主权外债管理体制因素分析

5．4　主权外债管理体制因素分析

（1）管理体制分散，难以进行有效的主权外债风险量化管理

如前所述，1998年以前地方政府大量的主权外债融资分散于众多的职能部门及其所属的企事业单位，游离于中央政府和地方人大的监督管理之外，致使主权外债融资总量难以把握。资金管理分散，资金无法集中使用本身就隐含了主权外债资金使用效益下降的可能性。进而言之，由于主权外债融资的总额无法量化，控制主权外债风险的各种量化指标，如负债率、偿债率等也就无法操作，财政部门也就不可能将有关政府外债的偿还纳入年度预算，及早安排偿债资金，而只能到还本付息时才被迫介入，或者通过财政预算扣款的方法被动偿债，或者安排部分后备基金或利用预算外资金暂时垫付。显然，如果这种体制不能得到及时纠正，一旦出现明显的偿债高峰期，并且偿债额度巨大，那么就可能成为爆发地方政府债务危机的“导火线”。

（2）主权外债融资过程缺乏科学性和规范化，加大了主权外债风险的强度

这种状况突出地表现在两个方面：一是主权外债融资缺乏整体规划和科学翔实的项目论证。就单一项目来说，不仅“首长”项目频频出现，缺乏科学翔实的项目论证，而且地方行政领导在立项时往往只是从政绩出发，很少顾及债务结构和实际偿债能力，其结果是：要么为了提高举债的信用程度，盲目提供政府担保或职能部门担保，导致债务融资规模不断扩大，远远超过地方政府财力的实际承受能力；要么是由于配套资金准备不足，项目建设半途而废，造成所借债务资金的严重浪费。二是债务融资的偿债责任不明确，约束软化。对于由中央向地方政府转贷的债务而言，这一融资形式的缺陷主要体现在偿债责任往往缺乏硬性约束，即地方政府总是设法拖延转贷资金的偿还，以期将这一偿还责任转嫁给中央政府。