天津农信社演变路径概述

第二章　天津农信社演变路径概述

同其他农信社一样，天津农信社的演变路径可以分为前述的若干阶段。本课题主要聚焦自1996年“行社分家”以来的演变过程。本课题将行社分家以来的阶段划分为四个阶段：“行社分家”阶段（1996～2000年）；联合社阶段（2000～2004年）；农合行阶段（2005年至今）；农商行阶段（2007年底至今）。由于后两个阶段在事实上属于并存阶段，所以两阶段可合并为一个阶段，但是为了介绍和分析的方便，本课题作为两阶段分别叙述。因受资料限制，本课题对第一阶段在概述部分进行简要介绍后，在后面的详细叙述中不再作为一部分进行专述，而是重点考察后三个阶段的行情即联合社阶段、天津农合行阶段和以滨海农村商业银行为代表的农商行阶段。为避免三阶段叙述方式的模式雷同，本课题尝试采用三个角度对三阶段的行情进行考察和梳理，在后面的具体介绍中可以清晰看出每部分的角度特点。下面对天津农信社演变过程中的四个阶段分别给予概述。

第一节　“行社分家”阶段

1979年，国务院决定恢复中国农业银行后，天津市农村信用合作社在行政与业务关系上便归中国农业银行天津市分行管理和领导。这时的农村信用社是集体所有制的金融组织，其职工的管理、政治待遇、福利待遇和口粮基本上与农业银行职工一致。但是与其他省（市、自治区）不同的是，各区县农村信用社在机构、业务、财产、人员等方面与农业银行划分得十分清晰，其党组织关系也挂靠在所在地人民公社党委。

1984年，国务院批转了中国农业银行关于改革农村信用社管理体制的报告，明确提出建立农村信用合作社县级联合社，其核心是改变过去信用社既是集体所有制的金融组织，又是国家银行在农村的基层机构的领导管理体制，实行自主经营、独立核算、自负盈亏。从1985年开始，天津市区县陆续成立了农村信用合作社联合社，基本是“两块牌子一套人马”，对外称区县联社，对内则是农业银行区县支行的信用合作管理科，而且性质是管理服务型的。直至1990年以后，才陆续成立联社营业部，性质则变为了管理经营型。1993年，静海县大邱庄农村信用社与中国农业银行天津市分行大邱庄支行开始合署办公。

1996年，《国务院关于农村金融体制改革的决定》（国发〔1996〕33号）明确提出，要改革农村信用社管理体制，核心是把农村信用社逐步改为由农民入股、由社员民主管理、主要为入股社员服务的合作性金融组织。改革的步骤是：农村信用社与中国农业银行脱离行政隶属关系，对其业务管理和金融监管分别由农村信用社县联社和中国人民银行承担，然后按合作制原则加以规范。按照国务院的决策部署，天津市政府及时成立了农村金融体制改革领导小组及其办公室，制定了《关于天津市农村信用社与中国农业银行天津市分行脱离行政隶属关系的实施方案》，报请国务院农村金融体制改革部际协调小组办公室批准后，与中国农业银行天津市分行进行了人、财、物的划转。1996年10月31日，天津市委、市政府在中国农业银行天津市分行培训中心举行了“脱钩”仪式。1996年12月3日，天津市人民政府农村金融体制改革领导小组召开专题会议，就解决大邱庄信用社与农业银行大邱庄支行“脱钩”的分歧问题进行了研究，中国农业银行天津市分行、农业银行大邱庄支行、静海县信用联社、大邱庄信用社的有关负责同志参加了会议。在充分协商的基础上，双方就大邱庄信用社与农业银行大邱庄支行“脱钩”的具体事宜达成共识，并签订了协议。至此，天津市的行社“脱钩”工作圆满完成。

从1997年上半年开始，根据国务院农村金融体制改革部际协调小组办公室《关于开展规范农村信用社工作的意见》（农金改办〔1997〕30号）要求，天津市对所辖区县信用联社、农村信用社陆续进行了规范，建立了社员代表大会、理事会和监事会。1998年，天津市人民政府农村金融体制改革领导小组办公室人员划转进入中国人民银行天津市分行，与新成立的农村金融管理处实行“两块牌子一套人马”。1999年，中国人民银行管理体制改革后，中国人民银行天津市分行更名为中国人民银行天津分行，农村金融管理处也更名为“农村合作金融机构监督管理处”，仍然与天津市人民政府农村金融体制改革领导小组办公室实行“两块牌子一套人马”。

第二节　联合社阶段

2000年，为进一步做好农村信用社改革整顿规范管理工作，根据全国农村信用社工作会议关于组建农村信用社市（地）级联社的有关精神，天津市委、市政府决定组建天津市农村信用合作社联合社。2000年9月22日，天津市农村信用合作社联合社开业庆典仪式在津利华大酒店举行，中国人民银行副行长史纪良和市委常委、常务副市长杨新成出席仪式并揭牌。至此，形成了乡镇有农村信用社、区县有信用联社、市级有天津市农村信用合作社的联合社，股权自下而上、管理自上而下的三级法人体制架构。

履职天津市农村信用合作社联合社第一任理事长的则是中国人民银行天津大区分行副行长的齐逢昌。在他的领导下，天津市农村信用合作社联合社进一步明确服务“三农”的市场定位，夯实基础平台，创新经营机制。打造包括人本工程、信用工程、网络工程、形象工程、双清工程在内的五项工程，将联合社的各项业务推向高速发展的快车道，存款、贷款、利润等各项指标均以两位数的增长率增长（如图2-1、图2-2、图2-3所示）。

图2-1　2000～2004年天津市农村信用社联合社存贷款走势

图2-2　2000～2004年天津市农村信用社联合社储蓄存款走势

图2-3　2000～2004年天津市农村信用社联合社利润走势

截至2004年末，天津市农信系统总的情况是：共有市联社1个，区县农村信用联社12个，农村信用社150个，信用分社（含区县联社营业部）348个，农村信用代办站1504个；拥有正式干部职工4857人；账面资产总额808.1亿元，其中各项贷款余额406.4亿元，占全市各金融机构本币贷款总量的10.6%，存贷比例79.3%，不良贷款余额64.8亿元，占比为15.9%；账面负债总额798.6亿元，其中各项存款余额512.6亿元，占全市各金融机构本外币存款总量的10.8%；账面所有者权益为9.5亿元，其中股本金12.5亿元，资本充足率为1.3%；实现利润4.8亿元，已连续两年实现社社盈余，累计实现利润8.8亿元。

联合社时期天津农信社对“三农”的支持力度大为增强，主力军作用凸显。2004年，农业贷款163.26亿元，同比增长37.58%，占新增贷款的61.88%，占全市各金融机构农业贷款增量的104.7%；农村工商业贷款212.79亿元，同比增加29.7亿元，增长了16.22%，占新增贷款的41.62%；农户贷款136.58亿元，比年初增加40.43亿元，占各项贷款增量的56.11%，增长了42.05%。全市农村信用社已建立农户经济档案57.34万户，占全市农户总数的53.59%，同比增加13.09万户，增长了29.58%。评定信用户56.01万户，同比增加11.92万户，增长了27.04%；发放贷款证39.15万本，贷款授信额度达到187.9亿元；向14.27万户农户发放小额信用贷款22.42亿元，同比增加4.29亿元；向5.26万户农户发放联保贷款16.12亿元，同比增加4.72亿元。评定信用村2845个，同比增加1137个，占全市行政村总数的73.86%；评定信用乡镇76个，占全市乡镇总数的50.33%。

第三节　农合行阶段

正如前述，我国农村信用社虽几经变革，在发展过程中依然面临着诸多问题，举步维艰，许多信用社长期亏损甚至资不抵债。2002年末，农村信用社不良贷款余额达到5147亿元，占贷款总额的37%，共有亏损社11901家，占机构总数的33.5%，共有资不抵债社19542家，占机构总数的55%，历年亏损挂账达1313.92亿元。

伴随着中国加入WTO过渡期终点的日益迫近，中国加快了金融业的改革步伐，除了对四大国有银行的改革下猛药外，还对包括农信社、诚信社在内的中小金融机构出重拳进行改造。2003年6月27日，国务院出台《深化农村信用社改革试点方案》，按照“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责”的原则对农信社进行历史上力度最大、范围最广、程度最深的一次变革和重构。农信社的改革可以因地制宜选择不同的路径或者是联合社，或者是合作银行，或者是农村商业银行。国家对试点地区的信用社予以各种优惠政策扶持，具体包括对亏损信用社因开办保值储蓄多支付的利息给予补贴；对试点地区信用社实行税收减免。对西部地区和其他地区分别实行暂免和减半征收企业所得税，3%的营业税的税收政策；对采取专项再贷款或发行中央银行票据方式对试点地区信用社进行适当的资金支持；在民间借贷比较活跃的地区实行灵活的利率政策；等等。2004年天津农合行被列入试点省份名单。鉴于天津农信社已经于2000年构建了联合社，接下来的路径选择或者是深化联合社的改革，或者是转型为农村合作银行或农村商业银行。

从中国银监会《农村合作银行管理暂行规定》和《农村商业银行管理暂行规定》看，向商业银行转型的财务条件是：资本充足率达到8%，不良资产率在15%以下，向合作银行转型的财务条件是，不良资产率在15%以下，核心资本充足率是4%。按此要求，2004年末，天津农信社联合社的资本充足率仅为1.24%，核心资本充足率2.82%。就此而言，天津农信社联合社虽然在联合社时期取得了一系列改观，但风险问题依然严重，在这样的条件下，深化联社的改革固然不失为一种选择，但选择新的路径似乎更有吸引力。这也符合其当家人齐逢昌的个性。

从财务门槛看，2004年末天津农信社联合社的财务状况更接近向农村合作银行转型的条件。2004年，天津农信社联合社的不良资产率是15.96%（四级分类），刚好超过银监会的最低要求，但可以通过一些努力比较容易地使不良资产率降到15%以下；2.82%的核心资本充足率也比较接近银监会4%的最低要求，也可以较为容易地通过较小幅度的增资达到向农合行转型的最低要求。总而言之，2004年末天津农信社联合社的两个关键财务指标，可以经过较小代价的财务重组较为容易地满足向农村合作银行转型的财务条件。

当然，选择农村商业银行这一路径也不是没有可能，但是2004年末，天津农信社联合社的资本充足率只有1.24%，离8%的要求差距太大，而要弥合这个差距必须有强大的外部财务支持，主要是政府和企业的支持。但按照银监会处于有效防范风险的考虑，对外部财务支持有较为严格的约束。在新一轮改革中，银监会要求信用社的入股人必须以货币资金入股，不得以实物资产、债权、有价证券等形式入股；信用社不得接受政府机关和财政性资金直接入股、以贷入股及以换股形式入股。这样一种规定事实上堵死了天津农信社联合社通过大规模“财务美容”的方式来搭建农村商业银行的财务条件的大门。

事实上，天津农信社联合社选择的路径也是农村合作银行。以下是其筹建天津农合行的可行性报告中关于转型为天津农合行的必要性和可行性的论证。

一、转型为天津农合行的必要性

（一）组建天津农村合作银行，是促进天津经济快速健康发展和全面建设小康社会的客观需要

农村信用社改革不是一个单纯的金融问题，而是事关天津经济发展和建设小康社会的重要问题。天津经济特点是轻工产业、加工业发达，二、三产业占GDP的比重很高。特别是近年来，个体工商业和中小型私营、民营企业发展迅猛，其在国民经济发展中的积极作用愈来愈显现、地位越来越突出，迫切需要更为全面的金融服务。但是，股份制商业银行基于自身的服务定位，很难有效满足这部分客户群体的服务需求，融资难、贷款难已经成为制约个体工商业和中小型私营、民营企业进一步发展的主要障碍。中共十六大指出，个体、私营等多种形式的非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分，对充分调动社会各方面的积极性、加快生产力发展具有重要作用。因此，必须要更多地关注个体工商业和中小私营、民营企业的发展。

农村信用社作为中小金融机构，具有地处农村、贴近农民和中小企业的人缘、地缘优势，通过资金和利率的杠杆作用，对促进区域经济协调发展、推动产业结构调整、加强信用体系建设起着重要作用。但目前农村信用社自主研发金融产品的能力较弱，服务手段相对落后，难以满足个体工商业和中小私营、民营企业对融资理财的需求；同时，单个信用社规模小，抗风险能力弱，拓展服务功能受到制约，不利于当地经济发展。组建农村合作银行，不仅与天津作为大城市的地位相称，而且可通过增强业务创新和市场拓展能力，通过大力开办银行卡、外汇、网上银行等业务，继续完善服务功能，不断提高服务水平，大力扶持个体工商业和中小私营、民营企业，促进天津经济快速健康发展，为全面建设小康社会作出积极贡献。

（二）组建天津农村合作银行，是更好地服务“三农”、推进农村城市化进程的需要

天津的特点是大城市、小农村，大工业、小农业，虽然第一产业占GDP的比重只有3.5%，但是农业人口占比仍然达到40.6%，农村的各项基础设施建设还落后于城市，仍然存在着城乡差别。可以说，没有农村的城市化，就没有全市的现代化；没有农村的小康，就没有全市的小康。因此，几年来，天津市委、市政府非常重视农村城市化和城乡一体化工作，在财政上投入了大量资金，使郊区城市化率达到40.5%。尽管如此，与全国一些先进城市相比还有很大差距。近年来，为解决农民贷款难问题，大力推进农村城市化进程，全市广大农村信用社启动并深入开展了信用工程建设，积极筹措资金，发放了大量的农户小额信用贷款和联保贷款，承担起了全部的支农服务任务，得到了市委、市政府的充分肯定和高度评价。

当前，随着国民经济的持续快速增长，天津市农村产业结构调整步伐进一步加快，农业产业化经营体系不断完善，一些为农业产前、产中、产后服务的龙头企业发展迅速，其对资金的需求量越来越大。但是，由于农村地区资金外流比较严重，资金供求矛盾非常突出，农村信用社组织吸揽存款极度困难，使部分农民群众和农业龙头企业的贷款需求很难得到满足，极大地削弱了其支农主力军作用的发挥。

改革农村信用社管理体制，目的是进一步增强其服务“三农”的能力，更好地支持农村经济结构调整，推动天津经济繁荣和城乡协调发展。因此，通过组建天津农村合作银行，并在城区设立分支机构，大力吸揽城市资金，使之流回到农村去，在一定程度上缓解农区行社支农服务资金“失血”的不利局面，巩固和加强其在农村金融体系中的基础地位和主力军作用，为天津市农业、农村经济发展和农民增收提供强有力的资金保障，促进城乡一体化和农村城市化进程。

（三）组建天津农村合作银行，是改善农村信用社经营管理、强化行业管理工作的需要

农村信用社在经营管理中存在的主要问题是：产权不清晰，所有者缺位，法人治理结构不完善，缺乏有效的激励和约束机制；单个信用社规模小、抗风险能力弱，发展不平衡，业务拓展受到制约。农村合作银行的产权制度有利于明晰产权关系，落实出资人责任，增强投资意识和风险意识，使股东与合作银行形成利益共享、风险共担的紧密关系，使合作银行真正拥有法人财产权。

农村合作银行的法人治理符合现代企业制度的要求，有利于在股东代表大会、董事会、监事会、高级管理层之间，真正建立起决策、管理和监督相制衡，激励与约束相结合的治理机制，明确各自的权利和义务，完善信息报告和信息披露制度，实现“自主经营、自我约束、自我发展、自担风险”。

组建天津农村合作银行，一方面，通过实施严格授权、责任追究的管理模式，拓展服务功能，弱化经营风险，提高资金效益，实现规模经营；同时在法人治理、经营管理、内控建设等方面进行一些有益探索，积累一些经验，为区县农村合作银行起到典型示范作用。另一方面，还要根据市政府授权，对区县农村合作银行和信用合作联社实施行业管理，制定全市统一的业务经营、财务核算、劳动用工、薪酬分配、风险控制等管理制度并监督执行；指导和监督区县行社健全法人治理结构，完善内控制度，依法选举董事（理事）和监事，选聘高级管理人员；改进和完善区县行社的资金清算、结算技术支持系统，提高资金管理效率。

二、转型为天津农合行的可行性

（一）全市农村信用社各项业务发展迅速，综合实力不断增强，为组建天津农村合作银行奠定了坚实基础

自天津市联社以来，全市农村信用社通过转换经营机制，引入客户经理制度，已经初步形成了比较完善的营销体系；通过改革旧有的用工和激励制度，逐步实现了劳动用工和分配机制由“铁饭碗”、“大锅饭”向“能上能下、优胜劣汰”和“划小核算单位、量化核算指标、实施绩效挂钩、注重整体提高”的过渡；通过改革信贷管理制度，逐步实现了信贷管理机制由单纯注重还款能力的“审贷分离制”，向既注重还款能力更注重还款意愿的“审贷责任制”的过渡；通过下放权力和完善内控机制，逐步实现了市、区县联社行业管理工作由“具体管理行为为主”向“抽象管理行为为主”的过渡。成立仅四年多，天津农村信用社存款和贷款规模均比市联社成立前翻了一番半，不良贷款占比下降了28.4个百分点，从亏损社占比高达87.1%到社社盈利，从年度亏损4.7亿元到盈利4.8亿元。上述数据充分证明，天津农村信用社不仅完全摆脱了经营困境，进入良性发展轨道，而且有些工作还走在了全国农村信用社系统的前列，得到天津市委、市政府和中央政府银监会的充分肯定。

（二）农村信用社农村金融主力军和联系农民群众金融纽带作用的发挥，为组建天津农村合作银行打下了社会基础

几年来，天津农村信用社在不断推进自身改革和各项业务健康发展的同时，对自身市场定位的认识也在不断深化，先是确立为“立足社区、面向农户”，随后又引申为“做社区型小的零售银行”，始终坚持为“三农”服务的方向不动摇，服务水平不断提高，支农投入明显增加，在促进天津经济协调发展、帮助农民增加收入等方面做出了积极贡献，发挥了其他金融机构不可替代的作用。截至2004年末，天津市农村信用社农业贷款余额达到163.3亿元，是2000年的7.8倍，占全市金融机构农业贷款总量的77.9%，占自身贷款总额的40.2%；农业贷款中农户贷款余额为136.6亿元，是2000年的17.1倍，占自身农业贷款、贷款总额的比例分别为83.7%和33.6%；在全市110万农户中，已获得农村信用社贷款并从中收益的达到50多万户，受贷面在45%以上。

（三）地区经济发达，市场前景广阔，为组建天津农村合作银行提供了外部环境

伴随着改革开放特别是社会主义市场经济体制的确立，天津积极发展多种经济成分，建设和培育各类市场，逐步走出了一条独具特色的区域经济发展路子，已成为环渤海地区的经济中心和我国北方重要的港口城市，正在逐步形成以先进工业为基础、第三产业为支柱、效益农业为补充的现代城市经济体系。经济组织形式以股份制和私营企业为主，传统农业所占比重较小，且已初步实现规模化、产业化和公司化经营，城乡差别逐步缩小，农村城市化、城乡一体化程度逐步加深。

（四）地方党政部门对改革的大力支持，为组建农村合作银行强化了政策保障

天津市委、市政府历来关注和支持农村信用社工作，对组建农村合作银行更是给予了高度重视。市政府切实加强对改革工作的领导，多次召开会议研究审议改革中的重大问题和决策，并专门召开动员会议，对农村信用社改革工作进行布置。同时认真落实有关扶持政策，逐步完成营业税和所得税的退税工作，到2004年末税务部门已减征农村信用社税金13191万元。市政府还将帮助农村信用社做好支农工作，打击逃避债行为和清收旧贷，共同创造良好的信用环境，维护农村金融秩序稳定。

2004年，为贯彻落实《国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》（国发〔2003〕15号）和《国务院办公厅关于进一步深化农村信用社改革试点的意见》（国办发〔2004〕66号）精神，天津市政府成立了结合决定进一步深化农村信用社改革领导小组及其办公室，结合天津城乡一体化发展现状和农村信用社发展实际，制定了《天津市深化农村信用社改革的实施方案》，并于11月5日上报国务院。改革的核心是，撤销乡镇农村信用社的法人资格，将区县和乡镇信用社各为法人改为区县信用社为法人；在6个经济较发达、信用社基础较好的区组建区农村合作银行，包括东丽区、津南区、西青区、北辰区、塘沽区和大港区；在6个经济发展相对落后、信用社基础比较薄弱的区县组建区县农村信用合作联社，包括宝坻区、武清区、汉沽区、蓟县、静海县和宁河县；在天津市农村信用合作社联合社的基础上，组建天津农村合作银行。2005年6月30日，天津农村合作银行成立庆典仪式在天津国际经济贸易中心举行，成为全国第一家省级农村合作银行。2005年底前，宝坻、蓟县、武清、静海、宁河和汉沽6家农村信用合作联社全部挂牌开业。2007年，深入贯彻落实国家加快推进滨海新区开发开放的重大战略决策，解放思想、开拓创新，积极探索并在全国首创以社会资本化解处置历史包袱的新模式，在塘沽、大港农村合作银行、汉沽农村信用联社基础上，组建成立了天津滨海农村商业银行。2008年5月，随着津南农村合作银行的开业，区农村合作银行组建工作全部完成。

第四节　农商行阶段

从2007年始，天津农合行开始了新的转型过程即从农合行向农商行的转变，此时离天津农信社联合社选择向农合行转型的时间大约有3年的时间，2007年底，齐逢昌将天津农村合作银行下属的天津塘沽农村合作银行、天津大港农村合作银行和天津市汉沽区农村信用合作联社重组为滨海农村商业银行，首先迈出了进一步转型的第一步。直到本课题截稿为止，天津农合行向农商行的转型工作还在进行中。从机理上讲，天津农合行选择向农商行的转型既有进一步优化治理结构、完善经营和管理机制的考虑，也有更好地实现服务“三农”的目标的考虑，还有一个现实的因素是，目前我国四个直辖市中有三个市的农信社已经实现了向农合行的转变，天津作为直辖市之一，自然会选择农商行这样一种被业界公认为是更有效的模式。齐逢昌之所以将天津农村合作银行下属的天津塘沽农村合作银行、天津大港农村合作银行和天津市汉沽区农村信用合作联社重组为滨海农村商业银行，先行将部分农信社商业化，首要原因是他不失时机地抓住了中央准许滨海新区“先行先试”的良机，其次是他本人特有的银行家天分和其敢于和善于创新的企业家素养得以充分体现（齐逢昌的天分和素养参见附录11和附录12）。本节重点对农合行时期的天津农村合作金融机构给出一个简要总结；然后列数天津农合行向农商行转型的主要困难，以此梳理滨海新区先行从农合行转向农商行的逻辑线索和演化脉络。

一、天津农合行的优劣势分析

（一）天津农合行成立后的几个进展

1.城区布点，吸存能力增强，资金反哺“三农”，支农力度加大

由前面的分析已知，天津农合行成立后的存款每年的增长率都在两位数以上，平均增幅达13.3%。其中一个很重要的原因即是天津农信社联合社转化为农合行后，可以在城区布点分支机构从事经营活动。

2.业务创新步伐有所加快

首先是信用卡业务和服务品种的创新步伐加快，营销效率明显提升，无论是借记卡的发卡量还是卡内存款均以成倍的速度增长；其次是资金运营效率提高，银行间市场的参与和交易量增速较快。业务空间也得到一定扩展，中间业务、国际业务均有所突破和增加。

3.后台IT支持能力增强

依托天津农合行的综合网络系统，天津农信社系统的结算平台迅速扩大，对天津农信社系统的业务创新的推动作用凸显；天津农合行IT技术的提升也促进了信用卡业务的快速增长和内部资金配置效率的提升。

（二）天津农合行仍然存在的问题

1.治理结构仍存硬伤

与天津农信社联合社相比，天津农合行的治理架构的股份制特点大为增强，但依然保留了农信社时期的根本性弊端，即从下到上的股权关系，从上到下的管理关系。这样一种关系意味着从根本上而言，天津农合行的治理架构仍然是一种带有行政机构性质的架构，不利于建构规范化的公司治理结构，或者使得公司治理架构流于形式。具体而言，天津农合行治理架构的主要弊端表现在三方面：

（1）从组织层面看，在董事会下有一个行业管理委员会，所履行的职能却更多地体现为行业协会和公共管理的性质，也负有“对辖内区县农村合作金融机构完善内控制度和经营机制”的主要责任，这种职能定位事实上又带有一级法人的特点。但是，正如后面所述，这样一种全部出自股东和行长层组成的行业管理委员会能否有效行使公共管理职能，至少从理论上来看是有疑问的。还有，由于辖内区县农村合作金融机构均是天津农合行的股东，相比而言天津农合行显然带有股东代理人的名分，让代理人去管股东，这样一种设计显然具有明显的硬伤。

（2）其股权结构分为资格股和投资股两类，在这样一种股权结构下，投资人享有的权利和义务是不一样的，资格股是一人一票，投资股则是根据投资人的投资规模而定，一个人可以享有一票以上的投票权。即使是投资股，内部职工股和法人股的投票权的投资门槛也是有差别的，内部职工股的门槛较低，而法人股的门槛相对高得多。从股权集中度看，天津农合行的股权结构有非常明显的向法人股集中的倾向，法人股和内部职工股的比例是96∶4，资格股股东的权重就更低了。在这样一种配置下，资格股股东很可能处于被虚置的尴尬境地，使得天津农合行事实上是一种股份制架构，资格股股东的权益难以得到保障。

（3）其两级法人的机构组合结构。即天津市下辖的各市级农村信用合作社均为独立法人，在制度设计上，天津农合行设在董事会下的行业管理委员会与天津农合行形成两级法人结构。这样一种结构本来旨在一方面保留各市级农信社的独立性和自主性，另一方面又可借助天津农合行的行业管理委员会实行行业管理、公共管理甚至是准一级法人的管理，更有效地改善各市级农村合作金融机构的治理结构、更有效地控制经营风险、更有效地配置支农资金结构，并通过天津农合行的技术和网络平台提升业务和服务效率。但从各市级农信社和天津农合行的股权关系看，各市级农信社均是天津农合行的东家，这样一种关系显然会给天津农合行实行行业管理、公共管理和准一级法人式的管理带来难度。

上述表明，天津农合行所采用的治理架构注定带有某种意义上的过渡性，向农商行转型是迟早的问题。

2.风险管理软肋凸显

从天津农合行运行几年来的情况看，在不良资产和风险管理方面的效果不甚理想。按照五级风险分类统计，依据前面的分析，天津农合行成立后，其不良资产率不降反升，截至2008年6月，天津农合行的不良资产率仍然高达19.3%，比2005年高出近3个百分点。从结构上看，如此高的不良资产率主要来自县区合作金融机构，占比超过70%。不良资产率呈现如此分布，反映出天津农合行在两级法人的架构下，对下辖县区农村合作金融机构的资产管理和风险控制的有效性不高。这就容易让我们得出一个结论，现有的两级法人架构难以解决天津农信社系统的经营风险问题，症结则在于两级法人架构下，风险管理缺乏有效的集中和控制。两级法人架构下，天津市下辖农村合作金融机构都有独立的贷款决策权，尽管天津市政府赋予天津农合行下设的行业管理委员对天津市下辖农村合作金融机构经营和风险管理的重任，事实上该委员会没有有效的贷款审批权，这种架构使得各农信社的风险管理事实上处于“放羊”或“失控”状态。这样一来，天津市农合行自成立以来的不良资产率不降反升的事实就比较容易理解了。既然天津农合行的风险管理问题源自于其两级法人架构，放弃该架构，寻求新架构就是顺理成章的事了，农商行自然会成为令人期待的选择。

3.财务重组受到拖累

由于天津农村合作银行本质上还是合作制，因此原来农村信用社或联社所存在的法人治理混乱不清的弊端仍然存在，这明显地影响和限制了银行的进一步发展。比如，天津农村合作银行原来也想吸引外资，引进战略投资者，但在募集股本过程中，很多外资金融机构对此很不理解，认为农合行既有投资股，又有社员股（资格股），这两种股份不能做到同股同权，因此外资金融机构没法介入。

二、农合行向农商行转变面临的困难

（一）化解巨额历史坏账

据统计，截至2007年末，天津农合行按照五级风险分类统计，系统不良贷款余额102.7亿元，比年初减少15.6亿元，占比20.4%，比年初下降了5个百分点，其中折损额（指按次级、可疑、损失拨备率折算出的数额）减少10.3亿元，超额完成了年初确定的7.5亿元的目标。数据显示，天津农合行消化历史包袱能力不断增强，经营内在质量持续提升。天津农合行2007年应付未付利息达到13.2亿元，同比增长了26.9%，备付率3.7%，同比提高了0.4个百分点；呆账准备13.8亿元，同比增长了60.5%；2007年提取拨备8.7亿元，拨备覆盖率、贷款损失准备充足率分别为13.5%和23.5%，比2007年初分别提高了6.2和11个百分点。

虽然天津农合行经营业绩持续提升，但要化解现存102亿元的不良资产，假定在不产生新不良资产的情况下，以2007年的速度每年消化15亿元，大概也需要7年时间。目前中国经济增速开始下降，尤其“三鹿奶粉”事件后、“四川虫橘”事件、农产品价格下滑，国际经济增长可能陷入停滞，在此背景下，主要面向“三农”的天津农合行业绩可能受到大环境影响，不良资产极可能反弹。

目前全球资本市场处于危机之中，所有银行股估值都大幅降低，国内上市优秀银行股价暴跌不已，工商银行、中国银行跌至3～4元的低位，这两家银行资本充足率都在10%左右，不良资产占比均在5%以下。在此背景下，不良资产比率高达20%的天津农合行，要想通过效仿天津滨海农村商业银行的模式，通过溢价发行来核销坏账，短期存在一定难度。在投资者可以3元买到业绩优良的上市银行股票时，谁会愿意支出1.5元购买不良资产率高达20%的农合行呢？因此，农合行向商业银行改革依靠引进新股东化解历史包袱相当困难。

（二）服务“三农”的政策性目标与商业性目标的协调

一般认为，政策性金融是在一国政府支持下以国家信用为基础，运用各种特殊的融资手段，严格按照国家法规限定的业务范围和经营对象，直接或间接贯彻配合国家特定的经济和社会发展政策，而进行的特殊性资金融通行为。

对于资源配置中市场机制失灵的领域，需要政府采取适当的干预措施，与此相关的是，政府支持市场失灵领域也可以选择“财政支出”的方式，而不一定只能依靠政策性金融手段。这就需要讨论政策性金融和财政之间的区别。同样是支持政府的政策性目标，财政投资具有无偿性的特征，而政策性金融投资则具有有偿性的特征。因此，政策性金融具有财政和金融的双重性质和双重效用。不过，值得指出的是，政策性金融机制并不是完全同市场机制相反的行政机制，它在政府和市场之间架起一座联系的桥梁，具有政府信用和金融有偿借贷的双重性质，是两者的有机结合而不是简单加总。政策性银行的行为边界只能是弥补商业银行的不足，其业务应限于商业银行不愿涉及或无力涉及而国家又有需要的领域。同时，政策性金融应该有自身特定的经营宗旨。市场机制条件下微观主体的经营目标是利润最大化，政策性金融显然不能以利润最大化作为宗旨，不然就丧失了作为一种特殊机构的必要性。由于政策性金融以某一特定领域的市场失灵和政府干预为前提和基础条件，因此，它应该以贯彻政府的特定社会经济政策，促进社会经济的持续、协调、公平发展，充当政府调控经济的工具为目标。由此可见，政策性金融追求的是社会合理性目标，而商业性金融追求的是经济合理性目标。

政策性金融具有财政和金融的双重效用，业务宗旨是政策性和有偿性的统一，把社会合理性置于优先考虑的地位，而商业性金融的业务宗旨是安全性、流动性和盈利性的统一，把经济合理性置于优先考虑的地位，它们的业务边界也应该据此来划定。

目前，农信社通常都是县域中最大的金融机构，不但是当地涉农贷款的最大供给者，更是农户小额贷款的主要甚至唯一的供给者。农户贷款，尤其是低端农户的贷款，农业银行和农发行是没有意愿发放的，更不用说其他国有银行和股份制银行。目前，农信社的农户贷款虽还不够完善，但是农信社充分利用其与农户及乡村政府的天然联系，使得农户贷款深入低端客户的深度，远远超过商业性金融机构。因此，在相当时期内，还看不到有哪一类金融机构可以在低端农户贷款领域取代农村信用社。

天津农合行目前属于农村金融机构，紧紧围绕“做社区型小的零售银行”的市场定位，坚持“立足社区、面向农户”和“立足社区、面向民营私营中小企业及个体工商户和城镇居民”的经营方向，肩负着为农村、农民、农业提供金融服务的重任，也享受了国家对农村金融机构在监管标准、营业税、所得税等方面的优惠，因此具有一定政策性，尽管它并不属于政策性银行。目前，随着工农中建四大行股份制改造的完成，国有银行在县域的网点普遍上收，因为从商业性的角度看，农村地区经济落后，资产负债业务规模相对城市小得多，特别是为“三农”提供的小额贷款成本高、风险高，很难盈利。但从履行支持“三农”的政策性看，国家给予税收优惠的目的应是让农村金融机构肩负起建设新农村的重任，而股份制之后农村商业银行应以盈利为第一目标，向股东负责，极可能选择将营业网点向城区转移，这可能使其服务“三农”的目标难以实现。因此，如何协调政策性与商业性目标是天津农合行股份制改革面临的难题。

（三）由两级法人向一级法人转变的困难

2005年6月30日，经国务院批准，天津市农信联社改制为天津市农村合作银行，成为我国第一家省级农村合作银行。其两级法人架构，被称为近似荷兰合作银行的“天津模式”。但是，从理论上讲，天津农合行的两级法人的企业组织形式存在不少弊端。

首先，“多级法人制”是一个与民法中的“法人”相冲突的概念。我们知道，所谓“法人”，是指具有和自然人相同的民事能力和民事责任的团体；而这里的自然人则是指具有与生俱来的“自然权利”的独立个人。由此可见，既是“法人”就不能“多级”。在“多级法人制”下，“二级法人”、“三级法人”并不具有完全独立的权利。这就好像过去宗法制社会中的情况，一个人虽然已经成年，但只要父亲仍然在世，他就仍然在人格上从属于家长，不具有完全的独立性。“多级法人制”的好处，据说是可以靠这种产权安排来“调动”各成员企业的积极性。但在事实上，它往往像中国旧时没有分家的大家庭允许各“房”设立自己的小金库和“私房钱”那样，造成集团中各“成员企业”相互间的利益冲突，或经济理论所说的“激励不兼容”问题。我们知道，一个有效的激励体系必须具备激励的兼容性。这就是说，既要调动下级组织或个人的积极性，但又要保证调动起来的积极性符合上级组织的目标，否则就会调动起下级组织的“积极性”来挖自己的墙脚。从企业组织学的角度看，这种“多级法人制”的制度安排，违反了激励兼容这一基本原则，造成了企业各组成部分之间的利益冲突。按照现代企业理论的不完全合同理论，凡是缔约各方应负的责任在合同上能写得清楚的经济活动，都可以通过缔约企业之间的平等交易来实现（即通过市场来完成）。这样做，最能调动缔约各方的积极性来完成互补的活动。而对于各方应负的责任在合同上写不清楚的事情，只宜于放到企业内部来，在一个行政权威的指挥和管理下来完成。否则的话，就会发生具有冲突利益的独立的主体之间相互侵权、相互要挟以及无穷无尽的扯皮和摩擦等问题，大大提高交易成本。在中国一些集团公司中，所谓核心企业和成员企业之间就存在这类摩擦。例如，因为许多独立的企业共用一个品牌，成员企业往往用偷工减料、降低产品质量的办法损公（集团公司）肥己（成员企业），而且屡禁不止，屡教不改。这是很自然的，发生这种问题的根源不在于个别人的思想品质，而在于存在利益冲突的制度安排。“多级法人制”的缺点，还可以从中国大百货公司“包柜台”做法的后果看出来。“包柜台”的做法从表面上看确有调动每个包柜户积极性的好处，但它同时使各个柜台都倾向于卖价高利大的同类商品，而价低利薄的针头线脑没人愿卖，浪费了许多营业面积，使大商场的整体优势不能得到发挥。

天津农合行的两级法人结构，也存在着上述弊端，克服以上弊端的选择之一就是建立农村商业银行，实行一级法人制度，但把8家具有法人资格的基层信用社和1家农村合作银行（天津东丽农村合作银行）改革成为一级法人商业银行下的分支机构存在以下困难。

（1）基层信用社管理模式的路径依赖，使农村商业银行的分支机构无法像新设商业银行那样正常运转，需要一定的磨合期，甚至需要人事调整。目前天津农合行下属的基层农信社是独立法人，有一套独立的业务经营模式，资产负债及中间业务的决策权主要由农信社主任掌握，管理流程非常简单，甚至很不规范。商业银行化改革之后，农信社必须严格遵照现代商业银行的管理体系、流程、公司治理等，农信社原有的组织框架、流程、制度与新体制并不相容，使农信社成为商业银行合格的分支机构需要进行一定的改造。

（2）天津农合行总行的组织框架适应商业银行经营有一定难度。天津农合行目前的组织框架主要为适应对9个区县行、社实行行业管理和指导，尽管天津农合行有一定自营业务，但离商业银行总行进行业务、风险、人事、资本等方面全面管理的框架还有差距，尤其是在人力资源方面，商业银行总行需要集中进行信贷审批，而农合行目前在这方面的人才数量和质量都达不到商业银行管理的要求。

（3）人事改革面临的困难。由于人员中含有更多的地方政府官员家属和“四大”银行（主要是农行）员工家属，加之1996年与农行“脱钩”时承接了相当数量来自农行的不良资产和冗员，农信社的人员包袱比“四大行”更重。2007年天津农合行系统员工总数约5000人，人均利润13.2万元，而2008年中报显示，上市银行中工商银行人均利润24万元，建设银行人均利润为30万元，北京银行人均利润达到创纪录的58万元，民生银行人均利润34万元，这意味着要提高农合行竞争力，就面临着一定减员增效的压力。而要实行商业银行改革，意味着需要精减人员以降低成本利润比率，提高银行效率和竞争力，在天津农合行高级管理人员由市政府任命的情况下，大幅裁员可能引发社会问题，同时招致地方政府的干预。因此，人员包袱的化解是天津农合行面临的难题之一。

（4）妥善解决合作制社员与股份制股东之间关系的困难。2008年天津农合行不良资产率高达20%，不良资产余额达100亿元，而其股本仅为5亿元，从理论上讲，股东所有者权益已为负值，但银行仍在正常经营，因而要实现一级法人的股份制银行，必须使社员股与投资股同股同权，而且对于要求退股的社员要予以清退，但如何对社员股定价，取决于新股东愿意支付的溢价余额。但在目前全球次级债危机的背景下要想溢价30%寻找投资者基本上不可能，如果平价发行将导致新成立的商业银行每股净值低于1元，这意味着无法达到监管当局的要求，未来上市将不可能。因此，短期内借用滨海农村商业银行的溢价发行（将不良资产卖给新股东）的模式实现多级法人向一级法人的转变是不现实的。

（四）市场竞争压力

资料显示，截至2007年末，天津农合行系统各项存款余额745亿元，比年初增加103.8亿元，增长了16.2%；各项贷款余额505.3亿元，比年初增加38.3亿元，增长了8.2%；存贷比例为67.5%，比年初下降了5.3个百分点；实现综合经营效益16.3亿元，同比增加3.8亿元，增长了30.7%；实现账面利润6.6亿元，同比增加0.8亿元，增长了13.8%；人均利润13.2万元，同比增加1.3万元，增长了10.9%；费用率20.8%，同比下降了1.9个百分点。显然天津农合行各项财务指标正在持续改善，但当前其盈利能力与国内城市商业银行、14家上市银行之间还有一定差距，尤其是人均利润、利润增幅方面（如表2-1所示）。2007年利润增幅最小的工商银行也高达56.75%，利润最小的上市银行宁波银行的利润为7.3亿元，这些上市银行在营业税和所得税方面并不享受优惠。如果农合行改革成商业银行，其享受的营业税减免2%和所得税减半的优惠政策将不复存在，维持目前6.6亿元的利润将非常困难。因此，天津农合行商业银行化改革之后短期将面临着较大的竞争压力。在天津四大国有银行和主要全国性股份制银行之间的竞争已经非常激烈，与这些大行相比，天津农合行无论在资金实力、产品创新、经营网点、服务效率方面都处于劣势，目前所拥有的税收政策优势一旦放弃，短期业绩将面临下滑压力。

表2-1　2007年国内上市银行利润与天津农合行状况比较