关于委托代征的思考

关于委托代征的思考

北京市地方税务局征收管理处　吕兴渭　王秉明

委托代征是税务行政委托的一种形式，税务行政委托是指税务机关按照税收法律、法规的规定，在其职权职责范围内依法将部分税款征收权委托税务机关以外的行政机关、企事业单位、社会组织或者公民个人，并由受委托人以税务机关的名义行使税款征收权的行为。目前税收法律、法规主要明确了两种形式的行政委托事项：一种是以法律、法规直接进行的委托，如代扣代缴和代收代缴，税收法规不但直接明确了行使权利的主体，同时还明确了受托人应履行的法律义务和相关的法律责任；另一种是仅以税法为初始依据的委托即委托代征。由于相关的税收法律、法规仅仅明确了税务机关可以实施委托，而并没有对委托代征管理的具体事项如双方的权利、义务关系、对受托方的监督管理、法律责任等内容做进一步的规范，使基层税务机关在实施委托代征的过程中因缺乏有效的支撑而陷入两难的境地。一方面，随着税制体系的不断完善，税务机关的职权范围和管理范围日益扩展，税务管理对社会生活的介入愈来愈深，而税务机关在增设机构和人员编制等方面又受多因素的制约，因此，为适应税收实践活动的需要，委托代征成为税务机关有效履行职责的必要手段和途径；另一方面，由于委托代征不发生职权、职责、法律后果及行政主体资格的转移，《国家赔偿法》第7条第4款规定：“受行政机关委托的组织或者个人在行使受委托的行政权力时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，委托的行政机关为赔偿义务机关。”可见委托代征管理本身又为税务机关带来了很多潜在的风险。因此，当前研究委托代征管理对税务机关依法管理、保障税款征收权的正确行使、保护纳税人和税务机关自身的合法权益具有极为重要的实践价值。

本文通过对委托代征管理现状的调查与分析，就完善委托代征管理提出了一些粗浅的认识和想法。

一、委托代征管理存在的问题

（一）委托代征事项的不确定性

从签订委托代征协议的情况看，一些单位在签订协议时将“零散税源”确定为委托代征范围，而这种模糊的、具有很多不确定因素的代征范围很容易造成税款征收权的失控。因零散税源概念本身外延较大，其几乎涉及地方税务机关管理的所有应税事项和应税行为，同时每一种应税事项又涉及多个税种，如个人出租房屋涉及多种税费。而代征人受税收政策知晓程度和把握程度等因素的影响，极易造成适用政策的失误，从而直接增加税务机关在委托代征实际操作中的潜在风险。

（二）税务机关设立委托代征事项缺乏统一的协调管理

实践中委托代征管理往往涉及税务机关的很多部门和工作环节，例如，临时从事货物运输业务相关税费的代征不但涉及很多税种，同时还涉及票证管理、手续费返还等。由于在委托代征关系确立和终止过程中缺乏统一的组织与协调，易形成代征管理各环节、部门之间的脱节。

（三）对代征人后续监管措施不到位

委托代征关系的确立，使受委托人具备了以税务机关名义行使税款征收权的法律资格，但因委托人和受托人两者并非行政组织内部的管理关系，受委托人本身都具有独立的行为能力。因此，从行政管理角度而言，委托代征关系确立后，受托人必须服从委托人的监督和管理，这种监督和管理又包括合法性监督和目的性监督。但事实上税务机关对受托人的监控力度相对较弱，没有形成有效的监督体系。虽然委托代征适应了税收管理行政效率性要求，却对税务机关自身和税务行政相对人的利益构成潜在的威胁。为解决这一矛盾，必须用制度来控制、影响受托人的行为，使委托代征的运行过程得到税务机关和社会的有效监督和规范，从而保证委托的税务行政权力不至于侵犯纳税人的合法权益，以实现依法行政的目标。

（四）对代征人资格管理相对松散，没有建立完善的资格管理制度

代征人必须是依法成立，具有法人资格、实施行政管理的专业知识和技能以及实施行政管理所必需的现实条件等。但实践中大家普遍比较重视代征关系的确立，而对于代征关系的终止并没有系统地进行规范，有的代征关系到期后，在没有重新签订协议的条件下，代征人仍然在继续行使代征权利，更有甚者一些单位和个人在没有税务机关允许的情况下从事税款代征工作。

（五）对代征人的义务没有建立系统的规范

在实施委托代征的过程中，我们虽然以协议方式对代征人的义务提出了一些要求，如我们要求代征人必须按规定申报、解缴税款、不得再行委托，等等，但这些要求并没有形成一套统一、系统的工作规范。因代征人所行使的是完全意义上的税款征收工作，比较一下税务机关和代征人在开展税款征收过程中操作规范的不同之处，这一问题已是不言自明的事了。

（六）委托代征管理缺乏必要的程序性规定

委托代征管理的程序主要有三方面：

1．委托关系确立和终止的程序性规定。

2．代征人行使税收征收权的程序性规定。

3．委托人实施监管的程序性规定。而程序化本身是有效控制公权力的主要手段，它的缺失同样使税务行政权力的行使丧失了必要的制约。

上述问题严重影响了委托代征管理工作的正常开展，如何规范和加强委托代征管理成为大家关注的焦点问题。

二、加强委托代征管理的理论分析与实践思考

（一）关于委托代征管理的原则问题

《征管法实施细则》第四十四条规定：“税务机关根据有利于控管和方便纳税的原则，可以按照国家有关规定委托有关单位和人员代征零星分散和异地缴纳的税收。”可见委托代征应当首先以有利于控管为原则，即有利于税务机关的控制和管理，其次是方便纳税的原则，即方便纳税人缴纳税款。我们认为在委托代征管理的实践中还应当坚持确定性原则和谨慎性原则。

所谓确定性原则即在委托协议中，要明确委托的对象、范围、权限、期限、违规法律责任、具体工作程序等方面的具体要求。并将委托协议的相关内容在受委托人行使税款征收权的范围进行公告。

所谓谨慎性原则是指在确定委托代征对象时必须进行必要的可行性分析，严格按照规定的条件进行审查，对一个地区的代征单位实施总量控制，另外确定代征人要以行政机关和政府的行业主管部门为主，这些组织和部门往往具有严密的管理制度，易于规范管理。

（二）关于统一协调和管理问题

调整委托代征管理的原有规定，明确统一的组织和管理部门，同时还应明确相关各部门在委托代征管理中应承担的相应责任。如我们可以将征管部门作为委托代征工作的主管部门，负责委托代征的统一组织和协调；税种管理部门负责对代征税种（费）及税（费）率以及征收率的确认，会计部门负责对委托代征税款的统计分析、代征税款手续费比例的确定、手续费返还管理及相关税收票证的供应；发票管理部门负责代征人发票供应的管理；法制部门负责对委托代征税款管理的监督检查及委托代征协议内容的合法性审查，等等。

（三）关于加强对代征单位的监督管理问题

加强对代征人的监督管理，建立对代征人执行代征协议情况的定期调查或评估制度，发现问题及时处理。调查的内容主要围绕以下方面：

1．代征人使用税控装置的情况，包括购买税控装置的类型、品牌、审批手续、开始使用时间以及税控装置的具体安装使用地点，代开点设立情况，IC卡报数情况，操作人员情况。

2．代征人领购发票的情况，包括购买发票的种类和数量，代征人代开发票的情况，包括开具发票、错退废票和结存发票的情况，开出金额和开票操作程序。

3．代征人申报、代征代缴税款的情况，包括扣税比例，代征税款方式，应代扣税款、已代扣税款、已缴纳税款的具体数额以及执行代征协议的其他情况，代开票报盘电子信息与代扣税款入库的比对情况。

4．代征人收取代开发票手续费或服务费的情况，包括收取的方式、比例、金额以及如何核算、是否照章纳税等。

（四）关于委托代征事项的不确定性问题

对委托代征的事项进行全面的规范，使委托代征事项和委托代征税费具有确定性。从委托代征的实际情况看，委托代征的具体事项和税费主要包括以下内容：

1．临时从事建筑业、服务业、交通运输业、转让无形资产、销售不动产、文化体育业的应税行为。

2．私人机动车辆的车船税。

3．印花税票代售。

4．个体工商户税收。

（五）建立完善的代征人资格管理制度

1．明确代征人应具备的条件，按照行政委托的管理代征人应具备以下基本条件：具有独立法人资格；拥有固定的办公、经营场所；具有健全的管理机构和完善的管理制度；设置专职人员（或机构）负责具体的代征工作并报主管税务机关备案；按照《委托代征协议》要求，以依法征收并缴纳税款；税务机关根据委托代征事项和税费管理要求确定的其他条件。

2．对终止和暂停代征人代征权利的各种情况进行规范表述。代征人发生合并、撤销、破产等情形的；代征人未按照委托代征税款协议书规定办理代征业务的；代征人玩忽职守，不征或少征税款的；代征人故意刁难纳税人或者滥用职权多征税款的；代征人未经税务机关批准，擅自扩大或超范围代征税（费）款的；代征人未经有关部门批准，随代征税（费）款设立收费项目和标准并收取费用的；其他税务机关认为有必要终止代征关系的情形。

三、要对代征人的确立和终止等相关的工作流程进行统一的要求

（一）加强对代征人的税收政策培训

如果代征人员没有全面掌握代征事项的相关税收政策，其就难以正确行使代征税款的职能，因此，税务机关必须加强对代征人的政策培训。对于未经税务机关培训的人员不得从事代征税款和代开发票工作，对中介机构和代开发票人员的辅导和培训要制作培训记录。同时严格要求中介机构和代征人员按照《委托代征协议》规定的税种、税率征收税款并及时入库。坚决杜绝中介机构压延税款以及违反规定多征、少征税款问题的发生。

（二）明确双方法律责任关系

1．明确税务机关工作人员在进行委托代征管理中应承担的相应责任和未履行职责应承担的法律后果；

2．应当根据现有的法律、法规的规定明确代征人不按照委托代征协议要求开展工作，造成的各种不良后果应由代征人承担的法律责任。如《国家赔偿法》第十四条规定：“赔偿义务机关赔偿损失后，应当责令有故意或重大过失的工作人员、受托的组织或者个人承担部分或者全部的赔偿费用。对有故意或者重大过失的责任人员，有关机关应当依法给予行政处分；构成犯罪的，应当追究刑事责任。”这些内容应当成为我们明确各方法律责任的重要依据。

（三）代征税款手续费较低

目前代征税款手续费较低的实际情况也是造成受托人违规代征税款的重要原因。根据有关规定手续费的最高返还比例不应超过5%，这样低的提取比例，代征人很难通过代征工作维持正常的生存。因此应适当考虑提高代征税款的手续费提取比例。

（四）建议

建议有税收立法权力的部门，尽快建立有关委托代征管理的相关法律、法规体系，为基层税务机关开展委托代征工作提供实践依据。