德国商业银行反洗钱考察报告

2004年8月25日至9月1日，管理检查司副司长柴青山率领总局及分局10名同志对德国银行反洗钱进行了考察。期间，先后拜访了德国商业银行和德意志银行（以下简称“德国银行”），对德国银行反洗钱体制、德国银行反洗钱的内部管理制度建设、反洗钱的方式及手段有了较深入的了解，获得了对银行做好反洗钱工作普遍意义上的启示。现将德国银行反洗钱的考察情况报告如下。

（一）德国银行反洗钱体制

1．德国银行反洗钱的法律框架

德国银行反洗钱所遵循的法律主要有两大部分。第一部分是国际性组织的反洗钱文件、建议或指南等，这些国际性组织主要是联合国、金融行动特别工作组、巴塞尔委员会和欧盟等，德国是这些国际性组织的成员，这些组织的反洗钱文件、建议和指南在德国银行内虽然不具有强制性，但对德国银行具有很强的指导性和适用性，已经成为德国银行反洗钱的重要原则和内容。它们主要有：“金融行动特别工作组”（FATF）和巴塞尔委员会有关反洗钱的建议和文件，如“金融行动特别工作组”的“40条建议”以及“8条反恐融资特别建议”，巴塞尔委员会的“银行对客户尽职调查”；欧盟反洗钱指南：1991年“308/EWG”指南和2001年“97/EG”指南。德国银行反洗钱法律的第二部分就是德国本国制定的反洗钱法律和法规，这部分反洗钱法律和法规对德国银行既具有指导性和实用性，又具有强制性，它们是《德国刑法典》、《德国洗钱法》（GWG）和《德国银行法》（KWG）以及德国金融监管局（BAFin）根据上述国际、欧盟以及德国本国反洗钱法令制定的反洗钱指引和通函。

根据德国有关反洗钱法律，德国洗钱的定义是：将非法所得资金披上合法外衣的过程。所有严重的犯罪行为都是洗钱罪的上游犯罪，如杀人、绑架、抢劫、严重的贿赂等，以及某些团伙犯罪，如贩毒、恐怖活动、卖淫等。《德国刑法典》第261条规定：隐藏非法行为（严重犯罪、某些过错）所得的、掩盖非法所得来源的，阻挠或危害非法所得来源的调查的，阻挠或危害非法所得的发现、罚款、没收或查封的，应处3个月以上5年以下监禁。《德国洗钱法》（GWG）对金融机构则提出了具体的法定职责：为行政执法机构提供线索，发现非法行为的收益，防止洗钱以及非法所得资金的循环利用。德国联邦金融监管局（BAFin）于1998年3月30日制定的金融机构打击和防止洗钱须采取措施的指引中重新阐明了《德国洗钱法》赋予金融机构的主要法定职责。这些法定职责是：识别客户的职责、报告可疑报告的职责、制作和留存记录的职责以及落实内部安全措施的职责等。

2．德国银行反洗钱贯穿各个业务环节

德国是一个金融业相当发达的国家，目前全国拥有银行约2222家，其中全能银行（Universal Bank）2156家，专业银行（Special－ized Bank）66家。全能银行包括私人商业银行、合作商业银行和公众商业银行三大类；专业银行包括（船舶）按揭银行、建筑贷款协会以及其他专业银行等三类。中小银行的数量在德国银行中占据了较大的比例，但银行业务的市场份额却集中在少数几家超大规模的银行。如截至2003年末，德国140家最大银行占有德国银行资产总额的80%以上，而德意志银行和德国商业银行等“四大银行”（Big Four）占有德国银行资产总额的24%以上。

根据《德国银行法》的规定，银行的经营范围包括存款、贷款、贴现、信托、投资、担保、保险、汇兑、财务代理、金融租赁等金融业务，不仅能够全面经营商业银行、投资银行、保险等各种金融业务，而且还可以经营不具备金融性质的实业投资。因此，德国银行的反洗钱工作贯穿于金融业务、实业投资等各个环节。这些业务环节主要有：开立账户/建立业务关系，审查开户的真实意图以及是否存在异常情况等；支付交易（包括电子支付交易），审查交易的金额、笔数等是否有合理的理由等；支票交易，审查通过支票频繁大额存款是否与客户生意状况相符等；信用证业务，审查频繁使用信用证融资是否有真实的进出口贸易背景；现金交易，审查是否存在与客户生意不相符的现金存款、定期频繁现金存款或异常大额现金存款等；外币业务，审查外币现金交易是否存在客户要求兑换大量小面额现钞、兑换整札未开封的外币现钞、同时兑换不同外币等异常情况，审查外币交易量是否与客户的经济和专业状况相符，审查是否存在异常的兑换大量外币纸币和硬币，以及买卖大量外币旅行支票等；资金转账业务，审查是否存在没有合理理由地频繁给同一收款人划转资金等异常情况；证券交易，审查证券交易是否与客户资产或其生意活动不相符、不使用客户自己账户以现金频繁购买证券等异常情况；贵金属交易，审查是否发生没有合理理由的大量买卖贵金属等异常情况；投资咨询和资产管理，审查客户的行为是否与其生意活动、个人状况相矛盾、投资行为不计回报等异常情况。

3．德国行政机关与司法机构通力合作，确保德国银行反洗钱顺利开展

涉及反洗钱工作的德国行政机关主要有联邦金融监管局、联邦财政部和联邦内政部等。联邦金融监管局负责指导、监督德国银行贯彻执行反洗钱法律和法规；财政部和内政部可以根据法律的授权要求银行报告某些被认为可疑的单个、典型的金融交易情况；当洗钱案件进入刑事诉讼过程时，德国银行必须将有关案件的资料报告税务署，检察官在刑事诉讼时使用有关洗钱的记录和文件也需传送给税务署，以便税务署追究罪犯的逃税责任。

德国司法机构在打击洗钱犯罪过程中更是起到举足轻重的作用。当金融交易被认为是用于洗钱或用于恐怖融资，触犯《德国刑法典》有关条款时，德国银行必须立即填制《可疑报告表》报告所在地检察官和联邦调查局。没有得到检察官的批准，银行不得完成此报告中的金融交易。联邦调查局可疑报告中心全力支持德国国家和地区警察局防范和起诉洗钱犯罪和对恐怖组织融资行动。该中心的职责有：收集和评估可疑报告，特别是与政府其他部门储存的数据相比较；向检察机关及时地提供对他们有用的洗钱案件背景情况资料；记录洗钱可疑报告的统计资料；出版年度报告；向银行提供洗钱犯罪的类型学和方法。该中心还与其他国家合作，共同防范和打击洗钱犯罪和恐怖融资活动。

（二）德国银行反洗钱的一些主要做法

1．制度健全，高层监控

根据《德国洗钱法》，德国银行必须制定、完善和落实防范洗钱的内部原则、措施和控制。银行内部制定的所有反洗钱指引必须公示在本银行“数据库网络”上；对银行各部门和员工执行德国反洗钱法和银行防止洗钱内部规定的情况要经常地进行检查。研究和确定洗钱风险范围是德国银行反洗钱内部制度建设的一项重要内容。德国银行洗钱风险区域有：BAFin有关反洗钱风险的要求、内部可疑活动报告的重要线索、高风险国家、不合作国家、客户结构、业务结构以及产品等。为了能够评估涉及客户、金融产品和地区业务环境等实体洗钱风险，德国银行制定了一系列识别洗钱风险标准，包括：实体规模（雇员人数、顾客和交易量）、实体类型（银行、私人企业等）、业务领域（如私人银行、投资银行等）、当地法律情形（如银行保密、数据保护、金融监管）、实体是否处于反洗钱法律管辖？实体是否位于高风险国家（关于洗钱）？提供的金融产品是否会产生洗钱风险？德国银行据此制定措施计划、措施执行，然后得出风险评估结果。

德国银行除了制定并落实详尽的内部反洗钱规定，还在机构建设上确保反洗钱法律和规章落到实处。如在德意志银行，集团董事会下设集团反洗钱官两人，负责贯彻落实德国反洗钱法律以及德国金融监管当局的反洗钱法规。集团反洗钱官负责分析、汇总集团内所有反洗钱信息，直接向集团董事会报告。银行反洗钱工作按区域划分，区域内设“合规和反洗钱部”，区域反洗钱工作向集团反洗钱官负责。该行现设七个区具体负责所辖区域的反洗钱工作：欧洲东部区、欧洲西部区、南亚区、北亚区、澳洲区、日本区和美洲区。根据联邦金融监管局的要求，该行集团反洗钱官职责主要是负责制定集团反洗钱标准、全球反洗钱政策和措施、全球培训方案、全球集团交流、集团分析/类型学分析、全球监控/研究、全球金融犯罪或预防犯罪研究、可疑交易报告，并且负责与金融监管当局和执法机构联系。

德国商业银行制定了反洗钱内部原则、与银行业务有关的以及客户分类的安全系统、防止洗钱和恐怖融资的控制机制等等。上述反洗钱制度以详细的指引形式下发银行各个部门和员工执行。该行反洗钱内部制度主要包括：假账户控制、新客户联系和新领域参考、监控可疑的交易、监控可疑的业务和监控来自不合作国家的客户等。该行反洗钱工作由专人负责，这位被称为“管理人”（Managing Person）的反洗钱专员负责联络德国检察官办公室以及联邦金融监管局有关洗钱事宜；他还负责制定银行反洗钱的基本原则、程序和控制制度，并且负责实施银行员工反洗钱培训计划。

2．科技保障，信息先导

德国银行十分重视利用科技手段做好反洗钱工作。德意志银行建立了庞大的“预防犯罪研究”（PCR）数据库，确保银行不被犯罪分子利用。数据库主要分为：“一站店”（One－stop－shop）信息，包括：洗钱、金融犯罪以及其他犯罪行为；可疑或不透明的交易或业务建议（如欺诈、涉嫌洗钱或腐败）；灰色资本市场（欺诈嫌疑）；禁运等。基于全球情报的信息（从1991年开始收集），包括：公众资料（媒体、互联网等）、数据库群内部报告程序的资料（IRS/SWIFT）、国际性组织的资料（国际银行与证券协会、国际金融犯罪调查协会、国际警察组织等）、政府机构提供的资料等。“预防犯罪研究”数据库还提供路透社和道琼斯数据库“Factiva”（高知名度政治人物及其亲属的名单）、“个案”数据库、“全球核查”数据库、高风险国家名单等。“预防犯罪研究”数据库还被用做数据库群中央全球登记中心，登记的内容有：洗钱和金融犯罪相关案例、已被拒绝开立的账户以及由于提及的原因已被关闭的账户等。

德国银行目前使用反洗钱监控系统有：用于私人和公司银行业务反洗钱的“Smaragd”系统以及用于代理行银行业务反洗钱的“Tracker”系统等。如“Smaragd”系统是一种以风险分析方法为基础的信息管理系统，具有能够分析异常客户、异常账户和异常交易情况，按风险类别自动生成数据，对每一个客户进行风险评估，并可以对特别可疑交易进行搜索等功能。该系统可以根据不同银行的需要“量身裁衣”。德国有关监管当局和“德国储蓄银行协会”（DSGV）推荐德国银行安装和使用“Smaragd”系统。

德国银行目前使用的各类反洗钱系统发挥了较好的作用。如“Tracker”系统每天为德意志银行集团处理10万笔欧元交易，3000亿欧元；9万笔美元交易，5000亿美元。该行“数据库群（德国）反洗钱监控系统”每天处理900万个账户、400万笔交易。

3．把好新客户接纳关，强化尽责调查

在接纳新客户之前，银行有责任进行尽责调查；只有通过尽责调查认为没有问题的客户，才能够被银行接纳，并被纳入今后的监控程序。尽责调查的内容主要有：关注高风险国家、高风险行业、PCR系统预警提示的客户以及高知名度政治人物等。“高风险国家”包括欧盟全面或部分禁运的国家、外国资产控制署禁运的国家、与金融行动特别工作组不合作的国家以及金融行动特别工作组监控的国家。高风险业务是指“红灯”（Red Light）业务、赌博、货币兑换、大量使用现金结算的业务、毒品交易、黄金或珠宝经销商、武器交易商、旅行社、政治或宗教或慈善团体。PCR系统预警提示的客户有：可疑的危险客户、与可疑资料有关联的客户、与上述个人和公司有联系的客户等。高知名度政治人物不仅包括本人，还包括高知名度政治人物的直系亲属以及与其关系密切的同事。

银行对客户尽责调查的一个重要内容是识别客户。如对自然人客户的识别资料有：个人身份证或护照等官方文件所记载的个人姓名、出生日、出生地、国籍和地址以及签发上述官方文件的机构名称、官方文件的性质和编号。对自然人的识别要求做到“面对面识别”，即当面核实客户的相关资料。德意志银行规定银行员工在办理以下业务时必须识别客户：开立账户或收取贵金属或租用保险箱时；现金交易前（收取现金、贵金属或有价证券价值15000元以上；以现金买卖外币和旅行支票价值2500元以上；从客户账户买卖外币和旅行支票价值15000元以上）；外国人或国内第三方机构账户存入现金价值2500欧元以上；发现可疑的以假身份证件交易（不管金额大小）；交易的名义金额不详或事后才能确定；已知事实可以推断一笔交易（现金或非现金交易、正要准备交易或已经完成的交易）涉嫌洗钱活动；涉嫌恐怖组织融资等。

4．日常监控，报告可疑

德国银行监控洗钱活动分为：交易监控、静态数据和客户信息监控以及风险持续监控。银行业务经办人员发现某笔金融交易涉嫌洗钱或恐怖融资，应立即报告银行有关反洗钱工作的专门机构，经确认后，由银行专门机构报告政府执法机构。可疑交易不限于是现金交易还是非现金交易，也不限于是正要准备进行的交易还是已经完成的交易。如果银行专门机构向政府执法机构报告了可疑报告，提供可疑报告的银行职员会得到反馈；如果银行职员提供的可疑报告没有事实依据、不需要采取进一步行动，银行专门机构也会告知该银行职员。

德意志银行对可疑交易的判断标准有：客户本身的特性，如客户提供的资料是否可信，还是似是而非；客户的财务和生意的特性，如客户提供的资料与银行持有的客户资料不一致；资金的来源，如资金的种类、规模和来源与银行知道的有关客户情况或生意活动不一致；交易的目的和种类，如交易的经济背景不确定的、交易的详情不清楚、没有产生费用或没有商业意义的经过多家银行转账的交易等等。

德意志银行告诫本行员工要特别关注有以下可能信号（危险信号）的交易：看似异常的一笔或多笔交易；缺少合理的经济内容或意图的交易；似乎具有不必要的复杂或与客户财务状况不符的交易；客户提供的资料或文件不足以或无法支持其交易；资金来源不明或不能证实因而是可疑的交易；与客户的商业行为不符的电子转账行为；该客户从未做过生意的高风险行业或地区的交易；“好得难以置信”（too good to be true）的交易或商业机会。

德国银行员工违反德国反洗钱法律和法规，将面临刑事和行政处分。如果触犯《德国刑典法》第261条，责任人将受到5年以下监禁。如果违反《德国洗钱法》所赋予的职责，有以下违法行为，将会受到5万欧元以上10万欧元以下的行政处罚：有意或疏忽大意而没有识别客户、没有正确或完整记录审核结果、没有保存相关记录；没有记录相关的姓名和地址、没有及时地将有关洗钱信息报告有关主管等等。

5．加强银行职员的反洗钱培训

根据《德国反洗钱法》第14条规定，金融机构必须采取措施，确保不被洗钱目的所利用。这些措施包括：确保处理现金和非现金金融交易的雇员是可靠的、定期给这些雇员提供洗钱技术的资料以及《反洗钱法》所赋予的职责；上述法规的适用是超国界的，如果某些国家和地区的反洗钱法规更严格、更详细，德国银行在这些国家和地区的分支机构必须遵循这些更严格、更详细的反洗钱法规。如德意志银行专门设立机构负责银行员工反洗钱培训。该银行规定：凡是参加该行工作的所有新员工都必须接受反洗钱的初始培训（Initial Training），以后每隔两年还要接受反洗钱的再培训（Follow－up Training）；如果发现新的洗钱方式、政府颁布新的反洗钱法规等，德国银行组织即时或定期培训。每次培训结束，参训员工须填写“培训观念完成确认书”，并立即送往该员工所在业务部门负责反洗钱的联系人，员工参训文件至少保留6年。培训的形式有：离岗培训和在职培训，反洗钱培训材料登录在银行的内联网上，便于员工上网查阅学习。

（三）几点启示

（1）完善反洗钱法律制度建设。我国目前尚无专门的反洗钱法，有关反洗钱的法律制度散见于各法规和规章中。一方面，由于反洗钱法律的制定可能与我国《商业银行法》中有关为客户保密的条款相冲突；另一方面，由于国际经济金融的一体化，跨国的洗钱活动日益猖獗，反洗钱的实施可能涉及各国的司法协助问题。因此，提升反洗钱的法律层次，建立专门的反洗钱法有助于反洗钱的贯彻实施。反洗钱法应该扩大洗钱的上游犯罪范围，并赋予银行足够的职责，设定银行及其员工违反反洗钱法应负的刑事责任或行政处罚的标准。

（2）各商业银行内部要加强反洗钱组织建设，切实防范和打击洗钱犯罪。巴塞尔委员会在1988年12月防止罪犯使用银行系统洗钱的声明中强调指出，防止洗钱的最重要的措施在于银行自身管理的完善。银行要有相关的措施防止其机构成为洗钱的工具或渠道，各商业银行应从基础制度建设抓起，建立自己内部反洗钱的专门组织机构，制定反洗钱的方针、政策，建立内部反洗钱的工作体制。

（3）各商业银行要充分利用科技手段，提高反洗钱工作效率。要鼓励和支持金融机构研究和开发反洗钱系统，搜集、整理和使用各类反洗钱信息，不断提高外汇反洗钱工作的效率与质量，将我国的反洗钱工作建立在可靠的科学技术保障的基础之上。

（4）加快建立银行个人资信咨询系统，为全面监测个人大额和可疑交易提供信息支持。随着个人消费信贷业务的发展，个人融资规模将急剧扩大，这给金融机构识别个人资金流动的真实性增加了难度，应尽快建立个人资信咨询系统。结合存款实名制，建议将居民身份证号码作为公民唯一的存款实名证件，除存款、股票交易、保险及银行卡实行实名制外，个人与金融机构的其他各种业务如购买国债、汇款等也实行实名制，这将对监测个人资金的流入和流出发挥积极的作用。

（5）尽快加入反洗钱的国际组织，争取在反洗钱领域占据主动地位。我国目前尚未加入金融行动特别工作组（FATF）和亚太反洗钱小组（APG）等主要的国际性和区域性反洗钱组织，这不仅与我国的大国地位不相称，使我国在反洗钱领域处于被动地位，也不利于我国与他国合作打击跨国洗钱。目前，金融行动特别工作组是国际性的反洗钱组织，在该领域具有最高的权威性和影响力，其制定的40条建议已成为反洗钱方面的国际标准，其成员至今已扩大到33个国家和地区，主要包括发达国家和我国香港等主要国际金融中心。亚太反洗钱小组（APG）是亚洲和太平洋地区最有影响的区域性反洗钱组织，共28个成员。为争取我国在反洗钱领域增加发展中国家的呼声，我国应尽快加入上述组织。

（6）加强反洗钱培训工作。为做好银行业反洗钱工作，必须切实加强教育培训工作，特别是要使领导和员工尤其是重点岗位的业务人员具有高度的反洗钱意识和熟练的反洗钱技能。员工要真正掌握有关反洗钱操作程序、可疑资金的识别和分析、遇情处理等知识，熟悉有关反洗钱方面的规定、反洗钱操作规程，以及发现和处理可疑交易的措施办法。切实有效地防范洗钱犯罪在银行发生，保障金融资产的安全。

[1]2004年11月发表于国家外汇管理局内刊。该文是在外汇局出国考察团团长柴青山同志指导下，由张瑞荣同志执笔完成的。