主权外债政策的实质

5．3．1　主权外债政策的实质

概括地讲，我国主权外债政策的实质是财政政策在外债领域的延伸，这主要体现在如下两个方面：

一是在行业上作为配合国家宏观经济结构调整的工具。根据《95中国外债发展报告》：“十七年来，中国按照宏观产业政策，结合各类贷款提供的可能性，坚持把中长期国外贷款用于生产性投资（注：我国短期外债一直很少，至1995年也仅119亿美元，占11．2%），重点支持基础设施、基础工业和支柱产业建设，积极发展出口创汇产业，适当安排社会发展事业。通过借用国外贷款和国内资金配合，先后建成了一大批工程项目，特别是在农业、水利、石油、煤炭、电力、铁路、公路、电信、石油化工、冶金、机械行业中，建设了一批骨干项目，为提高我国的综合国力，增强经济发展的后劲发挥了重要作用。”从上述的贷款行业分布来看，使用的外债中，能创汇还款的比重很小，而结合国家整体经济结构调整的成分很大。因此，中国的外债不能以项目本身进行外汇平衡，贷款的使用带有强烈的政策特征。1978～1995年的中国利用外债行业分布资料可以说明上述判断的正确性。如表5．1所示：

表5．1　1978～1995年中国外债借款行业结构单位：%

资料来源：据国家外汇管理局《95中国外债发展报告》有关资料计算。

由于上述数据反映的是中国17年来的总括情况，可见，中国长期以来一直奉行着外债贷款宏观政策化的基本政策。在整个贷款中，基础设施首先是外债投入的重中之重，其次是基础材料同农业和社会发展项目。1998年，中共中央6号文件《关于进一步扩大对外开放，提高利用外资水平的若干意见》提出总体上严格控制外债规模，保持合理外债结构。但同时指出，中长期国外贷款主要用于基础设施和开发性项目，国际金融组织和外国政府贷款主要投向农业、水利、交通、能源、环保、市政设施等方面。

在国家整个外债来源中，每年世界银行的贷款是最大的单一贷款来源。自1992年来，每年世界银行的贷款金额都超过了30亿美元。许多年来中国都成为世界银行当年单一的最大借款国。国家利用世界银行贷款占全国整个外债的比重也较大。它的行业分布更能说明中国外债配合宏观经济的政策性特征。有资料显示，从1982年至2000年6月底的18年中，中国累计使用世界银行贷款340亿美元，贷款项目226个，其行业分布如表5．2所示。

表5．2　中国使用世界银行贷款的行业分布（1982～2000年6月）

续表

资料来源：根据The World Bank Group In China：Facts ＆ Figures整理。

从表5．2中可以看出，中国的世界银行贷款几乎全部用于经济结构调整方面。农业、能源、交通及社会发展占18年来总贷款的90%以上，而整个工业项目（仍有结构调整因素）所占比重不到总贷款的10%，真正创汇的项目比重小，凸显出我国外债的政策性特征。

二是在发展战略上，作为国家分配手段的补充工具，为国家实现缩小中西部地区的经济发展差异的战略，充当弥补国家预算对欠发达地区转移支付不足的手段，成为加速北部、中西部发展战略的筹资工具。近年来，国家计委公布的我国借用国外优惠贷款的外债使用战略明确指出：对国家借用的国际金融组织及外国政府的中长期开发性贷款，要向中西部地区倾斜，安排贷款要占总贷款的70%以上。仍以世界银行贷款为例，从对它的使用上我们可以明显地看出：随着时间的推移，世行贷款由东部为主向中西部逐渐倾斜的显著特征。有资料表明：1982～2000年中西部地区总共使用世界银行贷款比重的45．32%；而在1994～2000年的6年间利用世界银行贷款金额即达到101亿美元，为过去18年的65%，占全国比重的63%，充分显现出向中西部倾斜的特征。如表5．3和表5．4所示：

表5．3　中国中西部省份利用世界银行贷款情况表

（1982～2000年6月底）

续表

资料来源：根据The World Bank Group In China：Facts ＆ Figures整理。

说明：①农业项目包括水利、林业及森林保护；社会发展项目包括教育、卫生、环保、城建等；能源交通项目包括通信等。

②由于有的项目覆盖几个省，跨省项目数的累计统计数有重复计算因素。

③计算全国比重时，全国总计以34089．07为基数，其中包含了中央直接用款部分，从全国各省份和地区间的贷款比较看，中西部地区贷款总和应超过50%。

表5．4　1994～2000年中国中西部地区利用世界银行贷款情况表

资料来源：根据The World Bank Group In China：Facts ＆ Figures整理。说明：由于有的项目覆盖几个省，跨省项目数的累计统计数有重复计算因素。