万美元佣金时，按规定需提供正本水单交银行审查。但实际付佣金时，水单往往已装订成册；如果将账册带往银行，企业的财务制度又不允许。因此，对支付佣金的审核也应尽快简化。

3．应循序渐进，逐步实现资本项目的完全可兑换。资本项目可兑换的原则是循序渐进、变暗为明、先易后难以及市场能管的我们应尽量少管、其他部门能管的我们应适当少管、能通过金融机构间接管理的我们应尽可能避免直接管理等。除了前面提到的QDII及企业个人外汇理财外，近中期可考虑的开放种类还有境外机构在境内发行人民币债券、个人外汇期货、个人长期寿险产品（外汇）及投资相连产品等。在外汇保险业务方面，按照外汇管理的一些原则，比如禁止外币计价，我国的保险业务能用外汇计价的仅限于保险标的在境内及境外之间移动、保险标的在境外存在或实现，以及投保人和受益人均为境外居民等少数几种情况。这是导致外汇寿险业务长期得不到发展的原因之一。由于中资寿险公司在人才结构、产品结构上存在较多问题，加上保险公司在境外资金运用上受到限制，我国的外汇寿险业务一直发育不全，但南方一些省市，比如广东、深圳、福建等地的地下保单业务却欣欣向荣。以澳门地区为例，在当地经济尚在复苏阶段的2002年，寿险业务就已经取得超高的增长率，究其原因，就是非本地保单尤其是来自珠三角地区的外汇寿险业务大幅增长（据笔者担任联丰亨人寿保险监事会主席期间了解到的情况，内地保单曾达到友邦保险澳门分公司新增业务量的70%左右）。与地下港股投资一样，我国对待地下保单的正确办法应该是疏堵结合。“疏”的主要方面就是创造条件，在有管理、可控制的前提下，让居民个人的外汇寿险业务需求得到合理满足。在港澳地区及国外，长期寿险业务实际上都带有“储蓄”或“投资”的性质，是银行个人理财组合中必不可少的产品之一，与保险业务是否涉及外币计价并无多大关系。尤其是那些投资相连产品，更是兼具“长期存款”和“投资”两种功能。外汇局应该指定符合资格的寿险公司开办以上两种外汇寿险产品，并委托其履行间接管理之责。只要投保时只允许用外汇现汇，不允许用人民币或外币现钞，并遵循投保、取保时均统一使用外汇的原则，外汇寿险业务的发展并不会对结售汇形势带来明显的影响。反而外汇寿险业务的开放和扩大，可以与保险公司境外资金运用的改革相配套，并起到促进保险产品多样化、满足居民个人多渠道投资需求以及有效遏制境外保险公司非法向境内市场渗透等多重目的。从中长期看，我国将来甚至可以放开兑换环节，允许居民个人用人民币来购买外汇寿险产品。以上寿险业务的开放计划，已经涉及资本项目可兑换改革的几个原则——间接管理以及先交易后兑换环节等。按照相近的原则，我国还应该鼓励商业银行针对手头持有外汇的居民个人，开办虚盘外汇业务或外汇期货业务。这些市场如果不早日挖掘，国外金融机构迟早会通过互联网交易抢夺客户、抢占先机，使国内金融机构处于落后挨打的境地。

以上这些可兑换改革的建议，都有一个共同的好处，即满足居民正常的投资理财需求（不能让老百姓和企业只有外汇存款这一条路可走），提高企业和个人持有外汇的兴趣。除了上述形式的开放项目外，我国下一步还可以考虑放宽跨国公司母公司对子公司的海外担保，并允许以集团公司的名义统一申请外债。对外担保的改革甚至可以扩大到大多数企业。按现行法规，除外商投资企业以外的所有企业为他人提供对外担保和银行对外出具融资担保都须经外汇局审批，外汇局要对担保人的担保资格和履约能力进行审查。但实际上，对担保人履约能力最为关注的是债权人而不应是外汇局，外汇局没有必要也没有能力对担保人的或有负债进行评估。外汇局应该做的是统一规定担保人应该具备的条件。在对外担保项下主债务的发生符合有关法规的情况下，担保人可以按外汇局设定的条件自行对外提供担保，并于事后进行备案。担保人实际履约对外付汇时，经常项目的担保履约可直接到银行申请购付汇，资本项目的担保履约应向外汇局申请购付汇。这样，既能发挥市场对担保人的评估作用，又可保证担保项下的主债务和担保履约汇兑符合有关法规，同时还能将对外担保的管理与主债务管理联系起来，使担保管理更加科学。

【注释】

[1]文章完成于2004年11月23日。