中国开征物业税的初衷与实施过程中要解决的难点

中国开征物业税的初衷与实施过程中要解决的难点

西城区地方税务局　刘桓

在中国今后几年内将陆续实施的诸项税收改革任务中，最令普通百姓感兴趣的内容应属物业税的开征及其有关问题。之所以说它令人感兴趣，是因为在党的十六届三中全会上所提到的其他税改，如增值税的改革、企业所得税的改革、个人所得税以及消费税的改革，无论其复杂程度如何，毕竟都有一个明确的改革目标和可控的实施方案，唯有物业税的开征，在理论上尚有相当多的问题需要进一步界定，在实施层面上，也仍需进一步细化。对此，百姓极为关注，实业界议论纷纷，理论界的评价更是莫衷一是。建国以来，这种情况在我国税制建设发展史上是极为少见的。

一、在我国开征物业税的必要性

顾名思义，物业税是一种对房屋类不动产保有阶段征收的税收，其计税依据为房产原值或净值。按照课税对象的不同分类，物业税应属于财产税类中的房地产税收，但它与针对购买行为的房产税等又有所不同。目前，世界各国的财产税体系中，单独开征物业税的情况是不多的。在我国目前开征物业税，是基于以下四个方面因素的考虑：

1．以开征物业税为起点，作为建立和健全我国财产税体系的开端。一个现代化的完整的税收体系，应当包括完善的商品税类、所得税类和财产税类三大体系。经过几十年以来，尤其是改革开放的20多年以来的不断完善，我国在商品税制和所得税制的建立和完善方面已经达到了一个较高的程度，但在财产税方面，目前仍处于相对滞后的状态之中。从宏观大背景看，这种滞后与我国当前对财产税尤其是对私人财产保护尚未立法有直接的关系。目前，我国修改宪法、完善私人财产保护制度的研究和实施过程已经启动。因此，建立和完善财产税体系的重要性日益显现出来。从世界各国的实施情况分析，财产税体系中的税种主要有两个：一是房地产税；二是遗产及赠与税。房地产税之所以是财产税类中的主要税种，其原因在于：无论是对健在的人的财富还是对已故的人的遗产，不动产都是私人拥有财产的重要内容。就我国的情况而言，目前国民收入以及社会财富的分配已经明显向个人倾斜。经过近十几年的住房制度改革，已有相当多的城乡居民拥有了私人住房，更有一些高收入群体已将购买住宅作为保值投资的重要手段，住房占有量的多寡，在一定程度上讲，已经成为区分人们贫富差异的一个重要衡量标准。从这个角度看，尽快推出物业税，对于缓解分配领域中的不合理状况，有着十分重要的意义。

2．在土地尚未私有的情况下，先行开征物业税可以避免房地产整体产权不明晰所造成的矛盾。众所周知，完整的房屋产权，应以完整的土地所有权为基础，而在我国，土地目前是国有资产，任何人获得的都只能是土地的使用权，这就使得房屋的产权具有了不完整性。而从税理上进行分析，不具有完全意义上的产权的物品，是不能整体成为财产税的征收对象的。所以，在当前我们只有将土地与土地上的附着物——作为建筑物的物业分开，先就其物业部分进行课征，才能避免产权问题所带来的麻烦。需要说明的是，在一些土地产权私有化的国家和地区，如我国的香港特区，土地税与物业税也是分别计算征收的，这种做法是出于如下考虑：土地作为稀缺资源，从长期看其价格将会不断上扬，而地面附着物，则会随着折旧的提取，其净值不断下降。若将两种价值不同的物品混在一起计算征收统一的税收，其税基将是失真的。这种税收理念是非常有道理的。今后即使我们已经从法律上解决了土地的产权问题，仍然可以将物业与土地分开，根据具体情况分别设计独立的税制。

3．改变不动产税制中以往那种重交易、轻拥有的局面，进一步实现社会分配的公平。在我国现行的房地产税制体系中，对房产拥有环节的税负是较轻的。虽然现行的房产税规定，业主要按照出租房产获得租金的12%或按房产余值的1．2%缴纳房产税，但通常情况下，是对企事业单位征收的，私人拥有住房一般无须缴纳。但是对房屋交易环节的税收是较重的。以私人出售房产为例，在不考虑特定条件的优惠政策情况下，房产出售一方要按出售价格的5%缴纳营业税；若产生增值后，还要缴纳20%的个人所得税以及按增值额的大小不等缴纳30%～60%的土地增值税；而购买一方则要按购买价格的4%缴纳契税。税负如此之重在很大程度上妨碍了房产交易的进行，这也是目前我国二手房市场不活跃的重要原因。而另一方面，一旦拥有了住房的产权，只要你不出售，其占有的税收成本就为零，这种情况又导致了在一些人占有多处房产并私下出租取得收入的同时，有大量急需住宅，但因成本太高而买不起房的人并存的现象。这种畸形的资源配置格局必须改变。其办法就是，在降低房产交易环节税负的同时，增加房产拥有环节的税负，以盘活现有房地产的存量，促进二手房市场的发展。

4．规范税费制度，降低建筑业及房地产业的经营成本。为启动我国房地产市场创造条件。在未来中国经济发展过程中，建筑及房地产业将占有非常重要的地位，据统计分析表明，建筑及房地产业的发展，将带动60多个相关行业的发展，因而是名副其实的支柱产业，但目前建筑及房地产业的税费水平仍然较高。如上文所述，房地产及建筑业也承担着3%～5%的营业税、33%的企业所得税、30%～60%的土地增值税、3%～5%的契税，等等。除此之外，还要承担比较重的土地转让使用费，开发成本相当高。因此，虽然就全国总体情况而言，房地产市场供应已趋于饱和，但因其总体税费负担较重，因而导致其价格居高不下。要解决这一矛盾，当务之急是要改革现行的税费体制，变复杂的税费制度为较为规范简化的税制，为企业减负，激活市场创造条件。

二、开征物业税需要解决的几个基本问题

虽然择机开征物业税的理由如此充分，但我们应当充分认识到：在我国当前开征这一税种，无论是在理论上还是在实践上，都将遇到相当多的问题，对这些问题的把握及解决程度的好坏，决定着物业税在我国能否顺利推出。概括起来说，这些问题主要是：

1．物业税基本功能的定位以及税负总水平的确定。一般说来，税收的主要功能有两个，一是满足政府的财政收入需要，二是对经济及社会生活中的一些不合理现象进行必要的调节。由于各个税种的特点所决定，有些税种以解决财政收入的需要为主要功能，如增值税等流转类各税，而有些税种则以调节社会经济生活为其主要功能，如所得类及财产类各税。对将要在我国开征的物业税，我们究竟应当赋予它怎样的功能，这是必须要明确的。就目前的情况看来，我国房地产类的税收基本上都是地方税，在营业税、个人所得税等成为中央与地方共享税之后，房地产类的税收对许多地方政府来说，其财政收入作用越来越重要，这就使得我们在物业税的功能定位以及税负总水平的确定上，将面临两难选择：税负过高，有悖于我们推出物业税这一改革的初衷，在推进过程中也会遇到困难；税负过低，又将给地方政府造成收入短缺。根据以往的经验，某一税种开征并成为某一级政府的固定收入，其财政收入的功能将日益得到强化，而其调节功能则往往被忽视。长此下去，将会给纳税人造成过重的经济负担。因此，在这个问题上，我们一定要防止单纯财政观点，坚定地坚持税收为经济发展服务的总方针，坚持给企业及个人等微观经济主体减轻税负，以实现促进房地产业发展和培养税源，增加财政收入的长远利益。

2．正确处理好开征物业税与其他相关税种的关系。如前所述，物业税属于财产税类，而通常情况下，财产类税收的课税对象与其税源是不一致的，因为财产税的课税对象是财产本身，例如：房产税的课税对象是房产的价值，但我们不能通过破坏房屋的整体来获取收入，而只能通过对房产的所有者其他收入的课征来筹集房产税。这样一来，就会产生多税同源的问题。就物业税的征收而言，与其同源的税种主要有个人所得税以及将来很可能在我国开征的社会保障税和遗产税。这四个税种都将对作为自然人纳税人的普通百姓形成税收负担。从税收制度的整体效应角度来看，单个税种的制度设计应当从属于整体税制，因此，我们在设计物业税的税制及征管制度时，必须充分考虑这一客观要求，要在科学地测算纳税人的综合税收负担能力的基础上确定物业税制，而不能因开征物业税而使普通百姓的经济利益受到过大的影响。

3．合理确定物业税的征收对象，使之适应我国居民住房制度现状的要求。在物业税的设计和执行过程中，有下列两个问题是我们不能不考虑的：

（1）已购房产与新购房产的税收差别问题。从设计原理上讲，物业税应是原房产税、土地使用税、土地增值税、土地使用费等项税费的合成替代税种，在物业税开征之前的已购住房，就不应再负担——至少是不应再全部负担物业税。为解决这一难题，有三个方案可以考虑：第一个：老房老办法，新房新办法。即对物业税开征之前的已购住房采取免税政策；第二个：对物业税开征之前的已购住房采用低税政策，例如：可以考虑减半征收等等；第三个：按照已购住房所实际缴纳的税负水平，抵缴应纳的物业税，全部抵缴完之后，再按物业税制度规定，开始缴纳物业税。目前看来，三个方案中，应以第三个较为稳妥可行。

（2）居民基本生活性房产与投资性房产的税收差别问题。从我国目前居民住房的实际情况看，大多数居民所购买的房产，应属于基本生活性住房，这与一些较为富裕的居民投资性目的的房产购置是不同的，我国将要开征的物业税应当严格区分这两类房产的差别，在设计税制时，应当设立居民基本生活性住房的免税条款，以确保广大居民的切身利益。这样做在实际执行中将会遇到许多具体的难题，例如：居民基本生活性住房的标准应当怎样规定，各地区之间是否允许有差异，等等。这些都将成为我们在进行税制设计时要明确的问题。