政策性外债贷款的利弊分析

5．3．2　政策性外债贷款的利弊分析

中国长期以来实行上述主权外债政策的最大好处之一，就是以主权外债资金引导国内配套资金，始终保证国家在国民经济最优先发展领域的项目能在外债导向下发挥各方面的积极性，实现中央对整个经济结构调整的宏观目标。利用主权外债的第二大好处就是弥补了中央财力的不足，有力地支持了经济落后地区的经济及社会各项事业的发展，成为稳定全局的财政金融工具之一，发挥了应有的作用。从全国范围来看，如果内地得不到这些贷款，国家的东西部经济及社会发展差距将拉得更大。或者，中央财政将更加处于转移支付资金十分紧张、一筹莫展的境地。

然而，事物总有两面性，抛开人为的、管理的因素引起的失误不谈，就上述主权外债本身，也隐藏着下面若干可能出现的问题：

第一，项目本身及所在地政府的还款问题。

由于我国的主权外债是政策性外债，投向的一般是社会发展项目，外债的偿还不能靠项目本身来解决，而要依赖其他的财政资金购汇还贷，也就是说，外债的使用实质上是政府寅吃卯粮。这类贷款用于政府转变职能、政府办社会的项目应该是中央为使全国政府服务的水平大体一致，而通过财政的再分配，或称转移支付，使广大中西部地区提高政府服务质量的政府资助项目，由于财政困难，转而用外债代替。对此类项目，用短浅的眼光看，只要建成了项目好像就无问题；但用长远的眼光看，中央政府必须慎重看待。正是因为地方财政困难，地方的各项事业发展缓慢，地方才获得这些贷款，但项目本身并不创汇，这些社会发展项目本身并无财务收益。这时，地方财政部门面临的不仅是资金配套的压力，而且还有在人民币贬值时兑换风险的压力。对当地来讲，贷款的初衷本是加速当地发展，缓解当地资金困难；但是，因地方承受风险能力普遍较低，其结果可能导致地方更大的困难，并进一步加大了地方性主权外债风险。这种情况在各省均不同程度地显现出来。要清醒的是，这不仅是涉及各地方主观努力的问题，而且是涉及我国主权外债政策本身的问题。如前所述，事实上因项目的性质决定本应由中央政府转移支付的项目，但由于中央财政困难，改用了主权外债贷款的形式，甚至还与地方政府签署有转贷协定。虽然形式上是这样，但事实上，中央政府并不能通过一纸协议而改变上述的还款困难。到头来，由于中央政府是贷款的第一借款人，它不得不对外垫付全部还款；对内，它虽可以采用两级财政结算扣取地方拖欠的贷款，但是，作为全国的外债战略及这个战略的整体和个体效益来说，则很难说是成功的。

第二，从全社会看，地方性主权外债使用的成本难以清算。

由于我国的主权外债是政策性外债，因此，地方性主权外债不仅在借款原币种上不可能做到在借、用、还上按每个项目平衡，就是以人民币计量许多项目也不能做到借、用、还的资金平衡。在还款方面，不少项目必然需要各有关级别的政府补贴。由于核算的渠道不同，就每个项目本身也好，就项目整体也好，其包括社会成本在内的真实成本是多少，当前是不清楚的。但我们认为，项目的成本数据应该是各级政府评价这种政策性外债体制好坏的指标之一，也是借以决定是否改变当前政策的依据之一。可以设想，如果主权外债的综合成本高到一定程度时，再按以上模式利用主权外债可能是不划算的。那就应该考虑兼用按项目本身效益平衡主权外债贷款借、用、还的方法，以减少社会总成本。