地方性主权外债风险的定义及特征

3．3　地方性主权外债风险的定义及特征^{［32］～［33］}

风险是指某项活动未来结果的不确定性，即如果某项活动的未来结果有两种以上，这项活动就存在风险。风险现象在经济生活中无处不在，只要存在不确定性，就存在风险。从经济学意义上讲，风险是指经济损失发生的可能性。虽然风险具有或然性、量化性、预期性多种特征，但其基本特征是损失性，即风险发生过后总会造成某种形式的损失，损失越大，风险越大；损失越小，风险越小。基于以上对风险问题的理解，我们所指的地方性主权外债风险，是指地方性主权外债因其不确定性或自身的缺陷所产生的各种负面的财政、经济、政治、社会效应。

地方性主权外债风险除了具有风险的一般特征以外，还由于其涉及的领域的特殊性及我国所处历史时期的特殊性，而表现出与其他风险不同的明显差别。这些差别可以概括为地方性主权外债风险的社会性、信用缺失性、转轨性、隐蔽性、传导性和非均衡性。

（1）社会性

地方性主权外债风险的社会性，指地方性主权外债风险不仅是外债最终用款人和管理部门（主要是财政部门）的风险，而且是整个国家及政府的风险，这种风险的最终承担者是整个社会每一位成员。我国的外债实际上是财政政策在外债领域的延伸，因此外债的管理职能是属于财政部（这在1998年的国家机构改革方案中已明文规定）。地方政府为了及时清偿债务，就必须有足够的财力作为保障。但是政府本身并不进行生产经营活动，因而便凭借政治权力及财产权力参与国民收入的分配，政府的这项活动是由财政部门行使的。如果财政部门所筹集的资金无法满足偿债的需要，则政府机器的正常运转便会受到严重损害，整个社会成员的利益也会遭受损害。比如，地方财政运行困难，无力偿还各种到期的债务时，各级地方政府为了规避地方性外债风险，将会采取提高税率或采取各种收费方式增加财政收入，这无疑增加了社会负担。从这个意义上说，地方性外债风险是一种宏观层次上的风险。而一般意义上的企业投资风险、经营风险则是微观层次上的风险，因为这种风险通常仅由企业自身承担，对整个社会不会造成实质性的危害。

（2）信用缺失性

到2000年止，我国主权外债数额为2131．49亿元，还本付息额为1222．17亿元。但是在借用外债的过程中，普遍存在着诚信不足，表现在借用资金时什么条件都答应，什么条件都具备；到了还款时，各种各样的问题就出来了，最突出的问题是资金偿还不及时。于是，在对地方政府财政采取扣款的形式时，就严重影响了财政收支平衡。具体表现为：

——借用外债诚信差，急于求成追求政绩而盲目借用外债。有些地方政府领导为了在短期内取得政绩，脱离实际大上项目和工程，不惜一切手段借得款项，结果使得借款难以发挥真正的效益。某县借用2600万元的丹麦币兴建家具厂，投资后由于多种原因难以投产和发挥效益，结果停产，外债资金难以偿还。

——办理有关合同时诚信差，强行规定由财政部门担保支持假合资，滥用财政信用，造成违反国家法律的财政担保过多，潜在风险过大。按照《担保法》的规定国家机关不得担保的同时，也规定“但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外”。但这一规定未明确规定要由财政部门担保。在实际工作中，一些地方为了取得外债，特别是假合资、抵押国有资产经营权、“借壳上市”、发行债券等多种形式的违法举债，扩大了地方的债务规模、滥用了财政信用；强行财政担保、人情担保、金融部门要求担保、政府机关自愿为其开办的公司担保等。其后果是：违反国家有关法律的规定，超出财政的承受能力，形成了极大的财政风险。

——偿还外债诚信差，不按规定偿还，转嫁负担，严重影响了财政收支平衡。财政部实行机构改革后，对外债实行统一由财政部门管理，凡是到期不能偿还的债务，上级财政部门采取了抵扣财政转移支付资金的办法。较多的用款单位还款信用意识淡薄，有的人员变动大，新官不理旧事，对还款没有压力；有的地方由于借用外债资金较多，可行性研究不够，资金没有发挥应有的效益，导致项目效益极差，难以还款。由于还款诚信差的原因，造成了一些地方的外债资金不能及时偿还，上级扣款较多，侵占了大量的财政资金，严重削弱了财政的宏观调控能力，对财政的潜在风险有较大影响。

这些问题的存在，严重地降低了政府信用，破坏了政府形象，也加大了主权外债的信用风险。

（3）转轨性

地方性主权外债风险的转轨性表现在如下两个方面：一方面，在体制结构上表现为转轨时期权利享受结构和风险承担结构的严重扭曲或错位。传统体制下，各经济主体的目标与国家基本一致，相应的它们的经济风险也主要由国家承担，风险隐性化；转轨时期，地方和部门及经济组织的权力扩大，相应的责任却没有增长，在国家权力的名义下牟取各自利益的同时却不承担可能出现的不良后果，把风险转嫁给国家，由此导致权利结构和风险结构的严重错位。另一方面，在政策因素表现为转轨时期政策内涵的变迁，传统体制下，体制政策的任务只在于保持经济社会发展的社会性质而不保证经济运行的效率，只注重经济的数量增长而不考虑经济的稳定，两者都以直接的计划手段为主，不考虑风险问题；转轨过程中，体制政策目标虽然转向效率，但由于市场经济发育的不成熟，促进效率提高的政策并未发挥真正的作用。政府也逐步尝试间接的宏观调控手段，以经济稳定为目标，但由于经济运行机制的不健全，政策执行的结果往往脱离决策者的初衷，甚至走向反面，从而增大了政府在外债政策实施过程中的风险。无论是外债管理体制还是外债政策都是整个经济体制和经济政策极其重要的组成部分，因此，在体制转轨时期，上述体制和政策决定了我国地方性主权外债的高风险性。

（4）隐蔽性

地方性主权外债风险的隐蔽性可以概括为如下两个方面：一方面，外债风险是社会公共风险在外债领域的集中表现。但在初始阶段，往往表现为其他单个或多个公共风险。由于体制等多种原因，财政监管缺位现象还比较多，财政部门无法及时准确地掌握公共风险的动态，并及时采取对应措施加以化解，而往往是某方面风险不断累积，单位或部门依靠自身力量无法化解的时候，最后才运用财政政策来化解。当这种风险累积到超出财政的承受能力，无法化解风险时，才会显现为外债风险，进而变为财政危机。另一方面，由于我国实行政策挂帅的借债策略，因此主权外债依托的是国家意志、政府权力。为实现职能需要，中央政府可以通过汇率政策，以改善外汇收入状况；地方政府可以通过出让土地使用权、变现国有资产等办法缓解支付困难。只有当这种“强制性”超出了整个国民经济的承受能力的时候，隐蔽的地方性主权外债风险才会显现出来，从而加剧了财政运行困难，最终产生现实的金融危机。正是由于地方性主权外债风险的这种隐蔽性，使得人们对它的认识比较模糊，只有当债务规模像滚雪球一样不断膨胀时，人们才突然意识到外债风险已不再是可以回避的事实。

（5）传导性

地方性主权外债风险的传导性是主权外债风险可以在各级政府间传递、转嫁。在现代社会，一个国家一般是由多级政府有机组合而成，各级政府拥有相对独立的财权和事权。但是，当低级政府出现外债风险而又无法化解时，上级政府出于维护国家信誉及其他因素的考虑，必定不会袖手旁观，而是提供应有的财力支持。这也就成为上级财政的或有隐性的负债风险。这种“链条式”的反应最终将产生波及范围较广的外债风险。

（6）非均衡性

地方性主权外债风险的非均衡性，是指在同一级财政，有的地区外债风险大，有的地区外债风险较小。由于我国外汇储备充足，地方政府可以购汇还贷，所以一个地区的财源越雄厚，该地区发生偿付危机的可能性也就越小。我国幅员辽阔，各地区所处的地理环境、所拥有的经济资源不相一致，这使得全国各地经济发展水平不均衡。沿海地区及经济特区经济比较发达，财源基础相当雄厚，出现外债风险的可能性较小；而中西部地区相对于沿海和经济特区来讲，经济不够发达，财源基础薄弱，出现外债风险的可能性较大。