中国邮政储蓄银行改革回顾

第一章　农村信用社的制度变迁

2008年10月9日至12日，中共十七届三中全会在北京召开，审议并公布了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，确定了新形势下推进农村改革发展的指导思想、目标任务、重大原则及战略举措，并在新的历史条件和宏观背景下，系统地回顾和总结了我国的农村金融改革，尤其是农村信用社的改革，对推动新一轮的农村金融改革、扶持新一轮的农村经济具有重要的历史和现实意义。

近年来，在中国经济高速发展的同时，中国的农村经济也取得了重大进展。据统计，截至2007年底，农民人均纯收入大幅增加，达到4140元，比2002年增长125.7%，农民人均纯收入按可比价格计算，年均增长7.1%；农业基础得到明显提升，粮食产量连续四年增产。自2003年以来，农林牧渔业增加值年均增长4.5%。2007年粮食总产量达到10030亿斤，成为历史上第四个高产年；农业生产率大幅提高，用约占世界7%的耕地养活了21.6%的世界人口；扶贫开发工作成绩斐然，农村绝对贫困人口1479万人，比2002年下降了47.6%。这些成绩的取得得益于中国政府三十多年来一系列的农村金融改革、制度创新和扶持政策。

经过30年的改革与发展，我国已初步建立了由政策性金融、商业性金融和合作金融组成的农村金融机构体系，对社会主义新农村建设提供了强有力的金融支持。商业性金融机构是农村金融机构体系的主体，主要包括国有控股的农业银行、邮政储蓄银行、农村商业银行、新设立的村镇银行；政策性金融机构主要是中国农业发展银行；合作金融机构主要包括农村信用社、农村合作银行和新设立的农村资金互助社。从经营目标看，新设立的小额贷款组织、贷款公司具有商业性金融机构的特征，非政府组织的小额信贷组织具有政策性金融机构的特征。此外，还有一些广泛存在的民间金融活动。据统计，截至2007年，全国农村中小金融机构资产总额达到5.6万亿元，存款达到4.6万亿元，贷款达到3.1万亿元，农户贷款余额达到11618亿元，农户贷款覆盖面达到32.8%，有贷款余额的农户达到7817万户，受惠农业人口超过3亿人。

基于天津农村合作银行的改革发展是在全国农村金融改革和农村信用社改革的宏观背景下展开的，本章的主要结构安排如下：第一节简单回顾我国农村非合作金融机构改革的总体概况；第二节重点介绍我国农村信用社的整个改革历程。

第一节　农村非合作金融机构改革回顾：从垄断市场到多级市场

目前，我国已基本打破单纯由农业银行、农村信用社统领农村金融市场的垄断格局，初步形成了以合作金融为基础，商业金融和政策金融分工协作，保险补偿分担相配合，新型农村小额金融和民间金融为补充的多层次农村金融供给体系。目前在整个农村金融的供给体系中，有农业银行、农村信用社、农业发展银行、邮政储蓄银行、村镇银行及少部分外资银行，还有小额信贷公司、资金互助社等非正规小额信贷组织。此外还广泛存在一些民间金融活动。根据农村金融机构改革、发展过程中的主要制度变迁和重大标志性事件，将中国农村非合作金融机构的改革发展做如下回顾。

一、中国农业银行的改革回顾

中国农业银行是我国农村金融体系中商业金融的典型代表。在1996年农村金融改革前，中国农业银行作为“四大”国有专业银行之一，在支持农村经济、农业发展、农民增收以及金融服务等方面发挥了巨大的作用。伴随着农村经济改革、土地改革、农业合作化运动、乡镇企业发展、家庭联产承包制改革、社会主义新农村建设和城乡一体化改革的分阶段、分层次、分内容的逐步推进，中国农业银行的改革也是一波三折、四起三落，体现了不同时期全局性的农村经济改革对中国农业银行定位、职能与服务的巨大影响与不断调整和变迁。

（一）第一阶段（1951～1952年）：农业合作银行的组建与撤销

农业合作银行和第二、第三次建立的农业银行性质、职能基本相同，被认为是农业银行的前身。1950年下半年，全国开始分三次进行轰轰烈烈的土地改革。为了配合土地改革、恢复和发展农林牧渔业、扶助合作社开展新的借贷关系，1951年8月农业合作银行经政务院批准应运而生。农业合作银行成立后，中国人民银行对其性质、职能、资金等做了明确的规定。随着土地改革和农业合作化的深入，农村经济发生了很大的变化，1952年农业合作银行制订农业合作贷款计划，对如何支持农业做了更为精细的规定。1951年，“三反”运动后期，中共中央发出《关于实行精兵简政、增产节约、反对贪污、反对腐败和反对官僚主义的决定》，中国人民银行精简机构，于1952年7月撤销农业合作银行。至此，农村金融工作由中国人民银行统一管理，农业合作银行从组建到撤销历时不到一年。

（二）第二阶段（1955～1957年）：中国农业银行的成立与撤销

为适应和发展过渡时期农业经济发展的需要，参照苏联做法，1954年8月，中国人民银行向中财委报送《关于建立中国农业银行的报告》，以便把农业信贷和农村信用社统一起来，更好地支持农业合作化运动、消灭农村高利贷。1955年3月，经国务院批准，中国农业银行正式成立，并作为中国人民银行直辖行之一，隶属中国人民银行领导。自此，中国农业银行成为国家管理农业信贷的专业银行，在政策方针上受国务院领导，在业务上受中国人民银行领导。农业银行成立后，广泛指导农村信用合作、动员农村余资，合理使用国家扶贫贷款，不断根据农村经济的变化来调整金融业务：一是发放贫农合作基金贷款。发放的主要对象是贫农和个别生产资金仍很缺少的新中农。二是发放极贫户贷款。在人民银行办理极贫户贷款的基础上，1956年12月农业银行根据基层实际，出台了关于极贫户贷款的相关政策，对极贫户的具体界定、贷款的期限、利息减免等做了具体的阐述。三是发放农田水利贷款。1956年3月，在坚持“群众自愿、负担得起、工程费用负担明确、收益有保障”的前提下，农业银行颁布了相关的农田水利贷款条例，对生产合作社自身不能兴修水利的可发放农田水利贷款。四是发放国营农业贷款。针对当时农场耕地面积扩大、流动资金需求增加的情况发放国营农业贷款。五是发放牧业贷款。在支持农业生产合作的同时，为促进牧业合作运动而发放牧业贷款。六是救灾贷款。1956年，由于浙江、江苏、河南等地发生旱灾、虫灾，在人民银行的指导下办理的贷款。

1957年，由于人民银行和农业银行之间的工作很难划分（特别是在县级以下），在发放农业贷款、吸收农村存款、指导信用社等工作上两行之间联系相当紧密，分为两行分别管理反而会在市场、资金、配合等方面引起困难。同时两行分别设立需要大量增加机构、干部、基本建设和费用开支，且在干部的使用上不利于统一安排。因此，1957年4月12日，国务院正式发出《关于撤销中国农业银行的通知》，中国农业银行在历史上第二次退出了农村金融市场。

（三）第三阶段（1963～1965年）：中国农业银行的重建与再次撤销

1963年，为加强对国家支农资金的使用和监督，防止资金浪费和被挪用，提高资金的使用效益，更好地为农业服务，中共中央、国务院认为除了建立各级农业资金管理小组加强支农资金的统一管理以外，还有必要从上而下建立中国农业银行的各级机构，从而把过去由财政部门直接拨付的各项支农资金和人民银行办理的各项农业贷款统一起来，并统一领导农村信用合作工作。因此，1963年10月，中共中央、国务院颁发《关于建立中国农业银行统一管理国家支援农业资金的决定》，对农业银行的性质、任务、资金等做了明确规定。1963年11月9日，全国人民代表大会常务委员会第106次会议决定，批准设立中国农业银行，作为国务院的直属机构。1963年11月12日，中国农业银行在北京正式成立。中国农业银行性质是国家设立的专业银行，作为国务院的一个直属机构，办理国家支援农业资金的拨付和贷款。

在这两年里，中国农业银行统一管理国家支援农业的各项资金，对于发挥这些资金的使用效果，促进农业生产的发展起到了积极作用。但是，人民银行和农业银行分设以后，也出现了一些问题：两家基层机构的工作重复、管理机构重叠，增加了管理人员，而一线人员缺乏；两家在分工与合作上也存在问题。基于此，1965年10月，中国人民银行和中国农业银行向中共中央、国务院报送《关于中国农业银行同中国人民银行合并的请示》。1965年11月，农业银行和人民银行再次合并，中国农业银行在历史上第三次退出了农村金融市场。

（四）第四阶段（1979～1992年）：中国农业银行的再次恢复

1978年7月，为更好地管理运用农业贷款、支援农村建设，国务院在全国农田基本建设会议上，提出恢复农业银行。1978年12月，中共十一届三中全会通过《关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》，明确提出“恢复中国农业银行，大力发展农村信贷事业”。1979年1月17日，中国人民银行向国务院正式报送《关于恢复中国农业银行，统一管理国家支农资金的报告》。1979年2月23日，国务院发出《关于恢复中国农业银行的通知》，并再次对其性质、任务、业务范围、资金来源、机构设置等做了具体规定。1979年3月13日，中国农业银行正式恢复成立。在这段历程里，中国农业银行不断调整业务范围：一是积极支持农村家庭联产承包责任制的推行。农业信贷对象从以社队为主转变到以承包户、专业户和联合体为重点。二是支持农林牧副渔和农村工商业发展。充分发挥信贷的经济杠杆作用，促进农业内部结构调整和生产责任制的落实。三是支持搞活农产品流通。不断扩大商业贷款范围，以支持国营商业和供销社为主扩大到集体、个体以及各种形式的联合体发展，逐步解决农民“卖难和买难”的问题。

（五）第五阶段（1993年至今）：中国农业银行的改革与发展

在中共十四届三中全会上，《中共中央关于建立市场经济体制若干问题的决定》获得通过，中国金融体制改革的蓝图得以描绘：确立了中国人民银行作为中央银行，在国务院的领导下独立执行货币政策；建立政策性银行，实行政策性业务和商业性业务分离；发展商业性银行，现有的专业银行要逐步转型为商业银行，并根据需要组建农村合作银行和城市合作银行。1993年12月，国务院出台《关于金融体制改革的决定》，明确组建国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行三家政策性银行，同时提出把中国农业银行、中国工商银行、中国建设银行和中国银行办成真正的商业银行。

在1994年，中国农业银行确立了向商业银行转型的纲要和目标，明确了改革思路和战略，在管理体制、经营模式、业务范围等方面进行了一系列的设计和转型。在后续的改革历程中，有以下几个标志性事件：1996年8月，农业银行与农村信用社完全脱钩，实现了业务、人员和机构的完全分离，成为两个独立的经济实体。1998年3月，农业银行接受农业发展银行划转的农村开发扶贫、农业综合开发、粮棉油附营业务贷款。2007年1月19日，中央第三次全国金融会议确立了农业银行的整体改革思路，总体原则是“十六字”方针，即“面向‘三农’、整体改制、商业运作、择机上市”。其后，农业银行进行了股改的基础性工作，包括实施财务重组、实施监管达标计划、加快法人治理架构设计、进一步完善全面风险管理架构、构建现代商业银行人力资源管理体系、深化财务体制改革，等等。

据统计，截至2007年末，农业银行约有1.8万个机构网点、25万名在岗职工服务农村金融市场；资产总额为60809.7亿元，其中贷款总额33754.22亿元，涉农贷款总额9300.3亿元，占贷款总额的27.5%；负债总额59750.3亿元，其中存款总额52059.5亿元。

二、中国农业发展银行改革回顾

中国农业发展银行是我国农村金融体系中政策金融的典型代表。1994年，在国务院出台《关于金融体制改革的决定》的背景下，中国农业发展银行成立，从而成为我国农村金融领域唯一的一家政策性银行。

中国农业发展银行于1994年6月30日正式接受中国农业银行、中国工商银行划转的农业政策性信贷业务，共接受各项贷款2592亿元。1995年3月到1997年3月中国农业发展银行完成了分支机构的组建，形成了比较健全的机构体系，基本实现了业务自营。在县级以下，农业发展银行由于没有分支机构，业务采取了委托代理的形式。1998年3月，农业发展银行将农村开发扶贫、农业综合开发、粮棉油附营业务贷款划转给农业银行，从此农业发展银行专司粮棉油收购资金封闭管理。2007年1月19日，中央第三次全国金融会议确立了农业发展银行的改革方向是：在继续支持国家粮棉油储备体系建设、做好中央和地方粮棉油储备的贷款供应的前提下，进一步完善运行机制，不断加强和改善对“三农”的金融服务，立足办成真正的农业政策性银行。

据统计，截至2007年末，中国农业发展银行资产总额为10676.4亿元，其中贷款总额为10224.4亿元；负债总额为10347.9亿元，其中市场化融资（发行债券）为4663.3亿元。

三、中国邮政储蓄银行改革回顾

2007年3月20日，中国邮政储蓄银行正式挂牌成立。至2008年4月末，邮储银行36家一级分行全部挂牌开业，307家二级分行及5043家支行也经当地银行业监管部门核准开业。截至2008年4月末，我国邮政储蓄网点达36000多个，成为国内营业网点最多的金融机构。组建后的邮政储蓄银行网络将成为沟通和连接我国城乡经济社会的最大金融网络，其分支机构将覆盖我国所有的市、县和主要乡镇。目前其主要贷款产品为小额质押贷款和小额贷款。自2006年3月以来，邮政储蓄定期存单小额质押贷款业务试点工作进展顺利，各省办理单一客户本人质押贷款最高限额为20万元，单一客户他人质押贷款最高限额为10万元，单一借款人的本人质押贷款和他人质押贷款合计上限为30万元。

截至2008年4月末，邮政储蓄银行存款余额为18650亿元，是中国第五大存款机构；邮政绿卡发卡量达2亿张，为中国第三大发卡银行机构。

四、农村合作基金会发展回顾

农村合作基金会产生于20世纪80年代，是在坚持资金所有权以及收益权不变的前提下，由乡村集体经济组织和农户真正按照自愿互利、有偿使用的原则建立的，为农民、农业、农村服务的社区型资金互助组织。农村合作基金会的产生、发展有着深刻的历史背景和经济背景，它是特定历史条件下农村经济体制改革的产物，在一定程度上促进了农村商品经济的发展，缓解了农民融资难的问题。1978年开始出现的家庭联产承包制确立了单个农户的市场经济地位，促进了农村商品经济的发展，农村经济投资主体格局开始由单一走向多元化，农户、乡镇企业、个体工商户、民营企业等逐步取代了农村经济中的投资主体地位，农村经济投资主体的多元化以及产业结构的调整，呼唤新的融资方式和组织，农村合作基金会由此产生。再加上为了防止公社化时期集体积累的严重流失，农业银行和农村信用社长期在农村金融市场的垄断致使金融效用低下，金融资源逐渐转向城市，这些原因都为农村合作基金会留下了发展空间。

（一）第一阶段（1984～1986年）：农村合作基金会的形成阶段

1993年，江苏、黑龙江、辽宁等地为防止农村集体积累资金的流失，开始清理集体资产，通过采用“对由村管或乡管”的办法，并试行集体资金能回收的回收，不能收回的转为对合作基金会借款的办法。通过集体资金在乡村集体经济组织成员之间的有偿使用来进行内部融资，以提高资金的使用效用。1984年第一家农村合作基金会在河北康保县芦家营乡正式成立。1986年末，黑龙江、辽宁、湖北、浙江、广东、江苏、四川等省也相继成立。1984年，中央1号文件提出：“允许农民和集体的资金自由或有组织的流动，不受地域限制。”1985年中央1号文件提出：“放活农村金融政策，提高资金的融通效益。”1986年中办发27号文件认为：“几年来，一些农村合作经济组织自愿把集体闲置资金集中起来，采用有偿使用的办法，用于支持本乡、本村的合作经济组织和农户发展商品生产。这种办法只要不对外吸收存款，只在内部融资，应当允许试行。”

（二）第二阶段（1987～1991年）：农村合作基金会规范化试验阶段

1987年中央5号文件《把农村改革引向深入》进一步肯定了农村合作基金会的作用。同年，中央相继在黑龙江尚志市、河北玉田县、山东平度市、广西玉林市、四川广汉市等地创办了农村合作基金会的新制度框架。1991年11月，中共十三届八中全会要求，各地要继续办好农村合作基金会。同年12月，农业部和财政部联合下发的文件都对合作基金会的发展给予了肯定。中央政府的政策支持有效地减弱了正规金融机构的垄断，为农村合作基金会提供了良好的发展环境，从而使得农村合作基金会呈现良好的发展态势。据统计，截至1988年农村内部融通资金总量比1986年增加了约40亿元。到1988年，江苏省已有80%的乡镇建立了农村合作基金会，融通资金达到8亿元；四川省50%以上的乡镇建立了以合作基金会为主要形式的内部资金融通机构，融通资金总额2亿元；湖北省已有40%的乡镇和5972个村建立了合作基金会，共筹集资金2.8亿元。

（三）第三阶段（1992～1995年）：农村合作基金会快速发展阶段

据统计，截至1992年，全国共建立以合作基金会为主要形式的农村合作金融组织乡镇一级1.74万个，占乡镇总数的36.7%，村一级11.25万个，占村总数的15.4%，共筹集资金164.9亿元。在这一时期，以机制灵活、成本低廉、不受监管为特点的农村合作基金会实现了快速发展。到中央正式提出整顿关闭之前的1996年底，全国已有2.1万个乡级和2.4万个村级农村合作基金会，融资规模大约1500亿元。1992年，邓小平同志视察南方谈话的发表掀起了新一轮改革开放的热潮，从某种程度上来讲，为农村基金会的发展提供了政策支持，地方政府开始强制干预，盲目地将资金投向乡镇村办企业，其他很多单位开始创办基金会，参与高利贷资金市场的恶性竞争，局部地区开始出现小规模的挤兑风波。

（四）第四阶段（1996～1998年）：农村合作基金会整顿阶段

由于农村合作基金会目的上的营利性、活动范围的超社区性、资金来源和投向的非农性、业务经营的非法性、合作互助的异化性、地方政府的干预性，产生了一系列的问题和风险，引起了中央政府的高度关注。1996年8月，国务院出台了《关于农村金融体制改革的决定》，充分肯定了农村合作基金会对增加农业投入、缓解农村资金短缺等发面的积极作用。同时强调，农村合作基金会不是金融机构，不得办理相关的金融业务，要办成真正的合作组织，并提出了三项清理整顿措施：一是对已经经营金融业务的要在清产核资的基础上并入农村信用社，也可另设农村信用社；二是对不愿并入现有农村信用社的不得再以招股形式吸收存款；三是对不具备转化农村信用社的要办成真正的合作基金会。

（五）第五阶段（1999年以后）：农村合作基金会全面关闭阶段

1999年1月，国务院发布3号文件，正式宣布取缔农村合作基金会。清理整顿的主要内容是：停止新设农村合作基金会；现有一切农村合作基金会一律停止吸收存款和发放贷款，同时进行资产核实，冲销呆账，对符合条件的并入农村信用社，对资不抵债又不能支付到期债务的进行清盘和关闭。

五、新型农村金融机构发展回顾

新型农村金融机构主要包括村镇银行、贷款公司、农村资金互助社和小额信贷组织几种形式，其市场定位基本相同，贷款对象均是农村地区的微型企业和农户。其中贷款公司和小额信贷组织只能发放贷款，不能吸收存款，贷款公司的资金来源主要是母公司（金融机构）提供的资金；小额信贷组织的资金来源主要是股东的入股资金。贷款公司由银监会批准设立，是金融机构；村镇银行和农村资金互助社均是由银监会批准设立的银行类金融机构，可以吸收存款、发放贷款，但后者只能在社员范围内开展存贷款业务。小额信贷组织由当地的工商部门批准设立，是工商企业。与上述商业性小额贷款组织并存的还有非政府组织，其资金来源主要是依靠民间捐款，面向贫困人员实施生产性救助（或少量的生活救助），具有政策性金融功能。

2006年12月，银监会调整放宽农村地区金融机构准入政策，在6省（区）试点设立村镇银行、贷款子公司和农村资金互助社三类新型农村金融机构。在2007年9月，将试点扩大到全国31个省（区、市），截至2008年2月，已有34家新型农村金融机构开业，其中村镇银行22家、小额信贷公司4家（不含人民银行组建的7家）、资金互助社8家，还有65家正在筹建。到2008年8月20日，全国已开业村镇银行总数41家。更引人注目的是，汇丰银行在随州开办的村镇银行是外资银行开办村镇银行的首例；花旗银行发起组建的两家贷款公司已获得银监会的同意，进入前期筹备阶段。2008年4月24日，中国银监会、人民银行下发《关于村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司有关政策的通知》（银发〔2008〕137号），对存款准备金管理、存贷款利率管理、支付清算管理、金融统计和监管报表、征信管理等提出了明确的操作规定，有效地解决了村镇银行在结算、存款准备金、存贷款利率等方面的问题，被认为是新型农村金融机构发展的第一个规范性文件。

六、农业保险机构发展回顾

中国农业保险的历史可以追溯到20世纪50年代，但发展缓慢，甚至曾出现过倒退。2007年4月，中央财政首次拿出10亿元在吉林等6个省区进行政策性农业保险保费补贴试点，并由中国人保财险、中华联合和安华农险具体负责实施。在中央财政的引导下，各地政府纷纷制定政策，并动用财政资金，扶持农业保险。各家保险公司也根据农户生产的需要，推出了各具特色的农业保险产品。目前，小额农业和财产保险险种的产品已达160多个，涵盖了种植业、养殖业、农房等多个领域。在意外险和健康险方面，新型农村合作医疗保险、外出务工农民小额保险以及农村计划生育保险业务都在快速推进。目前主要有三种模式：一是纯商业化运作模式。目前，90%以上的农村人身保险业务采用该模式。主要以寿险公司县以上分支机构为平台，向农民销售寿险、意外险和重疾保险等以保障为主的产品。政府不参与寿险公司运作，也不向参保农户提供财政补贴或其他支持。二是政策支持下的半商业化运作模式。主要由政府将筹集的基金交给公司代办或者委托管理，保险公司只是收取管理费用；或者政府直接补贴给投保者，由公司按照商业保险模式运作。目前，新型农村合作医疗保险、计划生育保险以及福建、浙江等地的农房统保业务等都采取了这一模式。三是成立相互制和合作制的保险组织。这种模式特点是在特定的行业、领域及人群之间进行风险分担，如阳光相互农业保险公司在黑龙江农垦区开办的保险业务。

第二节　农村信用社改革回顾：政府偏好与合作金融悖论

农村信用社一直被认为是我国农村金融体系中合作金融的典型代表。多年来，农村信用社一直是我国农村金融的主要供给机构，特别是1998年以来，随着国有商业银行从农村金融市场的逐步退出以及农村合作基金会的关闭，赋予和强化了农村信用社在农村金融市场的垄断地位。自农村信用社建立以来，随着中国经济环境和农村政策的不断调整，农村信用社的发展也经历了艰难而曲折的制度变迁历程：从隶属于国家专业银行的附属机构逐步成为农村金融领域内的主要供给主体；从过度依赖政府支持的“准国有”机构逐步转型为商业可持续的独立市场主体；从颇具争议的单一合作制向着合作、股份合作、股份制等多元化产权方向发展；从残缺的“有脚无头”、城乡分离的机构分布到不断在探索中构建完整的组织体系；等等。根据农村信用社的主要制度变迁和标志性事件，可以将农村信用社的发展历程梳理为以下七个重要阶段。

一、第一阶段（1949年以前）：初步形成阶段

我国的农村信用合作业务最早可以追溯到隋朝，“合会”（又称“邀会”、“摇会”等）成为一种重要民间信用形式，一直延续至今。1919年，薛仙舟创办“上海国民合作银行”，标志着我国现代信用合作运动的开始。1922年，由华洋义赈会发起，召开了全国各地义赈会的联席会议。会议决定，于1922年11月16日，正式成立“中国华洋义赈救灾总会”，并做出一项重要决定：效仿德国的办法，以河北省为实验区，推行雷发巽式的信用合作运动。1923年6月，“中国华洋义赈救灾总会”在河北省香河县成立我国最早的农村信用合作社，初衷在于帮助农民发展生产，解决生活困难。1927年，此类信用社已达430家，开始受到国民党政府的扶持和管制，逐步成为其统治农民的工具。1934年国民政府正式把全国各省合作组织纳入统一法规加以规范，颁布了《合作社法》。同年，我国第一个县级信用合作联社在河北省深泽县成立。当时全国已经拥有合作社14649个，其中信用合作社9841个，占67.2%。自《合作社法》颁布以后，信用社的管理体制、组织形式、业务经营基本上有了一个统一的规定。到1949年2月底，国民党统治区内的各类合作社已达17万个之多。其中，信用合作社约5万多个（占30%）；区联社604个；县联社855个；省联社27个。1935年，中国农民银行成立，目的是调剂农村合作社资金，通过委托信用社及联社发放贷款的方式推动合作社发展。1936年12月，国民政府颁布《合作金库章程》，将合作金库分为全国合作金库、省合作金库和县市合作金库，上级合作金库由下级合作金库自由入股组成，理监事由下级合作金库选举产生，对下级合作金库无强制性指导监督权，各级合作金库均自负盈亏。1948年，全国共有分库15个、支库22个，遍布全国40个省，成为分布最广的中央金融机构。

与此同时，中国共产党领导的革命根据地的农村合作金融业得到了发展。第二次国内革命战争时期，为帮助农民解决资金困难，抵制高利贷剥削，在江西革命根据地由农民自发组建了信用合作社，由工农劳苦大众入股，实行一人一票，受中华苏维埃共和国银行领导。1945年，解放区共有信用合作组织880多个，对打击高利贷、解决农民生产生活困难起到了积极作用，也为全国解放以后信用社的大力发展奠定了良好的基础。

这一阶段的农村信用社具有区域分割性、互相救济性、自发组织性等特点，是较为典型的合作制，不以营利为目的。无论在国民党统治区还是在革命根据地，信用合作社最初都是由农民自发组织成立的，目的在于通过资金互相协作发展生产，解决生活困难。信用合作社得到一定发展后，不同程度地受到了政府的规范、引导或管制。在国民党统治区，信用社主要由地主阶级或代理人管理，具有阶级性，在革命根据地则由“中央银行”管理，与合作制的由社员民主管理原则相悖。总的看来，信用合作社的产生是一种诱致性制度变迁，但其最初发展始终没能摆脱政府的干预和扶持。

二、第二阶段（1950～1957年）：普及发展阶段

1951年5月，中国人民银行召开了第一次全国农村金融工作会议。会议决定全面开展农村金融工作，普遍建立区级银行营业所和大力发展农村信用社。为了推动信用合作事业的发展，中国人民银行颁布了《农村信用合作社章程准则（草案）》、《农村信用互助小组公约（草案）》和《农村信用合作社试行记账办法（草案）》，明确规定：信用社是农民自己的资金互助组织，不以营利为目的，组织形式可以多样化，优先向社员发放贷款，银行为信用社提供低息贷款支持。截至1953年底，全国共建立信用社、信用互助组和供销社附设的信用部三种形式的信用合作组织25290个。其中信用社7785个，占30.8%，这是信用合作组织中最基本的组织形式，有比较完整的民主管理机构，有比较健全的规章制度；信用互助组有14912个，占59%，实际上是初级的农民信用互助组织，是向信用社过渡的一种形式，主要是开展组内之间的资金互助，不办理存贷款业务；供销社附设信用部共有2593个，占10.2%。中国人民银行于1954年2月召开的第一次全国农村信用合作会议对农村信用社的发展起了巨大的推动作用。到1955年底，信用社达到了15.9万个，吸收入股农户7600万户，占到了农户总数的65.2%，基本达到了“一乡一社”，提前实现了信用合作化目标。1955年以后，针对信用社存在的问题，按照民主管理健全等标准开展了巩固信用社的工作。1956年，全国已有农村信用社10.3万个，吸收入股农户近1亿户，存款达4.32亿元，贷款达10亿元，生产贷款占到了42.4%。

这一时期的农村信用社，实行社员民主管理，资本金由农民入股，主要为社员的生产生活提供信贷支持，基本保持了合作制的性质。虽然坚持了民办，但理论和组织形式基本效仿欧洲社区合作实践，缺乏与中国农村实际相结合的制度创新，西方的合作经济理论与中国实践的背离决定了我国农村信用社从出生就走上了畸形发展之路。其中最突出的隐患在于政府强加的政法功能代替了信用合作组织的经济功能，管理功能代替了经营功能。农村信用社实际上成为政府改造小农经济，防止资本主义自发势力和建立公有制的工具。

三、第三阶段（1958～1962年）：逐步衰退阶段

1958年，“大跃进”开始，我国进入高度集中的计划经济时期，按照西方市场原则确立的合作社的组织管理模式逐步被计划原则确定的人民公社代替。同年12月，中共中央、国务院颁布了《关于适应人民公社化的形势改进农村财政贸易管理体制的决定》，其中规定农村中财政贸易体制应根据统一领导、分级管理的方针。银行营业场所和信用社合并成为信用部，下放给人民公社领导和管理。当时国务院颁发的《关于人民公社信用部工作中几个问题和国营企业流动资金问题的规定》中第八条　规定：“人民公社的信用部既是人民公社的组成部分，又是人民银行在当地的营业所。为了便于工作，信用部可以同时挂两块牌子。”这一政策使得农村信用社的性质发生了重大变化：一是由于两种所有制并行使得农村信用社的产权关系模糊不清。这个问题在传统的计划经济时期不可能也不会凸显出来，但是在市场经济条件下，明确信用社的产权关系却是重要的。二是管理体制的重大变化。政社合一的结果，使信用社增加了“官办”的因素，失去了业务经营自主权。这两个问题也是现在一直困扰农村信用社改革的核心问题。以后历次的农村信用社变革，都是围绕这两个问题展开的。

1959年，信用社下放到生产大队，改为信用分部，工作人员由生产大队统一管理、盈亏由生产大队统一核算，信用社的作用被大大削弱，正常的信用关系遭到破坏，资金被大量挪用，信用社的业务经营秩序遭到破坏，社员和储户利益受到侵害。同年4月，中共中央颁布了《关于加强农村人民公社信贷管理工作的决定》。中国人民银行总行于1959年5月召开了全国分行行长会议，会议决定把下放给人民公社的银行营业所收回，把原来的信用社从人民公社信用部里分出来下放给生产大队，变为信用分部。信用分部的职工由生产大队管理，盈亏由生产大队统一核算，业务经营由生产大队和公社信用部双重领导。按照国务院和人民银行总行的规定，信用分部的职工任用、工资待遇等由生产大队管理，并由生产大队统一核算盈亏，信用分部成了生产大队的组成部分。这样，信用分部（农村信用社）的资金、业务和人事管理权限全部归生产大队。在当时“共产风”和“浮夸风”的影响下，信用分部被当做调动社员财物的工具。例如公社、生产大队和生产队强迫征用社员的木材、砖瓦和其他财物，把这些财物折合成现款，然后让信用分部开给存单，转作社员的存款，同时算做信用分部对大队或生产队的贷款。这种虚存虚贷、虚收虚付，给信用社的业务和声誉都造成了很大的损害。

1962年，中共中央颁布了《关于切实加强银行工作的集中统一，严格控制货币发行的决定》，收回已经下放的银行管理权，实行垂直领导。同年11月，中共中央和国务院批转了中国人民银行《关于农村信用社若干问题的规定》，决定恢复信用社的性质和任务。该规定明确了信用社组织独立，是国家银行的助手，是我国社会主义金融体系的组成部分。在业务上受人民银行领导，信用社干部的待遇按照人民公社同级干部的待遇标准执行，意味着信用社的工作人员已经进入政府管理体系，本质上是信用社的管理权再次抓在政府手中。1962年底，社员储蓄由1958年末的20亿元锐减至9.7亿元。

这一阶段的农村信用社在改革与发展过程中逐步由民办走向官办，组织管理模式的市场经济原则逐步让位于计划经济原则，计划色彩越来越重，信用社原有的多元化资金主体被单一的生产大队经济管理关系取代，在单一的领导关系下，信用社合作组织性质逐渐蜕化变质。

四、第四阶段（1963～1978年）：国有附属阶段

这一时期农村信用社的干部由国家银行任命，财务、业务、工资待遇等一律比照银行进行管理。1965年，信用社各项存款48亿元，比1962年末增加20亿元。1966～1970年间，受“文化大革命”影响，信用社业务状况起伏不定，规章制度遭到破坏，财务混乱，业务一度出现停顿。1969年1月，中国人民银行召开信用社体制改革座谈会，会议确定了两个根本性的问题：一是把信用社交给贫下中农组织管理；二是信用社职工由脱产改为不脱产，走“亦工亦农”的道路。所谓贫下中农管理信用社，就是在公社或生产大队成立贫下中农管理委员会，信用社的人权、财权和资金使用权都由贫下中农管理委员会管理，其职工由脱产改为不脱产。1970年，信用社由“贫下中农管理”的做法废止后，业务有所好转。1975年，信用社存款由1970年的76亿元增加到135亿元。国务院在1977年11月出台的《关于整顿和加强银行工作的几项规定》明确指出，“信用社是集体金融组织，又是国家银行在农村的基层机构”。为此，人民银行总行于1978年5月对信用社的机构设置、领导关系、人事管理、工作任务、业务经营、财务制度、会计核算等都做了具体规定。这样就避免了信用社受人民公社和生产大队领导而名存实亡，防止了信用社资金被任意挤占挪用，强化了银行对信用社的领导权。但同时，这种管理体制使信用社严重脱离了社员群众而丧失了集体所有的合作金融组织特点，逐步演变成为国家专业银行在基层的附属机构，最终由“民办”走向了“官办”。

经济决定金融，在特定的社会经济和政治制度下，一定的金融组织形式离不开相应的宏观管理体制背景，并与政府的政治目标高度一致。纵观农村信用社1978年以前的改革与发展历程，不难发现，正是社会经济管理体制和经济主体的变迁，导致信用社的经营管理权不断地发生易位，造成信用社由最初的民办民管最终走向官办官管。由于政治上的原因，农村信用社经历了由地主阶级、人民公社、生产大队、贫下中农、银行管理的体制变迁，由社员民主管理的体制模式在我国从未真正出现过。农村信用社由合作金融组织演变成国家银行的基层机构，是由单一的人民公社集体所有制经济体制决定的。计划经济体制下，国家通过人民公社达到控制和管理农村经济的目的，农村经济的运行实际上成为国家控制下的人民公社经济的运行，人民公社成为农村的唯一投资主体要求单一的金融机构与之相适应，政社合一的体制需要与之性质类似的国家银行等金融机构，而不是农村信用社这样的合作金融组织。

五、第五阶段（1979～1995年）：恢复“三性”阶段

1979年，以家庭联产承包责任制为标志的农村经济改革在全国展开，农村经济体制变革导致了农村资金需求由集中化向分散化的转变，农村信用社服务对象由社队集体转向分散农户、个体工商户、乡镇企业和各种经济联合组织。农村和农业产业结构调整导致农户的贷款结构发生变化，过去农民个人贷款主要用于治病和解决生活困难，随着土地关系调整及多种经营发展，农户满足经营性资金需要的贷款需求成为农户金融服务需求的主要内容。农户收入的稳步增长使其对农村金融服务需求的种类增加，由单一的存贷款需求转向结算、汇兑、租赁、信用卡等多元化金融服务需求。

通过恢复农村信用社“三性”，即组织上的群众性、管理上的民主性、业务经营上的灵活性，把农村信用社真正办成群众性合作金融组织，充分发挥其调剂农村货币流通作用，适应农村经济发展需要。

1980～1981年，国家采取了搞活农村信用社业务，扩大农村信用社业务经营自主权，理顺农业银行和农村信用社的往来利率关系等一系列改革措施，但始终围绕信用社作为银行基层机构的体制进行，改革没有取得实质性进展。1982～1984年，以恢复信用社“三性”为主要内容进行了改革。1984年，国务院105号文件批转中国农业银行《关于改革信用社管理体制的报告》，明确指出把农村信用社真正办成群众性的合作金融组织，在农业银行领导、监督下，独立自主地开展存贷业务，成立了由其控制的县联社。譬如吸收农民入股，取消入股数量限制，按盈余对股民分红，恢复社员代表大会制度及干部选举制，改农业银行对信用社的指令性计划为指导性计划，建立县联社领导基层信用社等。这一时期，920个县的信用社实行了浮动利率，提高了资金使用收益，1136个县联社成立，扩大了经营自主权，在体制和资金关系上增强了信用社的独立性。1985年以后，取消了农业银行对信用社的亏损补贴，理顺了农业银行与信用社的业务关系，信用社开始独立经营、自负盈亏。

这一时期农村信用社由农业银行全面接管，成为农业银行的“基层附属机构”，贷款大量投向乡镇企业，农民失去对信用社经营活动的监督权。尽管恢复信用社“三性”取得了一定的成绩，但也存在形式主义、走过场等问题。这种既是合作金融组织又是国家银行附属机构的管理体制暴露出诸多问题：一是混淆了两种不同所有制的金融组织界限；二是农业银行与农村信用社存在利益偏差；三是信用社被管得过死，丧失了经营自主权，难以发挥合作制组织优势；四是存在着行社共同吃“大锅饭”的问题；五是农村信用社按行政区域设置机构网点，不接近群众，信息不对称难以避免。社会主义市场经济理论提出前后，理论界关于合作金融的争论仍停留在其性质是否属于集体所有制经济上，过于强调农村信用社的“公有制”性质，实践结果是信用社的管理体制没有发生实质性的根本变化。

六、第六阶段（1996～2002年）：“行社分家”阶段

20世纪90年代初期，农业产业结构和农村经济结构的调整，促进了乡镇企业和农村第二、三产业的迅猛发展，非农产业发展成为农村经济新的增长点。与此相适应，农村金融机构的服务对象也逐步由农业转向非农产业。相对于农业而言，非农产业的资金需求规模大、周期长。鉴于农村金融机构的现有贷款规模和管理方式不能适应新业务的需求，农村大量的非正式金融机构，如农村合作基金会、乡镇企业基金会、农民储金会等应运而生。民间借贷市场日益活跃，高利贷现象严重，农村金融市场一度陷入混乱。特别是1992年以后，各地逐步兴起的“开发热”和“达标热”，不切实际的“政绩工程”和“面子工程”使得地方政府纷纷介入农村金融市场，搞集资、高息吸储、行政指令性贷款等，进一步加重了农村金融市场的混乱。为了治理和理顺农村金融市场秩序，中央于1996年推动了新一轮的农村金融体制改革，恢复农村信用社的合作性质，把农村信用社逐步改为由农民入股、由社员民主管理、主要为入股社员服务的合作性金融组织。

1996年8月22日，国务院出台《关于农村金融体制改革的决定》，开始实施以农村信用社管理体制改革为重点的新一轮农村金融体制改革。首先，农村信用社与农业银行脱离行政隶属关系。其次，由农村信用社县联社和中国人民银行承担对农村信用社的业务管理和金融监管。最后，按合作制原则对农村信用社进行规范。根据中国人民银行重新发布的《农村信用合作社管理规定》和财政部《金融保险企业财务制度》，对农村信用社现有的股权设置、民主管理、服务方向、财务管理等进行规范。一是改变单一股权结构，增加团体股，吸收农户、农村集体经济组织和农村信用社职工入股，适当充实股本；二是建立健全社员民主管理制度，实行“一人一票”制，充分发挥社员代表大会、理事会、监事会的积极作用；三是坚持主要为社员服务的方针，优先安排对农村种养业的贷款，对本社社员的贷款不少于全部贷款的50%；四是按规定缴纳准备金，留足备付金，资金运用实行资产负债比例管理，多存多贷、少存少贷、瞻前顾后、合理调剂。

《关于农村金融体制改革的决定》允许在城乡一体化程度较高的地区，将已经商业化经营的农村信用社组建成农村合作银行。农村合作银行是按照《商业银行法》要求设立的股份制商业银行，设在县及县级市，由所在县（市）财政、各类企业及居民个人依法投资入股组成，实行一级法人制度，资本金不少于5000万元，固定资产贷款不得超过贷款总额的30%，主要为农业、农产品加工及农村其他各类企业服务。农村合作银行组建后，原农村信用社法人资格取消，作为农村合作银行的分支机构开展业务，不加入农村合作银行的农村信用社，要办成真正的合作金融组织。

1996年，农村信用社与农业银行脱离行政隶属关系后，内部管理逐步规范，资产质量及经营状况有所好转，支农投入明显增加。到2002年，农村信用社不良贷款比例比1999年下降了14个百分点，2000～2002年，农村信用社分别减亏增盈52亿元、38亿元和71亿元，亏损额分别减少23%、17%和32%，亏损面分别下降10个、9个和12个百分点。近几年，各地农村信用社农户小额信贷和农户联保贷款的开展有效缓解了农民贷款难问题，在支持农民增收和促进农村经济发展中发挥了重要作用。

但由于认识上对合作金融理论存在着误区，实践中缺乏合作金融正常发展的环境，对农村信用社改革方案的设计还存在一些问题。首先，改革方案没有涉及农村信用社产权制度，社员入股资金及其他资源的私人财产所有权缺乏保障。由于存在对合作经济与集体经济认识的混同，现行改革既没有将信用社以前积累的资产进行股权结构量化到个人，也未能在信用社增收资产与个人产权之间建立起股权彻底量化的对应关系，导致入股社员的私人财产权得不到保护，入社积极性受挫。其次，改革方案未能有效解决信用社长期存在的所有者缺位和内部人控制问题，无法建立权责明确的法人治理结构。农村信用社自主权的增长，使信用社有成为一个既相对独立于国家银行，又独立于农民的利益集团的趋势，且有形成内部经理人控制的迹象，农村金融发展的直接利益大部分为信用社系统自身所占有。再次，缺乏适合合作金融自身特点的行业管理体制。由中国人民银行兼行业管理和金融监管职能，既超出了中国人民银行的职能范围，又会对农村信用社规范发展造成负面影响。建立金融管理当局行政管理与合作金融组织行业自律管理相结合的行业管理体制是国外已有的经验做法，但《关于农村金融体制改革的决定》明确指出，建立农村信用社的行业自律性组织问题，要待上述改革完成后另行制定办法。最后，国家没有针对农村信用社的支持措施和风险补偿机制。目前，国家尚未对合作金融进行单独立法，在税收、补贴、金融政策上也没有对农村信用社进行应有的倾斜，风险补偿和保障机制的缺失势必会影响到信用社的健康发展。

七、第七阶段（2003年至今）：新一轮改革阶段

随着四大国有商业银行逐步从县域经济以下撤退，农村信用社日益成为农村金融市场最主要甚至是唯一的金融机构。截至2003年6月末，全国农村信用社共有法人机构34909个，其中信用社32397个，省级联社6个，市级联社65个，县级联社2441个，各项存款余额22330亿元，占金融机构存款总额的11.5%；各项贷款余额16181亿元，占金融机构贷款余额的10.8%。农村信用社共发放农业贷款6966亿元，占金融机构农业贷款总额的83.8%，比1996年增加5479亿元，所占比重由23%上升到43%。在农业贷款中，对农户贷款5552亿元，其中，小额信贷1141亿元，农户联保贷款458亿元。然而由于种种原因，农村信用社在发展过程中面临着诸多问题，举步维艰，许多信用社长期亏损甚至资不抵债。2002年末，农村信用社不良贷款余额达到5147亿元，占贷款总额的37%，共有亏损社11901家，占机构总数的33.5%，共有资不抵债社19542家，占机构总数的55%，历年亏损挂账达1313.92亿元。从1996年起，国家就对农村信用社进行了多方面的改革，这次推行的改革就是迄今为止力度最大、范围最广、程度最深的一次改革。把信用社逐步办成由农民、农村工商户和各类经济组织入股，为农民、农业和农村经济发展服务的社区型地方金融机构。

针对农村信用社自身建设及为“三农”服务方面存在着产权不明确、法人治理结构不完善、经营机制和内控制度不健全、管理体制不顺、管理职责和责任不明确、历史包袱沉重、资产质量差、经营困难、潜在风险大等一系列问题。2003年6月27日，国务院出台《深化农村信用社改革试点方案》，按照“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责”的总体要求，开始在浙江、山东、江西、贵州、吉林、重庆、陕西、江苏8个省市率先进行以管理体制和产权制度为核心的农村信用社改革试点。一是以法人为单位，改革信用社产权制度，明晰产权关系，完善法人治理结构，区别各类情况，确定不同的产权形式。二是改革信用社管理体制，将信用社的管理交由地方政府负责。具体包括：①明晰产权关系，区别对待，妥善处理信用社历史包袱。对资产大于负债的信用社，在提足股金分红、应付未付利息、各类保险基金的基础上按风险程度提取准备金（呆账100%、呆滞50%、逾期20%、正常1%），剩余部分可按原有股金予以增值。对资不抵债信用社，可采取转换机制、加强管理、政策扶持等多种措施逐步消化。②按照股权结构多样化、投资主体多元化原则，不同地区可根据实际情况采取股份制、股份合作制及合作制等不同产权形式。③因地制宜确定信用社的组织形式，包括在经济比较发达、城乡一体化程度高、信用社资产规模较大且已商业化经营的地区组建股份制银行机构；在人口相对稠密或粮棉商品基地县（市），可以县（市）为单位将信用社和县（市）联社各为法人改为统一法人；在完善合作制的基础上，继续实行乡镇信用社、县（市）联社各为法人的体制；对少数严重资不抵债、机构设置在城区或城郊、支农服务需求较少的信用社，可予以撤销。④银监会及地方政府各司其职，分别负责对信用社进行金融监管和行业管理。试点地区可成立省级联社或其他形式的省级管理机构对信用社进行管理、指导和协调，承担对信用社的风险防范和处置责任，但不得干预其正常的经营活动，地（市）和县、乡政府无权行使对信用社的管理权。⑤国家对试点地区的信用社予以政策扶持，具体包括对亏损信用社因开办保值储蓄多支付的利息给予补贴；对试点地区信用社实行税收减免。对西部地区和其他地区分别实行暂免和减半征收企业所得税，3%的营业税的税收政策；采取专项再贷款或发行中央银行票据方式对试点地区信用社进行适当的资金支持；在民间借贷比较活跃的地区实行灵活的利率政策。

2004年，农村信用社的改革步伐将加快，在方案实施中，重点突出产权制度改革、机制转换、法人治理结构完善、提高支农服务水平及风险的监管与防范处置工作，确保改革的平稳进行。为了有效防范风险，银监会要求信用社的入股人必须以货币资金入股，不得以实物资产、债权、有价证券等形式入股；信用社不得接受政府机关和财政性资金直接入股、以贷入股及以换股形式入股。2004年下半年，农村信用社试点改革范围至少扩大到十多个省份。信用社下一步的改革重点逐步转移到经营机制转换和建立良好的法人治理结构方面。重视股权结构设置、法人治理结构完善、内部控制制度严格、激励和约束机制有效等问题，并以此促进农村信用社经营机制的真正转换。结合管理体制改革的进行，信用社自身经营机制转换和法人治理结构完善的工作已经启动。

通过产权制度、管理体制和统一法人等改革措施的实施，农村信用社的资产质量、经营状况逐步改善，不良贷款比例由1999年的51.23%下降到2003年的29.57%，累计下降21.66个百分点。2003年11月底，农村信用社实现了全行业的扭亏为盈，结束了自1994年以来持续亏损的局面。2004年3月末，农村信用社实收资本已达720亿元，比年初增加88亿元。其中，山东、吉林、江苏、江西、浙江5个省的实收资本增加额占全国实收资本增加额的98.7%；存款余额25783亿元，占全国金融机构各项存款的11.7%，比年初增加1773亿元；贷款余额18885亿元，比年初增加1667亿元。与上一年同期相比，农村信用社财务收入收支增盈减亏18.2亿元。在产权制度改革方面，8省市农村信用社已全部完成清算核资，有6家农村商业银行和农村合作银行正在筹建，有38家农村信用社统一法人机构被批准开业。在管理体制改革方面，除江苏、重庆在改革前已有联社外，贵州省联社已于2003年年底挂牌，其他5个省的省联社于2004年4月底前全部挂牌。试点地区均选择省级联社作为省级政府管理本省农村信用社的载体，并通过省联社指导本地区农村信用社加强自律性管理。

截至2007年末，全国共组建农村商业银行17家、农村合作银行113家，组建以县（市）为单位的统一法人机构1824家。目前，参与改革的30个省（区、市）已建立了新型农村信用社管理体制。其中北京、上海组建了以市为法人单位的农村商业银行；天津成立了天津农村合作银行。其余27个省（区、市）均建立了省级联社并开始履行对辖内农村信用社的管理、指导、协调和服务职能，其管理和风险处置责任已初步移交给省级人民政府。据统计，截至2007年末，按照贷款四级分类口径计算，农村信用社不良贷款率和资本充足率分别为9.3%和11.2%，与2003年改革之初相比，分别下降了28个百分点和提高了20个百分点；全年盈利440亿元，比上年增长57%；各项贷款总额3.1万亿元，占全国金融机构贷款总额的比例为12%，比2003年改革之初提高了1.4个百分点。其中农业贷款总额1.43万亿元，占贷款总额的比例为46%，比2003年改革之初提高了6个百分点。

新一轮的农村信用社的改革与改革设计的目标相比，试点改革中仍然存在着不足：一是组建省级联社缓慢；二是国家支持和补贴政策兑现慢；三是产权制度改革进展不顺；四是农村信用社经营机制转换依然迟缓。