外债政策与政府间事权与财权按相互统一的原则协调

6．7．1　外债政策与政府间事权与财权按相互统一的原则协调

政府间事权与财权相统一原则是世界各国各级政府划分职责的一条基本原则。从政策层次的定位来看，它处于比国家的外债政策更基础、更总括的地位。外债政策应与之看齐并一致，整个国家政策体系才能协调运转。尽管在现实生活中要明确划分和真正落实政府间的各式各样的事权与财权的统一是一件十分复杂的工作，但是，对外债来讲，这一点却是清楚的。无论是国家宏观产业结构的调整，还是国家总体区域性经济发展战略的实现，从事权来说，都是中央政府职责中的一件大事；从财权来说，亦应在中央政府事权调整的范围内进行资源分配。如果中央财政困难，理论上有两种合理选择：一是容忍产业结构不平衡和地区间的差异存在，直到政治的、经济的、社会的等各方面的矛盾使其必须进行调整时，再着手解决。二是利用国外资源，包括主权外债来调整和缓解产业“瓶颈”和地区差距，以促使国家经济协调和均衡发展。中国显然采取的是后一种方法。但是，问题在于：在这种情况下，利用外资（外债），并不能改变政府的事权和财权的划分原则，反倒是，应该按政府的事权与财权划分原则来合理安排外债在中央政府和地方政府间的负担对象。因为，如果不惜破坏既定的政府间的权责划分，硬性对地方政府安排无法承担或不合理承担的外债，反而会动摇其责任心。从还款上，虽然中央政府可通过行政手段、两级政府的预算手段等保证贷款回收，但是，项目的社会代价将是巨大的。因为，从社会来说，它最终体现为低效率、高代价的外债使用，无异于社会财富的浪费。这是任何理性的中央政府都不愿意看到的。

从中国各项外债的转贷安排上可见，中国的外债政策与政府间事权与财权相统一的政策原则是有明显差异的。这是潜伏的危险。改革开放二十多年来，我国的外债债务安排遵循的是以“隶属关系”为标准，而非“事权与财权一致”为标准的外债债务安排原则。按这套原则，把外债项目分成“统借统还”、“统借自还”和“自借自还”三种形式。“统借统还”主要针对中央政府自身的外债所做的债务安排。地方管用，中央管还的项目是很少见的。而作为地方政府，尤其是中西部省区，所用的大量外债贷款都是“统借自还”，即：中央统一向外借入，转贷到省区，由地方各省区负责还款；或由省担保，贷款通过省，再转贷到用款单位。不管是哪种情况，地方政府都负有契约上的还款责任。由于这些项目本身具有的宏观产业结构调整，和因政治、经济、社会利益因素考虑的区域性均衡发展要求的性质，可见，这种债务安排与政府间的事权与财权统一原则是有差异的。