征管改革的国际借鉴研究

征管改革的国际借鉴研究

通州区地方税务局执笔

到目前为止，一个以纳税人自行申报为基础，以计算机网络为依托，局机关为龙头，征管分局、稽查局两翼张开，多元化的纳税方式共存，集中征收，重点稽查、优化服务的新格局已基本形成。本文针对目前征管改革中存在的问题，借鉴国际经验，对税收征管改革的最终目标、征管模式、组织体系、征管手段、征管制度、稽查制度、税收征管的效益等方面进行一些研究与探索。

一、我国税收征管体制的历史沿革

1994年税收征管改革以前，我国传统的税收征管模式主要经历了两个阶段：

先是20世纪50～80年代，实行征、管、查集于一身的税式。也就是专户管理税式，是以专管员为核心的管理模式，它的特点是“一人进厂、各税统管，征、管、查合一”。其征收管理的组织形式表现为征、管、查由专管员一人负责，按经济情况、行业或地域等因素设置税务工作岗位，根据纳税户规模和税收工作繁简配置人员，对纳税户进行专责管理，税款征收方式为税务人员上门征收。

1988～1994年，国家税务总局进行了以建立征、管、查分离模式为核心内容的税收征管改革，在税务机关内部划分征收、管理和检查的职能部门，实行征管权力的分离和制约，同时实行专业化管理，以提高征管效率。但是，这种改革仍然没有突破20世纪50年代专管员管户和上门收税的传统征收管理模式。

二、现行征管模式及其存在的问题

（一）对集中征收模式的理解出现偏差，导致税源监控乏力

为了达到集中征收，各地税务机关对基层税务机构进行了精简合并，建成了集服务、管理、征收于一体的功能齐全的办税服务大厅。由于过于依赖集中管理、集中服务、集中征收，对纳税人的税源监控上存在着一些问题。主要表现在以下几个方面：

（1）税务机关的监控形式以“门诊”为主，主要依靠征收人员在大厅内依靠计算机对申报表的逻辑关系进行审核和监控，对申报真实性的评估与判断准确性不高，这是导致零申报率、负申报率居高不下的主要原因。

（2）在认识方面的理解偏差，由于认为对纳税人的检查是稽查部门的职责，征管人员只对纳税人的申报表、相关财务报表、资料为对象进行分析，对纳税人的上门辅导，了解纳税人生产经营情况、税负变化情况等工作明显减少，削弱了对纳税人的全方位监控能力。

（3）税收监控存在着“盲区”。采取集中征收方式后，征收部门普遍难于将管理的触角延伸到各角落，致使一些漏征漏管户不能有效地纳入税收监控。

（4）对新模式的理解出现了偏差，特别是基层税务所力量配备明显偏弱，对征收管理的理解又认识不一，使税务所监控职能的充分发挥受到影响。

（二）计算机的依托作用未得以充分发挥

几年来，各地税务机关加大了对计算机的投入，初步建立了一定规模的计算机局域网络、广域网络，但对计算机设施的应用程度、网络资源的利用程度较低。

（1）应用软件较少，适用于征管实际的就更少，这主要是软件开发者缺少税收征管第一线的实际经验，又缺乏与使用者之间的沟通渠道，需求脱节造成的。

（2）基层税务人员的计算机应用水平较低，税务机关自身的软件开发能力又较差，未能将现有计算机网络资源用到税收征管实践中去。

（3）计算机软硬件利用率较低，与其他部门的信息联网、数据共享的步伐滞后，一定程度上影响了广域网作用的发挥。

（三）管理和征收两大系列缺乏相互制约、相互监督的机制，影响了征管质量的进一步提高

在目前模式下，管理和征收两大系列均设置在征管分局，征管分局既管征收又抓管理，各方面工作任务十分繁重，特别是税收收入任务这副重担是压倒一切的中心工作，而提高税收征管质量，加强管理工作所需精力又特别大，当两者出现冲突时，难免会顾此失彼，影响税收征管的质量和效率。另外，市场经济要求税收管理以间接管理为主，直接监督为辅，由于征管分局直接承担着向纳税人征收税款和依法进行管理两大职责，既使各自的专业化管理程度受到限制，影响各自职能的发挥，又不能充分发挥两者之间相互制约、相互监督的功能。

（四）缺乏纳税人自行申报为基础的深层次理解

缺乏对纳税人自行申报为基础这一概念的深层次理解。片面地认为税务机关只要对纳税人提出自行申报的要求就可以了，在培养和树立纳税人自行申报的观念意识上措施不多，工作缺乏深度。税收法规、政策的宣传、公告、税收知识的辅导也缺少必要的制度来保证。

三、国外税收征管模式概览

（一）美国：不可或缺的代码，通俗易懂的报表

美国国内收入局的计算机系统采用统一的纳税代码对纳税人进行登记。登记的内容非常详尽。因为税务登记代码与社会保险代码一致，因而在政府部门和社会有关方面得到广泛的应用。美国人如果没有纳税代码就不能在银行开户，就无法享受社会保险，交易合同没有纳税代码也无效。由于代码的共同性，因而税务部门很容易与其他部门交换信息。

美国税收采用“自报自缴”方式，即纳税人自行申报，并按申报数目自行缴款，不需要税务机关核定后再付。美国的申报表的设计和发放很有特点。其申报表按13岁左右的八年级学生文化水平设计，要求规范统一、通俗易懂。申报表的发放采用税务局向纳税人邮寄或纳税人随时到各地邮局、银行和小区税务局领取的形式，同时还发放纳税指南。美国大约有40%的申报表是发给律师、会计师等代理申报人的，这大大减轻了税务局的工作量。

（二）新加坡：通过评税对纳税人进行有效监控

评税是指税务局对纳税人申报内容的真实性进行评估和纠正。新加坡的评税管理主要依托计算机系统进行，主要为核对法和财务分析法。

1．核对法。即评税人员通过掌握的各种情报、信息，通过函调或面谈形式，对纳税人申报表中的内容进行核对。在每年的申报期，税务局通过信函向社会各界调取纳税人相关资料，例如向银行调取纳税人存款和利息的资料、向证券公司调取纳税人股票及股息的资料、向房土局调取纳税人购买房产的资料、向车辆局调取纳税人购买车辆的资料、向内政部调取纳税人亲属关系的资料、向注册局调取纳税人关联公司的资料等。这些情报、信息作为被采集的重要数据，进入计算机系统构成评税工作的情报库。同时，纳税申报表中的信息，包括纳税人的收入、支出、扣除、应纳税所得额等，也进入计算机系统形成申报信息库。然后对二者进行核对，看是否相符，如有不符则通过函调请纳税人做出解释，如果纳税人无法自圆其说，即可判定存在涉税问题。

2．财务分析法。即评税师根据已掌握的各行业财务指标的标准值即平均值，经财务分析后，利用计算机系统找出偏离标准值的纳税人，通过函调和面谈的方式来核定其应纳税额。

（三）巴西：税收稽查审计必须有充分的独立性

巴西税务局系统的稽查机构在各地均有稽查审计官员，目的是使行政管理更加有效。稽查审计工作分为两个方面，一是事先列入年度工作计划的稽查；二是案子发生的专项稽查。

由于违章案件也涉及负责代征税款的银行和纳税人方面，所以内部审计工作也对有关银行和纳税人进行检查。审计过程中，对于税务系统内违法违章人员，该部门可以自行决定如何处理，对于银行和纳税人方面，则要通过一定程序或令其补税，或课以50%～150%的罚款，还要缴滞纳金，或移交司法部门处理。

巴西税务部门专门制定了审计人员手册，规定了审计人员资格，要求审计人员独立工作，不受任何方面干扰。

（四）日本：对逃税者课以重罚

日本对违反税法、不按期足额缴纳税款者，采取比较严厉的惩罚措施。例如中央税，罚则包括如下内容：申报不实按实际数与申报数之间的差额，课以10%～15%的罚金。纳税人没有按期提交纳税申报表，按应付税款的15%课以罚金。对滞纳金，延期缴税的头两个月按延期税款的7．3%计算利息，且不准作为税前扣除项目；以后按延期税款的14．6%计算利息；如果是税法允许缓缴的，利息为7．3%，且可在税前扣除。纳税人采用欺诈手段偷漏税，按应补税款处以35%罚金。

四、对我国征管模式实质的思考与认识

深化征管改革，进一步发挥好现行征管模式的潜力和作用，必须正确地认识和把握现行征管模式的实质。

（一）“集中征收”的关键是税收信息的集中

以申报纳税和税款解缴入库为主要内容的税收征收，是事中控制，是整个税收征管的中心环节。集中征收可以防止专管员体制下“各税统管、统收”的随意性，实现税款征收的专业化、规范化、法制化，又可以通过人员的相对集中，实现税收征收机构少、征收人员少、税收干部的政策素质高、征管装备水平高、工作生活水平应该随着征税成本的下降而有所提高的“两少三高”目标，但集中征收不能片面理解为单纯的征收地点的集中，其实质应该是纳税人的各项涉税信息通过联结征纳双方的交换集中到税务机关，在税务机关准确掌握纳税人涉税信息的基础上，纳税人和税务机关应当从观念上认识集中征收的本质，要结合计算机网络建设，应用电子申报、电话申报、邮寄申报、代理申报等多种申报方式，并加快税款征收方式的改革，实现税款征收的电子化、高效化。

（二）依法治税是深化税收征管改革的最终目的

依法治税要求税务机关在执法过程中按照税收法律、法规严格进行征收管理，做到“有法可依、有法必依、违法必究”。在为国家履行职责的同时，保障纳税人的合法权益，而税收征管改革的最终目的，就是通过征管改革，逐步使征纳双方的行为走上规范化、法律化的轨道。因此，一方面现行征管模式应从内容和形式上作调整和完善，围绕这个目标进行设计；另一方面，应加快税务司法保障体系的建设，发挥国家司法力量的强制威慑作用，严厉制裁破坏国家税收秩序的严重违法犯罪行为，以保证税务执法的严肃性。

（三）加强税源监控是提高税收征管质量的关键所在

税收管理的实质是对纳税人的管理，而对纳税人管理力度的大小一是看投入的人力、物力、财力的大小；二是看投入资源的利用率的高低。在现阶段，全社会纳税意识普遍较低，纳税人素质还不能达到普遍、如实、准确、按时办理纳税申报的情况下，要提高申报准确率、提高征期申报率、入库率水平，减少漏征漏管户的发生，降低负申报率、零申报率，必须要加强税源监控，而加强税源监控一是要结合科技兴税，将大量的管理服务工作交给计算机系统处理，把解脱出来的人力充实到税源监控岗位，加强税源监控力量；二是要合理摆布监控力量，使税务机关能及时处理纳税人申报的各种信息，应用实地监控、计算机监控、稽核评税等多种方式，以提高税源监控的全面性、主动性和准确性。

（四）提高税收征管效率是征管改革的核心问题

税收征管效率是指税收成果与征管付出的数值之间的比较关系，是税收征管数量与质量的比较关系。在征管改革的过程中，我们必须充分考虑提高征管效率这个问题，一方面通过改革实现合理设置机构，实现科学分工以及现代科学管理技术的普遍应用，提高征管机构效率；另一方面要致力于征管制度的建设，强化各项基础管理，严格依法治税，提高征管制度效率从而达到全面提高税收征管效率的目标。

（五）建立完善内外部监督制约机制是保证依法治税思想有效贯彻的关键所在

针对现行税收征管模式在内外部监督机制上存在的不足，通过深化征管改革，不断提高税收专业化管理程度，建立内外部监督制约机制，防止内外勾结、偷漏骗税现象的发生也应当是税收征管改革的主要目标之一。

（六）必须能够较好地解决与新模式相关的几个问题

在完善新征管模式的过程中，有几个相关的问题被忽视了：①征管机构设置与征管模式的配套问题。②集中征收后零散税源的管理问题。③征纳双方“人”的素质问题。④法治环境问题。⑤内设机构和下设机构的业务协调及相关制度的配套改革问题。因此，我们在建立完善新模式的过程中，应尽最大限度地解决这些问题，以保证新模式效能的最大发挥。

五、进一步深化税收征管体制改革的思路

总结几年来我国税收征管改革的成功经验，借鉴国外税收征管改革措施，分析当前面临的新情况、新问题，正确理解和把握税收征管改革的实质，进一步深化税收征管体制改革已势在必行，必须抓住时机，选准目标，果断推进，通过征管改革使税收征管更好地适应社会主义市场经济的要求，为新世纪税收事业的腾飞奠定良好的基础。

（一）进一步完善机构设置，最大限度地利用现有人力、物力、财力，为征管服务

为了进一步发挥征收和管理两大系列之间相互制约、相互监督的作用，加大税务部门宏观调控力，我们认为，有必要对现有机构、职能进行重新调整。建立起一个以纳税人自行申报为基础，以计算机网络为依托，多元化纳税方式并存，集中征收，统一管理，全面监控，重点稽查，优化服务的税收征管新格局，新模式应当实现征收服务、管理、稽查三线相互协调，以最终达到依法治税的目的。主要想法是：

1．建立一个在各区县局直接领导下的办税服务厅，推动为纳税人服务体系的建设。

集纳税人纳税申报与税务登记、税款征收、发售发票、税法咨询等各种功能于一体的办税服务厅，是征管改革后组建的重要机构之一，是培养和树立纳税人自觉申报纳税意识的重要渠道，是税务机关为纳税人服务的主要窗口。管理、稽查工作的成败和得失，往往能够从办税服务厅的征收结果中得到清晰的反映，处于税收征管的中心环节。因此，建立一个在区县局直接领导下的办税服务厅，是建立征收服务、管理、稽查相互联系，相互补充，相互依存，又相互制约的统一的有机整体的重要一环。我们认为，在现阶段将办税服务厅从征管分局中分离出来，有以下几点作用：

（1）提高征收服务的专业化程度。优化服务是征管改革的主要内容之一，而办税服务厅的主要工作内容就是向纳税人提供征收服务、办税程序服务、税收信息服务和必要的前台管理服务。单设办税服务厅可以提高大厅管理的专业化水平，并按照业务环节的衔接，分别按税务登记系列、纳税申报系列、征收系列、发票发售系列、前台征管服务系列、税务咨询系列、征收违章处理系列等设置岗位和工作分工，有助于为纳税人提供更为简捷快速的服务。

（2）可以为管理系列、征管质量、稽查的考核提供部分可靠的数据来源。现行的征管质量考核体系主要是以“七率”考核为主，而申报率、入库率、欠税增减率、滞纳金加收率等指标都可以从办税服务厅的申报内容中得到反映，单设办税服务厅可以提高以上数据的可靠度，便于区县局对管理、稽查系统的考核。

（3）由于实现了管理和征收的分离，依法征税已成为办税服务厅的主要工作内容。各分局容易制定一些必要的工作制度规程来规范依法治税和优化服务工作，且工作规范会变得更简易明了，对违反规定操作的现象可以通过“过错责任追究”的办法予以处理，这对于创造一个良好的依法治税环境是一个有益的补充。

2．将现在基层税务所承担的综合管理职能按区县局职能科室设置分别划归各职能科室。这有助于充分发挥各职能科室的作用，增强区县局的调控能力，最大限度地发挥现有的人力、物力、财力资源，减少重复劳动现象的出现。

（二）加快计算机网络建设步伐，大力推进高科技的办税和管税手段的改革，实现税收信息的集中处理，提高税收征管的效率

加快对征管、稽查和机关办公自动化等实用软件的统一开发、利用，开展对税务机关人员的计算机应用技术培训，充分利用已建立起来的计算机广域网、局域网，在实现机关、征收服务、管理、稽查信息共享的基础上，加快与纳税人、金融工商行政管理、海关等部门的联网步伐。实现与Internet等社会公众网的连接，使税收信息不仅在税务机关实现共享，而且要实现全社会的税收信息共享，为网上申报、网上咨询、网上稽查、网上举报创造条件。要顺应电子商务发展的潮流，适时推出申报纳税方式的改革，扩大电子申报、电话申报、代理申报的应用程度，简化办税程序，降低办税成本，减轻税务人员工作量，提高税收管理效率。

（三）采取多种形式的监控方式，提高税源监控能力

1．注重税源调查，努力实现应收尽收的目标。搞好税源调查是实现税源监控的基础，要认真分析税源信息，掌握税源结构方式，解剖税源变化趋势，认真开展对纳税人上报资料的申报评估，筛选纳税异常户，为税务稽查提供选案服务。

2．建立以计算机网络为依托的监控体系。开发、完善征管监控应用系统，依托计算机对征收全过程实施监控，提高税源监控的技术装备能力。

3．加大税源监控的力度，合理调配力量，努力实现对所有纳税人和所有税源的有效监督，最大限度地减少“脱管户”和“漏管户”。

（四）充分认识并解决改革后内设机构和下设机构的业务协调及相关制度的配套改革问题

税收征管改革是一个系统工程，从某种角度讲是一种革命，俗话说：“牵一发而动全身”，因此，税收征管改革也必须有相应的制度来配套、来保证、来完善，才能发挥其最大的效能。应用新模式首先应当解决的一个最突出的问题是：征收服务系列与管理系列的业务衔接问题。我们认为，可以通过以下渠道解决：

（1）办税服务厅与管理分局的资料相互传递，可以采取书面传递的办法，规定一定的期限，制定上一环节对下一环节负责，下一环节对上一环节考核的工作流程，提高传递过程的监控能力，确保专递渠道的畅通。

（2）对于办税服务厅、各管理分局的一些即时性工作联系问题，可以通过建立征收服务、管理、稽查三线业务工作联系制度来解决，对需要共同参与解决的重大问题，可以通过市局协调，召开三线例会的方式预予以解决。