对完善再就业税收优惠政策的思考

对完善再就业税收优惠政策的思考

延庆县地方税务局　王仁丽　李建萍　刘宪军

下岗失业人员再就业问题目前已成为一个带有全局性影响的重大经济和社会问题，关系着亿万人民群众的切身利益，关系着改革发展稳定的大局，关系着全面建设小康社会的宏伟目标。为了扶持下岗失业人员再就业，维护社会稳定，延庆地税局在执行“财政部、国家税务总局再就业税收优惠政策”的过程中制定了具体的措施：①加强组织领导，成立了专门的领导机构和专门的工作机构；②加强宣传，采取形式多样的宣传方法，不仅通过媒体进行宣传，而且开展送政策到企业，送政策到社区等活动；③加强服务，开展一门式服务为下岗失业人员再就业做好服务工作。

通过广泛的宣传工作和深入细致的服务工作，再就业工作取得了很好的成果，对于稳定社会秩序，促进经济发展起到了积极的作用。

一、在执行政策过程中存在的一些问题

（一）对现有企业安置下岗失业人员的税收支持力度不够

鼓励现有企业新增岗位安置下岗失业人员，是再就业工程的一个重要方面，目前虽也有一些税收支持政策，但从具体执行的情况看，效果并不明显，其主要原因是税收优惠幅度太低，现有企业当年安置下岗失业人员即使达到规定比例，也只能免征30%的企业所得税，减免税幅度大大低于新办企业，同时也低于劳动服务企业当年安置待业青年达到规定比例免征50%企业所得税的幅度；其次是减免税政策计算烦琐复杂，使得纳税人理解起来很困难。有的企业到税务机关来咨询，一听政策太复杂，而减免的税款却寥寥无几，干脆就放弃了。这样就形成了有优惠政策却没有纳税人问津的尴尬局面。在实际工作中还发现，一部分纳税人绕开这条政策，把原有企业注销，重新改名，以新办企业的身份向税务机关申请减免税。这个问题在税收优惠政策中虽然明文规定不能作为新办企业享受税收优惠政策，但在实际操作中很难进行有效的监控，税务机关没有实地审核权，这样就使得一些现有企业，摇身一变成了新办企业，钻了政策的空子。

（二）个体工商户的税收优惠政策亟待完善

个体工商户的身份界定问题，引发不公平竞争。如前所述，企业享受再就业税收优惠“门槛”过高，而作为个体工商户就“简单”得多，个体工商户只要业主本人持有《再就业优惠证》，即可以免征营业税、城市建设维护税、教育费附加和个人所得税。但个人独资企业、合伙企业，即使符合条件，也不能免缴个人所得税。个体工商户和企业的税收优惠条件不同，本不是大问题，问题在于两者之间没有一个明确界定的标准。现行法规对企业设定的条件有规定，而对什么是个体户，仅在国务院1987年发布的《城乡个体工商户管理暂行条例》第四条第二款中有这样的表述：个体工商户可以根据经营情况请一两个帮手，有技术的个体工商户可以带三五个学徒。如果个体工商户随着经营规模的扩大，请的“帮手”超过一两个，带的“学徒”多于三五个，其还算不算是个体工商户？目前无任何文件予以明确。在税收实践中，这个问题给税收管理带来诸多困惑，影响了再就业税收优惠政策的正确贯彻落实。如有的个体户从业人员多达100余人（非下岗失业人员），经营规模也很大，却以下岗职工从事个体经营，即向税务部门申请享受下岗再就业税收优惠。这就给我们税务机关带来很大的难题，如不同意免税，缺少过硬的理由和依据，怕违反相关政策，甚至引起行政复议或诉讼等问题；如果批准其享受减免税，肯定有悖于再就业税收优惠政策的宗旨，引起不公平竞争，扰乱税收征管秩序。

（三）减免税种范围过窄

目前，下岗失业人员个人经营时大都选择商业零售、加工、修理、修配等行业，从事旅店、饮食、理发等服务行业的相对较少。按现行再就业税收优惠政策，对下岗失业人员从事个体经营的，3年内只免征营业税、城建税、教育费附加和个人所得税，不包括增值税，免税范围窄，没有考虑到大部分失业人员从事增值税劳务的现实，对这部分再就业人员政策上没有给予照顾，挫伤了下岗失业人员从事个体经营的积极性。减免税范围过窄，已成为影响再就业工作的瓶颈。

（四）享受再就业税收优惠政策的人群面小

在进行“再就业”税收优惠政策宣传的过程中，有不少的无业人员和劳教释放人员到现场咨询，但这部分人却不能享受优惠政策。“就业”和“再就业”就差一个字，有人能享受优惠政策，有人却不能享受优惠政策，就显有悖公平，就业和再就业应该是摆在我们面前同等重要的问题。

二、对完善再就业税收优惠政策的建议

目前，我国的就业压力，源于大量的劳动力供给与有限的资源之间的矛盾，这一国情决定了中国在经济发展战略上应采取就业优先的增长模式。税收作为国家重要的宏观经济调控手段，在鼓励扶持下岗失业人员再就业方面理应发挥其应有的作用。再就业税收优惠政策执行中其所以出现前述问题，根源在于对不同的纳税人，采取了政策上区别对待的方法，应相应的改进和完善政策和思路，尽可能减少这种差别，根据这一原则，针对再就业税收优惠政策落实过程中存在的问题提出以下完善建议：

（一）统一税收优惠的条件和幅度

现行再就业税收优惠的差别，不仅表现在企业和个体工商户之间，即使在企业之间，服务型企业较工业型企业不论在优惠的条件上，还是在优惠的广度和深度上，都优越许多。政策设计的思路，也许认为服务型企业有更大的发展潜力，可以提供更多的就业岗位，更适合于下岗失业人员再就业。但从实际效果看，这种区别对待的政策，恰恰可能是造成目前企业很少有申请再就业税收优惠的重要因素。

鼓励下岗失业人员再就业，没有理由也无必要制定区别对待的政策。对不同性质、类型，不同行业的纳税人给予平等政策待遇的具体思路是：对企业不论新老，不论行业，安置下岗失业人员不足30%的，按一定比例给予税收优惠，使政策易于理解，易于执行；达到30%的，新企业给予全额（包括营业税、城建税、教育费附加和企业所得税）免征优惠，对于老企业和新办企业同样的待遇，充分扩大再就业的渠道。

（二）对个体工商户宜实施定额扣减税收优惠

现行税收对下岗失业人员从事个体经营的优惠政策在执行中主要存在两个问题，一是身份不易界定，二是对新、老经营者和经营效益不同者，难以做到公平税负。对此有3种解决办法可供选择：

1．可将优惠政策改为按年度定额减免，对下岗失业人员从事个体经营的，不论新办还是现有，也不论业主还是帮工，按人定额予以税收减免，具体为：个体工商户凡安置一名下岗失业人员（含业主本人）并签订1年以上期限劳动合同（指从业人员）的，经税务机关审核，每年（期限3年）可享受2000元（或更高）定额税收扣减优惠，当年不足扣减的，可结转至下年度继续扣减，但结转期不得超过两年。这种优惠方式，既符合公平原则，也考虑到了优惠政策的一致性和连续性，实践中也比较容易操作。

2．个体户雇工在两人以上的视同个人独资企业对待，这样达到个体户和企业之间在税收优惠政策上比较公平，也可有效防止一些人钻政策的空子。

（三）扩大优惠的税种范围

现行再就业税收减免的税种，不包括增值税；对个人独资、合伙企业个人所得税也不予优惠，造成对个人独资、合伙的工业企业无税可免，对从事商业、加工业、修理业个体经营的下岗失业人员的税收优惠也大打折扣，这样就难以充分发挥税收鼓励、扶持下岗失业人员再就业的作用。减免增值税的顾虑，可能在于增值税在下一个环节要抵扣，具有“链条”的特点；但实际工作中，小企业、个体工商户有相当一部分并不开具增值税专用发票，对这部分如能给予减免，并不影响增值税“链条”的完整。个人独资、合伙企业都是按“生产经营所得”征税，在优惠政策上给予歧视，不但从理论上难以解释，在实际工作中也是诱发其转换身份、避税的诱因。消除不平等的税收政策待遇，将安置下岗失业人员的数量与税收减免的多少挂起钩，扩大优惠的税种范围，既可以全方位多渠道增加下岗失业人员再就业岗位，同时，也消除了企业特别是私营企业转换身份、设法避税的漏洞；消除了享受减免税优惠的纳税人代开、虚开发票的可能，更有利于“以票控税”管理办法的施行，更便于基层税务机关对下岗再就业税收优惠政策的贯彻执行。

（四）扩大享受就业税收优惠政策的人群范围

我们现在的主题是“再就业”，但是从整个国家来讲，来自“就业”的压力和“下岗人员再就业”的压力是一样迫切的，把“再就业的政策”适应主体扩大到所有的“再就业者”，是大势所趋。如果考虑这样会使税收收入受到影响，可以暂时把“从事个体经营”的“再就业”优惠政策的范围扩大到所有的“就业”者范围，消除我们的税收优惠政策对一些“弱势”的纳税群体的不平等待遇。从而在促进“再就业”工作深入推进的同时，促进全国就业工作的开展。