主权外债项目严重的贷款拖欠造成财政支出风险

4．1　主权外债项目严重的贷款拖欠造成财政支出风险

各级财政是最终的债权人——项目执行单位，长期以来缺乏必要的制约和监控手段。尽管贷款时项目单位与政府签有“贷款协议”，但当债务人还款困难，不履行协议或不能履行协议时，财政缺乏有效的制约手段，只能一级一级地扣款，形成“被动还款”。这不但没有发挥外债应有的作用，而且给本级财政带来沉重的包袱，对当地财政资金运作和经济发展乃至社会稳定产生了不良影响。一般来说，各级财政拖欠的程度不同，产生的影响也不同，下面以某省的外债审计情况进行说明：

（1）县级财政垫付及拖欠政府外债情况较为严重

从某省最近开展的地方性主权外债审计调查结果来看，截至2001年年末，在现有县级政府主权外债应还债务总额中，项目单位仅偿还42%，有关项目县本级财政代拖欠单位垫付33%，占有关项目县2001年度本级财政收入的比例超过2%。尚拖欠到期应还外债25%，接近有关项目县2001年度本级财政收入的2%。从近年来各有关县财政收入及垫付外债的情况来看，要消化县本级拖欠外债，起码还需要十年的时间。因此，县本级财政垫付及拖欠政府外债情况，对县本级财政构成较大压力。特别是部分山区县政府外债项目拖欠数额较大，给本级财政带来沉重的包袱，对当地财政资金运作和经济发展乃至社会稳定产生不良影响。如某山区县20世纪90年代初利用外国政府贷款近3000万美元，实施“美术陶瓷”和“国家造林”等项目，受配套资金严重不足、市场竞争激烈和自然灾害的影响，三个项目均无法依约还贷，使该县截至2001年年底仍拖欠外债600多万美元，接近该县当年本级财政收入的60%，县财政已无力垫付。此外，该县还有近2000万美元的外债余额，这将对该县今后经济发展和社会稳定产生较大影响。

（2）个别市级政府外债项目拖欠数额较大，影响当地财政支出和经济发展

从某省最近开展的地方性主权外债审计调查结果来看，市本级偿还外债的总体情况较好，财政垫付及拖欠政府外债情况，对市本级财政的影响较小。但是，部分市拖欠外债的情况同样令人担忧，还贷压力仍然很大。如某市20世纪90年代初利用外国政府贷款3000多万美元，先后引进精选高岭土设备、柠檬酸生产设备和饼干生产线，由于配套资金不足、重复建设和高估冒算等原因，前两个项目建成后一直没有投产，饼干生产线虽然勉强投产，但生产能力远高于市场需求，项目设备使用率不足9%，项目单位连年亏损，综合还贷能力很差。截至2001年年底，该市财政代上述三个项目垫付到期外债2000多万美元，尚拖欠外债近900万美元。2001年该市用本级财政资金代拖欠单位垫付外债近300万美元，占该市当年本级财政收入的比例超过3%，年末仍拖欠到期应还市本级外债近1000万美元，接近该市2001年度本级财政收入的13%。从该市近年来财政收入及垫付外债的情况来看，要消化本级拖欠外债，至少还需要四年的时间。这无疑加剧了该市本级财政的紧张局面，增大了财政支出风险，甚至成为制约该市未来几年经济发展的重要因素。

（3）个别省级政府外债项目也出现拖欠情况

从某省最近开展的地方性主权外债审计调查结果来看，省本级偿还政府外债的总体情况最好，财政垫付及拖欠政府外债情况，对省本级财政的影响非常小。但个别项目拖欠外债的情况，也不应忽视。如某水泥厂1995年将全部经营性资产投入到新组建的中外合资企业后，已不直接生产经营水泥。其利用亚行贷款建成的水泥窑，也无法单独形成预期的生产能力并实现相应的经济效益，只好作为股东贷款转由合资企业经营，而亚行贷款债务仍留在该水泥厂。该水泥厂投资组建的合资企业自成立以来连年亏损，无法偿还股东贷款本息及分配利润，因此，其累计拖欠的亚行贷款本息600多万美元，全部由省本级财政垫付，占省本级财政累计垫付政府外债本息的94%。此外，“淡水养鱼”和“国家造林”等弱质产业项目也存在拖欠或由省本级财政垫付外债情况。

从以上的事实可得出一个结论：发生地方性主权外债风险的可能性与政府的级别正相关。我们认为，之所以这样是因为不同级别的政府具有不同的财政能力。所谓财政能力是指地方政府为生产地方性公共产品而提供资金的能力。一般来讲，财政能力越强，地方政府对主权外债项目配套资金的保障能力和对主权外债的偿还能力也就越强，即抵抗主权外债风险的能力越强。财政能力越强的地方政府所产生的外债风险越不容易扩散，因而导致财政危机的可能性越小。