外汇检查面临的挑战及今后的发展方向

外汇检查面临的挑战及今后的发展方向^[1]

近3年来，随着国际收支持续大幅顺差以及外汇管理体制改革步伐的加快，外汇检查面临的挑战越来越大；其中，最突出的就是外汇检查的发展方向问题，以及面对资金的大量流入，检查系统如何更好地为国际收支平衡服务的问题。

一、外汇检查的主要功效

外汇检查是外汇管理很重要的一个环节。外汇管理法规颁布以后，不仅法规的有效性、合理性需要通过现场检查去验证，行为主体的合规程度、法规的权威性也需要外汇检查去维护。从这个意义上说，外汇检查的效用与外汇管理是高度相关的——可以起到维护国际收支平衡、确保对外支付以及维护汇率稳定的目的。从更深的层次上讲，外汇检查作为外汇管理的有机组成部分，还可以起到加强宏观调控、维护国家经济金融安全的作用。

谈到确保对外支付、维护国际收支平衡，许多人都很理解，但将外汇管理和外汇检查上升到维护国家经济、金融安全的高度，有些人可能就无法准确理解其中的含义。实际上，当国际收支严重失衡导致大量资金持续流出或流入的时候，都会对宏观经济及金融稳定带来重大影响。像近几年的国际收支持续大幅顺差，对基础货币投放、货币政策独立性及经济扩张的影响就不容小觑。像1997年、1998年亚洲金融危机期间，外汇管理及国际收支对泰国、印尼、马来西亚及我国经济金融稳定的影响就表现得特别明显。泰国当年泥足深陷，主要原因是20世纪90年代汇率、利率、可兑换及衍生产品等金融自由化改革的步伐太快，吸引外资的力度太大，导致大量资金尤其是短期资本流入境内，引起房价、工资大幅上涨，最后削弱了产业竞争力，致使90年代中期出现经常项目持续逆差及跨境资金大幅倒流的局面。因跨境资金大幅流动而引发的经济危机，使泰国陷入了民不聊生的境地；其中仅泰铢到1998年7月1日就贬值了56．7%，股市、楼市跌幅达40%以上，91家金融公司中被关闭或接管的多达63家，15家商业银行中也有4家被政府接管。与泰国迅速放松管制的做法不同，我国当时还保留有较多的资本项目管理措施，因此，虽然国内外也出现了人民币贬值预期及资金外逃的迹象，但在我国及时出台管理措施，并在全国范围内开展声势浩大的、以防止资金外逃为重点的专项检查之后，我国却成功地维护了人民币汇率和金融市场的稳定，使宏观经济保持健康发展的势头。

当然，与经常、资本项目部门相比，外汇检查作为执法队伍还有自己独特的功效，即可以起到打击腐败及其他违法犯罪活动的作用。多年来我们与海关、司法、税务等部门都建立了良好的合作关系，并协助它们调查了许多大案，包括汕头出口骗税案、辽宁腾达及德隆集团案等。有些案件，从表面上看是一般的外汇违规行为，但认真挖掘以后我们却可以发现其他更为严重的违法犯罪行为。比如，华燊燃气案件，从外汇管理角度看，企业伪造利润、购汇汇出是属于骗汇行为；但问题远没有这么简单。企业这种大量伪造利润的欺诈行为，不仅会导致银行凭漂亮的财务报表大量放贷，还有可能使股民盲目认购企业趁高配发的股份，以致最终影响到银行体系及资本市场的健全性。总之，外汇检查既体现出了外汇管理的主要作用，又有自己的独特之处，我们必须一如既往，认真负责地把检查工作做好。

二、当前外汇检查面临的主要挑战

外汇检查很重要。但许多人会问，为什么1998年我们一出动，大量逃套汇等违法违规行为就得到了有效遏制，但我们现在组织了一次又一次收结汇专项检查，但资金大量流入的势头却仍然很猛呢？这里边既有心理预期作用和我国经济的结构性问题，比如储蓄率高、内需不足、政府政策的外向型特点比较明显以及企业为了规避风险主动调整资产负债结构等，又有外汇管理和外汇检查本身所面临的问题。在国际收支持续大幅顺差及逐步、有序地推进资本项目可兑换的新形势下，外汇检查面临的挑战是巨大的。下面我们就结合多年来的工作，将横在我们面前的挑战好好分析一下。谈到挑战，我们应该根据问题的不同性质，对挑战进行主次方面的区分。在次要矛盾方面，我们认为当前的挑战主要有如下几个：

（一）外汇行为主体越来越多，外汇业务量与以前相比有了非常惊人的增长

根据统计，1984～2004年我国经常项目外汇收支增加了22．5倍，资本及金融项目增加了58．4倍；截至2004年底，外商投资企业家数已达到51．25万家，拥有外贸经营权的企业已突破40万家。在这种情况下，如果我们仍然依靠原有的检查方法，就很有可能发生针对性不强、“瞎子摸象”的问题，而且检查的时间段会拉得很长，导致商业银行的反感。在2003年检查中国银行总行收结汇业务时，我们就已经碰到了类似的问题。这一挑战对检查的影响是双重的：它既增加了全面检查及发现主要违规问题的难度，又通过推动外汇管理方式的转变，影响到外汇检查的成效及具体方法。

（二）外汇业务的电子化步伐日益加快，资金流向比以前更加错综复杂

现在的收付汇，经常项目与资本项目、个人与企业、境内与境外已无法完全区分，这种复杂的局面与市场经济及全球化的迅速发展是高度相关的，给外汇检查带来的难度也是显而易见的。在流向变得复杂的同时，我国外汇资金的流速也在加快。一方面，企业的资金管理能力在提高，成本和风险意识在加强；另一方面，银行的电子化水平也在大幅度提升。电子化对外汇检查的影响是很普遍的：比如信用卡、通存通兑存折等磁介质工具的使用，有利于“地下钱庄”交割资金，不利于我们调查取证；银行系统集中管理给基层检查部门剥离银行数据带来了时滞；目前跨境网上炒汇、炒股的问题比较突出，但我们查处的难度却比较大，有效性和及时性也不如当年打击外汇期货及保证金交易的时候。

（三）全球化带来了企业行为的隐蔽性和多样性，增加了跨境监管的难度

这方面现成的例子也有三个：一是跨国投资及跨国贸易导致关联交易行为非常普遍。企业通过关联交易不仅可以达到合理避税、规避监管的目的，还可以借此达到资金顺利流入或流出的目的；二是居民到离岸金融中心注册企业，给调查外汇资金流向及违法违规行为增加了信息保护的屏障；三是跨境地下投资及跨境非法买卖外汇，给取证及处罚带来了困难。今后，当人民币区域化进一步发展之后，全球化给外汇检查带来的影响势必越来越大。

（四）外汇局内部信息系统分散及非现场监测体系的严重不足，影响了外汇检查的针对性和成效

外汇局的各项业务系统不仅存在分散、口径不一致的问题，还存在功能不足的问题。当时建立系统的目的大都是为了统计分析及业务管理的需要，既较少去考虑现场检查部门的需求，又较少考虑建立非现场监管体系或监测跨境异常资金的需要。不仅如此，外汇局内部其他部门目前向检查部门移交的案件一般以逾期未核销及账户超限为主，但对跨境资金流动的异常信息却移交得较少。在外汇业务量越来越大、国际收支大幅顺差及投资贸易便利化改革的大背景下，建立一个信息丰富、经整合的数据仓库，建立一个完善的非现场监管体系并及时将异常情况移交给检查部门，是很有必要的。否则，检查部门的工作成效及针对性将成问题。

就次要矛盾而言，大家可能还会举出很多，比如行政处罚的规范性要求比以前更为严格，收缴罚没款有些难度等。这些问题不一定都能找到解决的办法，但从这些问题中我们确实要考虑一下如何提高检查部门的权威性问题。将来我们搞事后监管，推进投资贸易便利化之后，可处罚的东西会更少，检查企业的任务会更重，但企业却不一定像银行那样采取配合的态度，不一定乐意让我们去查人民币账户。在这种情况下，结合人民银行现有的检查职能对企业进行本外币检查可能就是必要的。罗列一下，上面我们大概讲了5类挑战；但所有这些挑战，我们认为都不是主要的。外汇检查面临的最大挑战实际上只有两个，一个是国际收支持续出现大幅顺差；另一个是外汇管理方式目前正在出现比较大的变化。

（五）国际收支持续大幅顺差

不仅意味着外汇检查原有的主要方向必须转变，还意味着在以流出为主的法规体系还在生效的情况下，外汇检查部门为国际收支平衡而努力的功效难免会被弱化。长期以来，外汇检查是以流出为主的，这与外汇法规重流出轻流入的特点是高度一致的。综观《外汇管理条例》的罚则，尽管外债结汇后用途不当可以用非法使用外汇来定性，部分不明资金入账在某些情况下可以将其定性为账户超范围，但从总体上说，外汇方面的处罚依据主要是针对流出的，而且越是流出，处罚的力度越大。比如说39条有关逃汇、40条有关套汇、46条有关非法买卖外汇，处罚尺度都在违规金额的30%以上、3倍或5倍以下。其他的一些条款，比如45条有关非法使用外汇、47条有关账户超限额、48条有关出口未收汇及付汇未进口核销等也大都带有重流出轻流入的特点。42条有关银行结售汇的处罚依据，虽然提及了结汇，但从检查实践及定性依据看，也大都以流出的案例为主，而且处罚对象不包括企业和个人。由于行政处罚必须以法律、法规为依据，因此，在《外汇管理条例》未调整的情况下，依据部门规章或规范性文件，外汇检查部门能实施的最高处罚也只有3万元，这就难免带来针对流入的检查效果不明显，专项检查难以像1998年打击逃套汇那样收到立竿见影效果的问题。不仅如此，由于过去我们一直以查流出为主，因此，检查人员的主要经验也是以流出方面的案例积累为主。相反，针对资金大量流入的形势，通过检查来了解企业集团跨境资金的往来、了解银行自身跨境资金的调拨，从企业内部账务了解异常资金流入的渠道，从银行结算产品的各个细节了解资金特性，以及根据检查结果来分析外汇收支与宏观经济、国际金融的关系，我们虽然也积累了大量经验，取得了比较多的成果，受到了局领导的充分肯定，但相对而言，我们的经验还需要进一步积累。

（六）外汇管理方式的积极变化，对外汇检查具有正反两方面的巨大影响

我国现行的外汇管理方式除了重流出轻流入外，还有以行政手段和逐笔监管为主、经常项目和可兑换资本项目尚存不少管制，以及以直接管理和间接管理为主等特点。与此相配套，建立在外汇稀缺基础上的外汇检查也有以合规性为主、以流出处罚为主，以及检查银行多于检查企业等特点。但随着国际收支大幅顺差时代的来临，随着外汇收支业务量的急剧增大，我国原先的监管方式已不能完全满足建立社会主义市场经济和维护国际收支平衡的需要。为此，国家外汇管理局正在积极推动管理方式的改革，包括稳妥有序地推进投资贸易便利化，合理引导资金流出，实现流入流出的均衡管理，逐步引入汇率、利率、存款准备金等价格调节的手段，以及从逐笔监管为主过渡到以主体或总量监管为主、从事前审批过渡到以间接管理或事后监管为主。这些监管方式的变化对外汇检查的影响是巨大的。比如，今后引进无息准备金等价格手段之后，我们就面临着如何区分非居民的本外币存款；如何确立短期外债的范围，以及对非居民错误统计成居民、短债计算不正确如何设置定性及处罚依据等问题。外汇管理引进总量核销手段以后，原先以逐笔监管为定性依据的检查方式就必须作出相应的转变。“两非”企业直接进入银行间外汇市场，以及将来服务贸易引进事后监管方式以后，我们不仅加重了检查企业的任务，还面临着原先的定性依据（比如收支两条线）可能失效的问题。将来投资贸易更加便利化之后，原先的许多违规定性依据将失效，在这种情况下，外汇检查再以合规性检查为主就难免会面临比较大的局限性。比如经常项目外汇账户改革以后，原先的账户未经审批、账户超期限等违规问题就没有了，账户超限额的问题也很少能查出来了。正因为如此，胡晓炼局长在首次听取管理检查司领导汇报工作时就明确指出过，外汇违规是与外汇管制相关的，非法买卖外汇也与管制有关系；外汇检查与外汇管理一样，都要考虑制度约束是不是与经济发展方向及改革开放大局一致，都应该围绕中心工作，积极为国际收支平衡服务。

三、外汇检查今后的发展方向

与国际收支持续大幅顺差的新形势及外汇体制改革大方向相比，过去的外汇检查具有重流出轻流入、重合规性检查轻异常资金调查、重银行轻企业、重逐笔轻主体以及重现场检查轻非现场监测分析的特点。这就难免会使检查工作面临巨大的挑战。为了适应新的形势，为了更好地为国际收支平衡服务，我们必须调整外汇检查的方向，增加外汇检查的内涵，扩大外汇检查的外延，提升外汇检查的手段，并从发展战略的高度重新认识外汇检查的作用，重新确定外汇检查的职责。

（一）外汇检查方向

从以查流出为主转变为查流入和查流出并重，加强收汇结汇的专项检查，加强对短期资本流动的调查分析，主动维护国际收支的平衡和国家经济金融的安全。

由于我国市场广阔、劳动力资源丰富、政治上保持长期稳定，加上各级政府实施鼓励外资及外贸发展的政策，因此，在新一轮国际产业分工大调整中，我国已成为世界上主要的制造业基地之一。进出口盈余以及与外资和外贸相关的资本项目的流入，近几年已经使我国处于国际收支持续大幅顺差的局面，而且人民币一直处于升值压力之中。综观我国经济发展的特点，回顾日本20世纪70年代以后的国际收支形势，我们认为，除非我国出现大的动荡，否则，国际收支持续顺差的局面恐怕不易改变，只不过每年顺差的规模有大有小而已。在此情况下，不仅外汇管理的思路必须作出很大的改变，外汇检查的方向也应作出相应的调整。今后几年，我们应贯彻流入流出均衡管理的思路，加强对跨境资金流动的调查。

当前最急需做的几件事：一是从定性处罚的角度提出流入方面完善政策的建议，减轻流出方面的处罚力度，增加流入方面的处罚依据，以真正体现流入流出均衡管理的特点。二是加大流入方面的检查力度，在查处违规收汇结汇的同时，认真分析异常资金流入的特点、规模以及相关的热点领域，积累收汇结汇专项检查以及短期资本监测、分析的经验。三是在新的外汇管理条例出台之前，要妥善处理好流出方面的违规处罚问题，既要做到依法施政，避免有案不立、违规不纠的问题，又要充分考虑到当前的国际收支形势，避免过重的处罚刺激外汇行为主体把更多的外汇调入境内。如前所述，1996年《外汇管理条例》的处罚依据主要是针对流出的，而且处罚尺度均不低，各级检查部门在处理那些程序性以及对当前的国际收支没有造成实际危害的违规行为时，应该充分考虑各种客观情况，在符合内控制度及办案程序的前提下予以妥善处理。

（二）外汇检查内涵

从以合规性检查为主扩展为合规性检查与异常资金调查和现场调研并重，积极维护外汇法规的权威性，主动为国际收支形势分析及政策调整提供依据。

在很长一段时间内，合规性检查仍将是外汇检查的主要内容之一。外汇法规出台后，行为主体能不能主动执行、合规经营，关键还得看事后检查的力度。离开外汇检查和行政处罚，法规是有可能不被尊重的。因此，只要我们还有外汇管理，无论管理方向是转向以价格手段、主体监管还是以事后监管为主，外汇合规性检查就有不可取代的作用。作为外汇检查部门，我们应继续加大对外汇违法违规行为的查处力度，提高企业、银行和个人的合规守法意识，并做好违规信息披露及跨部委的信息交换工作。

但另一方面，我们也不能将外汇检查长期局限于合规性的条条框框之内。除了合规性检查外，我们还应积极开展跨境流动资金的调查工作，将合规性与异常资金分析结合起来；并配合已经出台或即将出台的新政策，认真开展合规性与调研相结合的专项检查工作，以检验政策的实际执行效果，为外汇管理政策的调整提供依据。比如我们今年安排的外债投注差管理、延期付汇登记情况、待结汇账户资金收付情况专项检查，在关注流入的同时，就有很强的政策调研的意图。在条件成熟及人力足够的情况下，下半年我们还将开展信用卡禁止和限制类交易专项检查等，以及“两非”企业进入银行间外汇市场的调查工作。今后，这类带有“现场调研”性质的专项检查，将会越来越多。这也是加强检查系统与其他部门的合作，使检查更好地为外汇管理中心工作服务的体现之一。

至于跨境流动资金的调查，我们去年开展的银行企业收结汇、预收货款、外债、资本金和个人收结汇专项检查，以及今年开展的非贸易收结汇、少付汇延迟付汇和关联交易专项检查等，均属于此类性质。今后，随着投资贸易便利化进程的不断推进，虽然合规性的东西将越来越少，但异常资金调查的任务则一定会越来越重。为了做好这一工作，我们一方面应配合其他部门，进一步完善非现场监测体系；另一方面应借鉴境外的经验，关注大额可疑交易及关联交易，丰富外汇检查及行政执法的内涵。在一国或地区的货币基本可兑换之后，现场检查部门仍能发挥其独特的作用，我国台湾地区就是个例证。在亚洲金融风暴期间，尽管新台币已基本可兑换，外汇方面的处罚依据不多，但台湾当局却针对跨境流动资金及新台币被大量抛售的情况，多次对外资银行进行了现场检查。根据现场检查的结果，台湾当局迅速调整了政策，收紧了对外资银行的业务限制，要求本地银行不再拆借新台币予涉嫌炒作汇率的外资银行，并立即将检查出来的外资抽逃及抛空的资金规模在社会上公开披露，以加大舆论对银行的监督力度，迫使外资银行和为求正常开展业务采取与台湾当局合作的态度。我们认为，我国台湾地区所采取的对策值得我们借鉴。

（三）外汇检查对象

从以检查银行为主过渡到银行和企业的检查并重，积极配合外汇体制改革的大方向，探索新管理方式下外汇检查的新方法和新内涵。

从现有外汇体改的思路看，贸易项下的总量核销、外汇账户和服务贸易的事后监管、“两非”企业入市、加强对外汇流入的监管以及引入价格管理手段等都属于方向性的改革举措。这些改革大都要求检查部门加大对企业的现场检查力度。比如事后监管及“两非”企业入市，就意味着检查重点将从银行过渡至企业；主体监管理念和价格手段的引入也意味着企业检查与银行检查今后将同等重要。由于涉外企业的数量极其众多，加上过去十多年来外汇业务量迅猛增长，因此，要做好对企业外汇收支的检查工作，我们必须解决好怎样有效地挑选检查对象以及怎样有针对性地开展现场检查的问题。这意味着检查部门在外汇体改过程中必须全程参与，尤其应从现场检查的角度积极参与非现场监管指标的设置工作。

除了上述几方面以外，面对外汇管理体制的巨大变化，检查系统还应当分别从定性处罚、现场检查方法及检查部门定位等多方面入手，主动研究应对之策，并提出切实可行的建议。比如“两非”企业入市，我们就必须研究设立内部结售汇科目、相关单证留存企业内部备查的可行性，研究落实以真实性交易为基础的监管原则的可行性，研究《外汇管理条例》在定性处罚方面的适用条款，并在条件成熟时开展探索性的现场检查。在价格手段的使用方面，很重要一点是要确保相关数据的真实性；对此外汇检查也应提出相应的政策建议。在主体监管比如总量核销方面，我们不仅应研究定性处罚的依据问题，还应思考核实总量数据真实性的方法。

（四）外汇检查手段

在外汇业务量激增及企业检查的任务越来越重的情况下，外汇检查应更加重视非现场监管指标的建设以及非现场信息的收集、分析工作，积极使用电子化检查手段，有效提高现场检查的成效和针对性。

在外汇业务量急剧扩大、外汇行为主体越来越多以及资金流向日益复杂的新形势下，外汇检查要达到发现问题、惩治违规行为的目的必须依靠外汇局内部的其他处室，加强与海关、税务、工商、外经贸等部门的合作，掌握大量的非现场监管信息和数据信息，以便从中发现涉嫌违规的问题或异常现象。以前那种“撒大网”式的现场检查或根据收付汇绝对额选取检查对象的方式不仅费时、费力，而且不易查出实际问题。在近两年开展的离岸金融中心和关联交易调查以及江苏省分局开展的收汇结汇专项检查中，我们就特别重视非现场信息的收集和分析工作，并收到了事半功倍的效果。今后，在引入事后监管、总量监管手段之后，我们应更加重视非现场信息的收集、分析工作，配合其他部门做好非现场监管体系及预警指标的设计工作，并积极参与外汇账户系统升级使用及数据整合工作，从非现场检查的角度主动提出检查部门对系统改造的需求。

除此之外，为了应付外汇业务量大幅增长的挑战，外汇检查系统还应继续开展提升检查手段的研究，广泛使用电子化辅助手段，提高数据配比及问题筛选的能力。必要的时候，我们应当走出去，学习、借鉴其他国家或地区的现场检查方法，尤其要认真学习监测、调查跨境异常资金流动的办法，并通过国际合作共同加强对网上跨境交易的监管。

（五）外汇案件查处

在外汇反洗钱职能移交给人民银行及投资贸易便利化之后，外汇检查应重视群众举报及专项检查发现的线索，深挖各种异常现象和外汇违规案件，主动配合其他部门做好反洗钱、反腐败及打击其他违法犯罪活动的工作。

在外汇检查历史上，我们在查处大案要案上曾经有过辉煌的一页。近几年，广东、福建等地也捣毁了一批“地下钱庄”。但从主动发现其他违法犯罪行为的角度看，外汇检查应该还有许多潜力值得挖掘。外汇是资金尤其是跨境资金的载体，只要牵涉到资本外逃、贪官外逃、走私、出口骗税等跨境收付行为，一般都会与外汇违法违规行为有着千丝万缕的联系。从公安部给我们提供的资料看，成克杰的非法收入、赖昌星的走私收入，都曾经通过“地下钱庄”、以非法买卖外汇的方式，将资金洗至境外；其中，仅晋江一个“地下钱庄”就将赖昌星的120亿元人民币非法洗成了香港远华账户上的外币。目前仍非常轰动的中国银行开平案，根据媒体披露的资料，许超凡等人通过“地下钱庄”转移出境的资金达到近9亿港元，利用操控企业账户，在无真实贸易背景的情况下转移出境的资金更多达27．7亿港元。这里边既有严重犯罪的行为，又有违反外汇账户管理和进出口核销规定以及非法买卖外汇的行为。但很可惜，以上大要案外汇检查系统都是事后才介入的，而不是主动、提前发现的。今后我们应大力加强案件查处工作：

任务之一是要继续打击非法买卖外汇行为，但工作重心不应放在打几个“小黄牛”上面。按照投资贸易便利化的进程，小额货币兑换有可能在将来获得正规经营的渠道。在此情况下，我们的打非工作更要有耐心，要有经营的意识，要深挖非法交易的动机、资金来源及去向，尽可能通过打非发现其他的违法违规行为。

任务之二是要加强与人民银行反洗钱部门的合作，继续开展洗钱案件的查处工作。反洗钱本外币合一之后，外汇反洗钱方面的数据信息收集、分析、核查以及金融机构执行反洗钱政策的合规性检查工作，已统一移交给人民银行。但作为反洗钱部际联席会议成员之一，外汇局的检查人员应主动加强与反洗钱职能部门的合作，一方面通过从人行获得反洗钱信息，加强我们的外汇查处及打击非法买卖外汇工作；另一方面，通过外汇专项检查及专案查处工作，尽可能发现洗钱线索，并与人民银行和公安部门联合开展查处工作。

任务之三是要善用群众举报线索，善用专项检查及非现场监管发现的线索，推动与海关、税务、司法等系统的合作，全面推进大要案查处工作。

总之，只要我们积极参与，应对得当，今后外汇检查仍将大有作为。在国际收支持续大幅顺差及外汇管理体制改革等新形势面前，外汇检查的任务不是减轻了，而是加重了；内涵不是减少了，而是增加了；在外汇管理中的地位不是被边缘化了，而是越来越重要了。全国外汇检查的同志们一定要认清当前的形势，跟上改革开放的步伐，为外汇检查转型及国际收支平衡作出积极的贡献。

【注释】

[1]文章完成于2006年4月23日。