浅谈入世后如何增加税收透明度

浅谈入世后如何增加税收透明度

丰台区地方税务局　王雨　李理

随着我国社会主义市场经济建设进程的不断加快，我国的税收收入正逐年稳健增长，人们在关心收入总量增长的同时，也越来越关注税收执法工作以及税收法律制度的公平化、合理化、完善化。因为税收工作和税收制度都与社会的生产生活息息相关，影响着整个国家的宏观经济发展，在加入世界贸易组织后更是受到世界各国的瞩目。那么，如何进一步增加税收透明度已经成为我国财税工作的一件大事，它是维护纳税人合法权益、提高税款使用效率的重要前提条件。税收透明度是个内涵非常丰富的概念，如何增加税收透明度更是一项任重道远的工作，必须坚持依法治税的理念，不断加强税收法律规定和制度的建设，建立完整透明的税收法律制度规范体系。本文主要从“入世”后如何增加税收透明度，提高税款的使用效率的角度探索实现税款收入“取之于民、用之于民”这一原则的有效途径，从而切实保护好纳税人的合法权益。

一、对纳税人合法权益的保护必须落实到税收收入“取之于民、用之于民”这一原则上来

随着税收法制化进程的加快，纳税人权利范围不断拓宽，内容不断丰富。对纳税人权利的保护由最初仅从规范税务机关执法行为的角度强调税款的征收必须基于法律规定才能进行，发展到从保护纳税人合法权益的角度，在法律中明确规定其在税款征缴过程中享有的各项具体权利，从政策法规的制定到税款的征收管理以及税款的使用，贯穿于税收法律关系发生的始终。而且随着时间的推移，这种具体权利呈现不断增多态势。如英国、美国、加拿大、法国、中国香港等国家和地区，至目前为止，已形成了包括享有礼貌、周到服务、公正复查、获取信息、权益保障、上诉、复议等在内的一系列权利，甚至有些国家如美国、加拿大等还制定并颁布了纳税人权利法案、纳税人权利宣言。

改革开放以后，以市场化为取向的中国经济体制改革，相继打破了体现传统计划经济体制的税收制度，特别是进入20世纪80年代以后，中国税制建设的步伐明显加快，彻底改变了过去运用行政手段采取的非规范性征税方式，建立起了与市场经济相适应的权利义务对称的规范性税收法律制度。我国在保护纳税人合法权益上所做出的种种努力、采取的种种措施，其根本目的是为体现税收收入“取之于民、用之于民”的原则，只有这一原则得到真正的落实，才是对纳税人权益的切实保护。

到目前为止，国家先后出台了《中华人民共和国税收征收管理法》及其《实施细则》、《企业所得税法》、《个人所得税法》等税收法律、法规，不仅明确规定纳税人的纳税义务，而且相应地赋予纳税人应享有的各项具体权利。这些具体权利分布在纳税人在纳税过程的税前、税中、税后三个阶段，权利范围十分广泛。其中寻求听证、诉讼、复议以获得法律救济是我们熟悉的纳税人行使权利的主要方式，但这些都是事后救济性权利，是一种消极保障，往往是亡羊补牢之举，纳税人的相关合法利益有时是无法弥补的。

而监督权是纳税人享有的一项重要权利，也是宪法赋予每一个公民的权利。税收监督权不应当局限于对财税部门违法行为的事后监督，而是既包括对征税机关是否依法征税进行监督，也包括对税款的使用过程进行监督，贯穿于税收征纳过程乃至税款使用过程的始终，并能够切实行使该项权利，这样才能有效杜绝税款的不合法、不合理使用。特别是对税款使用的监督，是落实税收是否“用之于民”这一原则的重要渠道，这也是建立社会主义公共财政体制的要求，并且有着丰富的内涵，其中最重要的就是对税款使用的合法性和高效性进行监督。而监督权的实现必须有公开、公平、公正的程序和制度保障，使税款使用公开化、透明化、民主化，让纳税人参与到税款使用的决策环节和执行监督环节中来，从而有效杜绝目前财政分配过程中的种种违法行为，以保证取之于民的税收真正合理有效地用之于民。

二、改革现有税收法律制度，为保护纳税人合法权益提供透明度高、层次清晰的税制体系保障

由于法律具有一定的滞后性，许多税收法律制度已经不能适应我国快速发展的经济形势；另外新法的制定和旧法的修改程序也非常严格。为了能够在新的形势下有效发挥税收制度的宏观经济调控职能，不得不通过税收政策或者规范性文件的形式对税收关系进行调节。

但是由此也引发了一些问题：规范性文件——特别是法律法规效力级别以下的文件过多过杂，各级地方政府制定的税收政策也是项目众多，内容繁杂。即使能够及时在网上公示，纳税人也难以全面、准确地了解和把握，致使规范和政策透而不明，导致应该遵守的规定没有执行，可以获得的优惠没能享受。因此，税务部门作为国家经济调控职能部门，有责任也必须对此进行改善，应加强税收法律政策的宣传，更重要的是对现行规范性文件进行整合、梳理，尽可能形成一套脉络清晰、层次分明、易于执行的税政体系，使纳税人从真正透彻明晰的制度中获益，从而为保护纳税人合法权益提供透明度高、层次清晰的税制体系保障。

三、借鉴国际先进经验，建立完整有效的监督机制，增强税收透明度，提高税款的使用效率

（一）如何增强税收透明度，有效监督税款的使用，提高税款使用效率是一项长期性的重要任务

增加税收透明度、提高税款使用效率既与税收法律制度相关联，更与一系列的财政制度相联系。监督税款使用制度的关键就是让纳税人了解政府把老百姓的钱用在了哪里，怎么用的，用错了怎么办，也就是使财政预算透明化，财政支出透明化，并且要对执行工作的结果进行科学的绩效考核。比如税款是如何使用的，10万元修路、10万元造桥，但一定要花20万元吗？——要建立招投标制度；中标的不是A公司就是B公司？——招投标制度本身合理与否；为什么年初没说要修路？——预算制度不健全；怎么钱总花在你们县？——财政支出的民主制度不到位，以上说明相关制度必须紧紧连接在一起，就像税收和财政制度一样必须环环相扣。因此，提高税款的使用效率就要求政府财政预算编制和执行公开透明，并且必须建立完善的绩效考评系统以对预算项目的执行结果进行严格科学的绩效考核。

（二）结合我国国情和经济现状，借鉴国际先进经验，提高税款使用效率，切实为纳税人服务

在增强税收透明度，有效监督税款的使用，提高税款使用效率这一方面，我国目前还比较薄弱，没有形成系统、成熟的制度。在加入世界贸易组织以后，更要求我们在经济管理体制方面与国际接轨，统一规则。那么，我们不能闭门造车，必须借鉴国际上的先进经验，大力加强我国财税监督机制和考评机制的建设和完善。

1．关于税收执法监督的国际经验借鉴。多年来，加拿大高度重视税收执法监督工作，形成了外部监督和内部监督相结合，以税务机关自律性监督为主的执法监督体系，从而规范了税收执法人员的行政行为，较好地保护了纳税人合法权益。加拿大税收执法监督工作分为外部执法监督和内部执法监督。外部监督是指国家机关、社会组织、媒体等对税务机关行使税收执法权的监督；内部监督是指税务机关内部上下级和同级之间对税收执法权行使的监督。通过这种内外结合、部门与部门之间相互监督的机制，既在政府职能部门内部实现相互制约，又体现了政府行政行为的公平、公正、公开与民主。

2．借鉴国际财政监督经验，增加财政工作透明度，建立工作绩效考评体系。一方面，让我们来看国际上发达国家的财政监督制度。市场经济发达国家，经过100多年的努力，建立了立法严密、制度完备、手段健全、执法严谨的财政监督体制，值得我们借鉴。例如，法国经济财政部通过公共会计、财政监察专员、财政监察总署等专门监督机构来实施贯彻预算收支全过程的监督检查。美国联邦财政部设一名由总统任命的财政总监，负责监督财政政策的执行和检查重大财税违法问题，直接对总统和国会负责。

从增加税款使用透明度的角度考虑，我国应当增加财政工作透明度，建立财政监督结果公告制度。在墨西哥，公民每年都会收到一份政府报告上一年度税收和税款使用情况的“报账单”。在我国深圳等地，政府首先投资关系民生的公共项目，并且将投资项目计划从国民经济和社会发展计划中独立出来，作为一个单独的内容提交人代会审查批准。这些做法可资借鉴。

另外，加拿大的国库集中收付制度也能给我们以重要的启示。加拿大实行单一预算，国库集中收付制度是预算执行的基本制度，所有政府收入都统一计入“国家收入总账”，由国家出纳总署统一管理。国家出纳总署按预算要求通过加拿大支付体系，以支票或自动转账的方式直接将款项支付给收款人，包括养老金、国家退休金等。

该制度减少了财政收支的中间环节，杜绝了财政资金被挤占、截留、挪用等问题，保证了政府财权、财力的完整性，确保了财政资金的使用效益。特别是预算编制、预算执行、资金收付既相对独立、又相互制约的管理体制，准确地反映了预算的执行进度和预算执行中存在的问题，对于预算目标的最终实现，具有极其重要的体制功能。这种制度实际上是通过简化中间环节，杜绝暗箱操作，以制衡的机制间接实现财政预算和支出的透明化，提高资金使用效率。当前，我国也正在推行国库集中收付制度，加拿大的做法非常值得我国学习和借鉴。

我们还应高度认识到，任何工作如果只有执行，没有执行结果的评价和考核是不可能高质高效地实现预期目的。要使工作能够真正发挥实效，必须有科学的考评机制和纠错机制作为保障。加拿大政府建立了一套较为完整的政府工作绩效考评体系，考评的结果与政府工作目标相比较，提出政府工作得失，帮助政府对政策或项目计划是否修改、保留或停止做出抉择。

值得一提的是，加拿大政府始终把财政责任放在重要的位置。如果财政部的一项支出计划执行情况达到了预算目标，表明预算计划的制定是准确的，预算执行单位的工作是有效的。如果执行结果与预算目标相差甚远，就要分析是预算制定部门的责任还是预算执行单位的责任，并对相关责任部门进行追究。它的作用是保证了政府决策的科学性，重视政府工作的结果和社会经济效益，突出体现了政府职责的目的性，而且这是一种跟踪反馈纠偏机制，对项目全过程进行跟踪监控评价，并对执行中的偏差及时予以纠正。另外，加拿大的这种考评制度是一种指标化的评价机制，通过与上年的对比，成就与失误分明，没有朦胧的中间地带，使联邦政府对部门和自身工作一目了然。公众及社会舆论也可以通过政府报告，了解政府工作的功过是非。

加拿大的这种监督和考评相结合的工作机制，对于政府工作的质量和效率起到了非常有效的保障作用，我国应该从中得到启发，吸取成功经验，规范财税部门以及其他政府部门的工作，真正为纳税人服务，当好人民的公仆。

3．成立专门维护纳税人权益的组织。与代表国家行使征税权的征税机关相比，纳税人显然处于比较劣势的地位。因此，在很多情况下，单靠纳税人本身之力量，还难以有效维护自身之合法权益。在这方面，可借鉴美国的做法，成立维护纳税人权益的自治组织——纳税人协会。纳税人协会可以为纳税人提供纳税方面的咨询服务，可以及时了解纳税人对现行税法、税收征管的意见或建议，并将其反馈给有关机构，这对于完善现行税法、改革现行征管制度不无积极意义。更为重要的是，纳税人协会可以在纳税人纳税的过程中，对纳税人实施保护。