避免错误的信号

6．7．3　提高政策透明度与明确性：避免错误的信号

我们认为，上述两方面的协调在“质”上是绝对必要的，但是，由于地方与中央职责分解的复杂性及中国管理体制的特点，在“量”上，我们认为，不一定要求中央政府全面承担，甚至主要承担。中央政府应该做到的是：在外债的债务安排上，对地方政府的“透明度”与“明确性”。换言之，现行的债务安排，从表现的形式上看，并没有充分考虑上述政策性贷款因素和宏观政策的协调配合；而从实质上看，对外还款又是中央的最终责任。因此，中央与地方的债务安排是不透明、不清晰的。客观上，使中央与地方“转贷协定”的政策性力度大于“法”的力度。

说它不透明、不清晰是由于现行体制下，国家的借债窗口往往是中央的部门，地方并不是对外的负债人。虽然国内有“转贷协议”约束，但由于上述种种原因使地方不能还款，中央救不救？若不救，则最终也是国家损失，甚至面临更大的损失；若救，那么原来那份“转贷协议”的严肃性和“法”的效力又到哪里去了？事实上，对大多数主权外债贷款来讲，在中央与地方签署“转贷协议”之前，该项目的政策性贷款究竟有多强，项目究竟有多大的财务效益，或该省政府究竟有多大的还款能力，对这些问题地方的专业部门应该是心知肚明的。中央与地方的责权划分，这里也是清楚的。但硬性的转贷安排只会混淆这种原本是清晰的关系，造成事实上的不透明性和不明确性。最终，给地方政府一个错误的信号：“总之中央政府要救我。”因此，我们认为，从战略上看，作为中央政府，与其眼前模糊的处理政策性贷款的债务安排，而等到出现实际的还款问题时再运用酌情权来变通解决，倒不如一开始就清清楚楚地划分中央与地方的责任与义务，以强化地方的责任心。这样一个真正的权利义务分明的债务安排，一定比任何表面上的协定来得好。虽然，看起来中央政府多承担了一些外债，但是，一方面明确了责权，另一方面，也严明了纪律。让地方政府永远丢掉由中央通过酌情来解决债务的幻想，同时也让地方政府对运筹收支有一个长期的安排。