存款保险对我国银行业的具体影响

我国的存款保险目前已进入制度设计阶段。对于存款保险的好处，许多专家学者都把政府救助或隐性保险的弊端摆在十分重要的位置。从公平角度来看，银行系统的风险应该由各家银行自己来承担，而不应通过税收或铸币税的形式向纳税人转嫁。在存保制建立之前，由政府出面来救助问题银行或承担对自然人存款的保兑义务，不仅会影响政府实施财政政策和货币政策的独立性，还会使我国银行面对比较严重的道德风险，并影响到市场经济条件下优胜劣汰机制的建立。相反，建立存保体系，却可以起到保护存款人利益，减轻政府负担，促进金融体系稳定的作用。尤其是在当前形势下，银行业越来越开放，地区性银行越设越多，金融创新和市场化改革（比如利率和汇率）的步伐越来越快，均势必加剧银行间竞争。为此，我国政府更有必要建立市场化的风险补偿机制，用显性的存款保险来代替隐性保险，并使之与监管当局的审慎监管和央行的最后贷款人一道，成为维护金融稳定的三大稳定器之一。

（一）存保制对防范事前风险没有明显帮助

但是，在颂扬存款保险积极作用的同时，对其所承担的一些似是而非的“功能及性质”，我们仍须保持清醒的认识。比如，存保制对银行体系稳定性所起的作用，就可能没有许多人想象得那样大。这当中，最重要的一点是因为存保制不可能确保银行倒闭或挤提不会出现，只会降低小存户因传言而挤提银行并导致银行倒闭的可能性。虽然这样的制度可以防止个别银行倒闭，并进而通过恐慌性挤提、支付体系传播及银行间的相互授信而蔓延至整个金融体系，但从性质上说，它主要还是一种防止银行危机即“事后风险”出现的制度安排，对防范银行的“事前风险”并没有明显的作用，对降低因为内部问题或外部竞争加剧而可能引致风险上升的问题也没有什么帮助。

（二）存保制给我国带来的道德风险与西方不同

不仅如此，存保制还可能使“道德风险”以原有面目或新的方式继续出现。在西方国家，道德风险主要是指受保人在投保后，其行为往往不及投保前那么审慎而引发的问题。例如银行参与存保制后，因为要支付保费，所以它们的经营成本有所上升，息差有所收窄，这就增加了银行在业务及管理上承受更大风险的诱因；而存户特别是小存户，由于得到存保制的担保，因此在选择银行时也不像投保前那样审慎。这就意味着在西方，道德风险反过来会导致银行体系出现新的风险。在我国，虽然息差收窄所带来的银行经营风险是存在的，但存户追求高息所带来的道德风险，却未必与存保制有关。也就是说，我国的道德风险与西方有明显不同。第一个主要不同点是我国以前不是没有存款保险，而是没有“显性”的存保制。政府对自然人存户负责全额清偿的“隐性存保”做法，实际上其“道德风险”已明显大于西方国家推出存保制所带来的道德风险。这说明存保制对我国银行体系的稳定具有特别的意义。但对这层意义我们同样不能给予太过乐观的评价，因为在我国存保制可能会引发另一种性质的道德风险。在以往对问题金融机构进行处置时，我国一般都是在当地政府的统一领导下，由地方政府出具担保，由央行给予再贷款支持来加以解决的。地方政府实际上部分承担了对存户的最终补偿责任。如果今后推出存保制，当问题银行出现时，救助和担保的职责就得由存保机构来承担。这种新的格局或会对地方政府的行政干预起到鼓励的作用，并最终影响到我国商业银行的财务管理。

（三）存保制推出后政府的或然负债未必减少

正是由于道德风险的存在，所以存保制推出后，政府的或然负债有可能会出现反向上升的趋势。美国20世纪80年代发生的储贷机构危机就很能说明问题。由于当时一方面美国政府推行自由化改革，逐步取消了保护银行业的多项措施，导致业内竞争加剧，另一方面银行又得到存保制的担保；为了确保盈利的增长，银行就不断增加高风险放款及投资，最终酿成“二战”后最严重的金融危机（仅1988年储贷机制就倒闭了190家，另有31家被强制合并或自愿合并）。据统计，为了挽救及整顿逾千间的储贷机构，美国政府涉及的财政支出累计高达5000多亿美元。这也是80年代中至90年代初美国财政赤字高居不下的原因之一。当然，由于前述道德风险的不同，存保制推出后，我国政府所背的负担未必会重于“隐性存保制”时代，但也未必会出现或然负债因此而减少的可喜局面。由于地方政府干预银行的动机有可能明显增强，存保机构成立后，其规模及承保额均面临着不断上升的压力（比如美国的保额就从初期的2500美元提高到1980年的10万美元），加上一旦涉及面较广的银行出事，存保机构或政府财政提供的赔偿金额难免会超出原定的每户保额。因此，我国政府今后背的或然负债不排除出现下降后再度趋升的可能。要有效解决这一问题，一方面在制度设计时我国应明确规定地方政府在银行清偿时应承担的责任；另一方面，应加强存保机构与银监会的合作，减少监管成本，并从银行自身的治理机制着手，努力提高银行的管理水平，以尽可能减轻政府今后所背的或然负债。

（四）存保制担保的不可能是存户的大部分存款

除了在功能上有些似是而非的观点外，对存保制的具体内容，社会上的认识目前也并不完全一致，有些提法甚至有明显的疏漏之处。比如说，有报纸指存保制将保护广大存户的利益，就不一定说得十分准确。从国际经验看，保险赔付的最高标准一般是人均GDP的2．5倍。香港确定的赔付上限是每个客户每行10万港元，对超过10万港元的存款，其超额部分完全按照银行清偿后的净资产总额来决定赔付比例。假设我国的赔付标准稍微提高一些，比如说从3万元提高到4万元，从账户数量上说受保护的存户比重可能已达到九成以上，算得上“广大”了，但累计金额极有可能尚不足三成。有些专家学者主张设立累退制的赔付办法，即在上述赔付标准之内存保机构将100%退赔，超过上述标准的也可视金额大小分别获得20%、40%或60%不等的赔偿。如果真是这样来设计，银行应付的保费将会十分可观，政府或然负债上升及存保机构自我膨胀的问题也会更加突出。正如前文所指出的那样，存保制既不是要确保挤提不会出现，也不是为了保护存户的大部分存款，而是为了减少小存户因传言而纷纷挤提银行的可能性。盲目扩大担保范围的累退制方案，不仅会增加银行的负担，影响其财务稳健性，还会使建立银行业优胜劣汰机制的努力被越加严重的道德风险所削弱。

我们说存保制不可能为大部分存款提高担保，一方面是指每个客户的受保金额不会很大；另一方面是指按通行做法，非居民存款、外币存款、同业及联行存款、银行集团成员或联营公司的存款、政府存款以及银行主要股东和高级管理人员的存款都将被撇除在保险范围之外。在香港，超过年期5年的定期存款及用信贷融资抵押的款项，也被列在不受保范围之内。另外，存户在银行的透支额、私人贷款的欠款、由存户担保而已到期支付的债务，都应在计算存款净额时予以扣减。对联名账户而言，其存款余额将由账户持有人平分，并与其独有账户的余额一并计算保额的上限。

在参与形式方面，最好是采取强制性保险的方式。有一种观点认为，国有商业银行参保将引致“以大补小”的问题。由于大未必是好，加上国有银行上市之后，国家仅仅是股东之一，只能承担有限责任，因此，无论从公平性的角度，还是从保险基金所需要的合理规模来说，国有银行可以不参保的观点都是不对的。对风险相对较高的城乡信用社，如果把它们纳入，有可能会增加存保基金的负担；但如果把它们撇除在外，则又会加速存款转移，从而导致信用社挤提及倒闭的可能性增加。最好的做法是实施强制性保险，把所有的银行都纳入其中，并照顾到信用社、国有银行及其他类型银行的历史负担和承受能力，分别制定不同的保险费率。但这仅仅是一种过渡性的办法，不是真正意义上的差别费率制。在过渡期结束之后，我国应该制定统一的标准，按照CAMEL（即资本、资产质量、管理水平、盈利及流动性）来分别确定不同银行的保险费率，以更好地体现存保制的公平性原则，让存保机构可以通过调整费率使自身所承担的风险得到足够的补偿，并促使银行致力于提高自身的管理水平。

（五）存保制势必增加银行的经营成本

制定费率除了要考虑存保制的实际效果外，还需兼顾银行因此而增加的成本。存保制对银行盈利的负面影响主要体现在如下几个方面：首先，保险费将即时收窄银行的息差。香港金管局规定，每家银行每年应支付每个客户存款总和10万元的10点子作为保费。美国原先的费率为受保存款额的0．83‰，1991年又因储贷机构危机改为差别费率，共分五个等级，分别收取23～31个基点。考虑到我国银行历史包袱比较重，建议初始平均费率以不超过0．15%为宜。其次，每个客户的保额将直接影响到银行的付费基数。在前文讨论累退制方案时我们已经指出，为了减少道德风险，减轻银行成本，让商业银行有更多的财力来改善自身的素质，我们希望监管当局不会盲目扩大受担保存款的范围，而保险限额也希望会确定在3万～5万元之间。再次，将来实行差别费率之后，按CAMEL评级素质相对较差的银行，财务成本将明显高于高素质的银行。在这种情况下，费率较高的银行有可能会朝两个极端的方向发展，一个是因负担加重而变得财务素质更差，另一个是为了减轻成本而励精图治，并导致银行管理水平回升；而所有这些都和银行的产权结构和公司治理机制有相当大的因果关系。最后，存保制实施以后，中小存户可能会因利率自由化而更加热衷于追求高利息。对那些中小银行，尤其是素质较差的中小银行而言，存款利率略高于大银行将成为普遍采用的经营策略之一。

（六）差异化、电子化和银行间合作将更加深入

但只要在服务及存款业务上策略得当，中小银行也未必见得一定要采取高息的手段。比如，为了克服网点少、便利性不足的缺点，提高对存户的吸引力，中小银行就可以采取提高服务质量及电子化水平，加强中小银行间业务合作的方法。电子交易渠道的普及可以为客户提供极大的便利，使中小银行跨越业务方面的空间限制，增强存款业务的竞争力。同样道理，多家中小银行如果能在发卡、ATM机、通存通兑、转账、汇款、清算、大客户优待及混业经营（比如联合成立信用卡公司、保险公司）等方面加强合作，统一协调行动，就能够在存款及其他业务上提高与大银行抗衡的能力，避免采用高利息的手段来迎合客户。另外，存保制实施以后，客户出于安全的考虑，可能会更加乐于在多家银行开户，以寻求每行每个客户限额之内的保险，并致使存款出现分散化的趋势。这对中小银行而言，可能是一把“双刃剑”，好的方面是可以拉到一部分存款或存户，不好的方面是小额存户增多，银行的管理成本增加，存款保费也因户头增多而增加。但出于服务便利性的考虑，许多客户可能仍会热衷于网点较多的大银行，因此，存款分散化的趋势将不会很明显。对付存款分散化最有效的策略就是实施差异化服务，并对低余额的存户收取超额的管理成本。与此相类似，大银行为了少交点保费，也可以采取差异化及针对小存户收费的办法。由于网点多、服务便利，大银行尤其是好的大银行，即使利率稍微低一些，也仍然用不着担心存款明显减少。反而为了提高存款质量，缩窄应交保费的存款基数，大银行有必要采取按存款余额大小，分档次计息、分档次提供各种优待的差别服务策略，以增加大额存款、减少4万元以下的小额存户数量。以上趋势在存保制实施及利率自由化之后将更加明显、更加普及。

（七）银行将不得不完善和提高账户管理水平

除了存款业务外，银行的账户管理也将深受存保制的影响。由于保费是根据每个客户不同账户合计4万元以下的存款来计算的，因此，如果银行开户行为不规范，让客户以假名开户，或者开户时仅录入姓名未录入身份证号码，今后计算保费时银行将遇到索引及重名分辨方面的困难。对那些以真名、假名及非规范名称开有若干个户头、而且汇总的存款之和远超4万元的客户，银行如果无法加以分离，就不得不按账户数量多付保费，并在赔偿时遇到难题。另外，对居民、非居民的存款业务未加以区分，也会把非居民（尤其是华人华侨）误当做居民并因此而多交点保费。以上这些开户方面的问题，从监管当局的角度看，与实名制、税收管理、反洗钱及非居民外汇管理有关；从商业银行的角度看，则主要与客户关系管理及经营成本有关。为了更好地控制成本及开展营销工作，商业银行应该认真落实存款实名制，规范存款及结算账户的开户行为，并通过信息系统的改造，尽快推出涵盖所有存贷信息的综合账户服务。

（八）存保制给银行的风险管理提出了新的课题

存款保险给银行业带来最后一个比较大的影响是风险管理问题。前文已经说过，划一费率的存保制对银行防范事前风险没有什么帮助；相反，如果在平均费率及每户担保限额上监管当局提出了较高的标准，加上存保机构自身不断膨胀，银行今后就难免会面临息差收窄，并因此而增强发放高利息、高风险贷款动机的问题。这对银行的健康发展，尤其是历史包袱较重的银行的改革发展，或许并不是一件有益的事情。对按CAMEL评级的差别费率而言，银行所受的影响可能正反两面都有。好的方面是有些银行将主动提高资本充足率和资产质量，提高盈利水平，保持足够的流动性，以争取少交保费；不好的方面是差别费率将使素质较差的银行付出更多的成本，并有可能导致部分客户“用脚投票”，不敢在费率较高、风险较高的银行存款。至于说差的银行会不会因此而越来越差，关键得看监管水平有多高，以及银行有无能力进行深层次的改革。另外，存保制实施以后，如果地方政府得以“卸磨”，其行政干预可能会越加明显，这就要求银行在处理好与地方政府关系的同时，必须加强风险管理，加强上级行对下级行在审计、贷款审批及财务管理方面的控制能力。

总之，存保制对银行业的影响既有系统性方面的，又有微观层面的；商业银行应该未雨绸缪，在业务策略及体制改革上早做准备，以健康的体制来迎接存款保险所带来的种种挑战。

[1]2005年10月发表于《二十一世纪经济报道》。