我省应当积极争取成为金融体制

我省应当积极争取成为金融体制 改革试点省⁽²⁾

一、当前的金融体制改革形势

金融体制改革滞后，已成为经济生活中迫切需要解决的问题之一。正因为如此，金融体制改革被列为当前四大改革任务之一。目前，金融体制改革的基本态势是:深化金融改革的序幕已经拉开，“大戏”还在后头。

(一)深化金融体制改革的序幕已经拉开

这主要表现在:(1)金融机构产权制度改革开放开始动作。比如，人民银行总行允许组建以民间资本为主导的、资本金超过1亿元的小金融机构;在城市商业银行增资扩股及农村商业银行组建中，鼓励民间资本进入并占有主导地位等。(2)温州市成为全国性的“金融综合改革试点区”，再次走上改革第一线。改革以来的实践表明，改革锣鼓在温州敲响，总是预示着改革高潮即将来临。(3)利率市场化改革在全国四省八县(市)的农村信用联社试点，并进一步扩大范围。这表明利率改革已开始进入第二步即“先农村、后城市”。(4)全国各地对金融体制改革的反响热烈。比如，一些地方在设法筹组民营的新银行;不少省(自治区、直辖市)在设法筹建或恢复产权交易中心及股票柜台交易市场;相当部分省(自治区、直辖市)设立了领导地方金融业及金融改革的机构等。

上述改革内容尚未切中现行金融体制的要害，因此，只能说是“序幕”。

(二)“大戏”还在后头

能够促进金融体制完全摆脱计划经济“阴影”、真正融入现代市场经济的“重头戏”，主要有:(1)使金融机构的市场“准入与退出”由“行政化”转变为“市场化”、“法制化”。(2)使包括“四大银行”的商业性金融机构真正成为“产权清晰、政企分开、自负盈亏、自我约束”的市场主体。(3)对证券市场(包括股市、债市)进行“再市场化”改造，消除扭曲、抑制，真正成为能促进货币资本自由流动、优化资源配置的市场。(4)最终完成利率市场化改革。这些“大戏”间存在密切联系，需要协同推进。目前，有的“大戏”刚刚在低层次上起步，如(2)和(4);有的“大戏”还处于研究筹划之中，如(1)和(3)。但是无论如何，“大戏”终究都是要上演的，因为这是“转轨”的必由之路。

二、深化金融体制改革需要个别省“先走一步”

之所以需要个别省“先走一步”，是因为一些改革需要先“试点”、再铺开;某些改革本身就需要交给地方政府组织实施，并且由于各地区间的差别甚大，不可能“齐步走”、“一刀切”。

比如，地方性小金融机构“准入与退出”的市场化、法制化改革，就是金融改革中的“重头戏”之一。我国是大国，城乡信用社、城市商业银行等小金融机构长期由中央管理是不可取的，并且，若不从根本上调整管理体制、将管理权限下放到省(自治区、直辖市)，这一改革也是难以完成的。目前，中央并非不想下放管理权，而是放不下去。由于缺乏完备的法律法规，由于地方政府缺乏必要的支付能力与管理办法来承担小金融机构风险的处置责任，以致地方政府不敢也不愿意接受这项管理权。显然，为了推进这项改革，甚为需要在个别省(自治区、直辖市)先行“突破”。

再如，调整证券市场的层次结构，发展“区域性”证券市场。现行证券市场的制度安排的严重缺陷之一便是层次结构极不合理。本来，无论股市还是债市，结构都应当是“金字塔”式的，而目前仅有“塔尖”，而无“塔基”。如债市，仅有国债、财政性金融债、国有特大型企业债，而广大的一般企业都不能发债。又如股市，仅有沪、深两个交易所，而作为交易所的基础的柜台交易市场，更无广大的自由发行市场。为调整层次结构，促进证券市场的健康发展，就需要发展“区域性”证券市场，即开放地方企业、民营企业债券市场，开放股票的自由发行市场和柜台交易市场。在发展“区域性”证券市场中，如何做到既“规范”、“有序”，又符合市场经济要求，不再是“行政性分权”，这就需要有条件的省(自治区、直辖市)“先行一步”。

需要指出，温州市“金融综合改革试点区”不足以担当改革“大戏”的“先行者”的重任。(1)温州市地域太小，同时还存在多种局限性，在改革中虽可以先行，但难以完成“先行者”的全部任务。(2)温州市“金融综合改革试点区”现有的改革内容，仅属于“序幕”，而非“大戏”。

三、我省既有需要也有条件成为“试点省”

(一)我省有需要成为“试点省”

争取成为“试点省”就是争取金融体制早日完成“转轨”，我省对此事有着强烈的客观需要。(1)我省经济的市场化程度较高，非公有制经济已经占了“大头”，因而经济发展与尚未走出计划经济“阴影”的金融体制间的矛盾甚大，“民间金融”的不断滋生、发展便是佐证。这种矛盾，在直接金融领域尤为尖锐。(2)我省“中小企业”比重大，2001年，中小企业的工业增加值占全省工业增加值的88%，而现行金融体制相当不利于中小企业融资。(3)目前我省经济处于高速增长时期，需要“金融深化”进行支撑，而在现行金融体制下，却存在明显的“金融抑制”。

(二)我省有条件成为“试点省”

“先行”不是优惠政策，初步分析，从中央政府角度看，“试点省”的基本条件是:(1)经济条件良好，市场化程度较高，能够推进改革“大戏”并出“成果”。(2)资金条件良好，不会因此而形成资金“黑洞”，影响“非试点省”的经济增长甚至宏观稳定。此外，也要看省内积极性，是否愿意承担风险“先行一步”。我省的基本条件良好，一则，民营经济比重大，经济活力强、增长快，政府也较“开明”，对金融的行政干预较少，金融资产质量更是名列各省(自治区、直辖市)前茅，因而改革方向不易走样，容易出“成果”;二则，资金主要依靠省内自身积累，尤其目前，民间资金充沛，金融机构存款及民间借贷均快速增长，省内资金足以支撑深化金融体制改革的需要。并且，从经济的市场化程度、5—10年内的经济增长潜能、省内的资金生成能力等方面综合考察，我省的基本条件优于江苏、广东、福建、山东等兄弟省，剩下的问题主要是我省能否积极争取。

四、试点方案框架构想

“试点”的基本内容:第一，改革地方性小金融机构管理体制;第二，开放“区域性”证券市场;第三，其他重大改革。现将前两条适当“展开”。

(一)关于改革地方性小金融机构管理体制

基本目标是:从根本上改变包括农村信用社、城市信用社和城市商业银行的地方性小金融机构体系的运作机制，实现“准入与退出”的市场化、法制化，使之与现代市场经济相适应。改革要点如下:

1.下放管理权限。在全国统一的法律法规下，将地方性小金融机构的“准入与退出”下放给省内依法处置，报中央备案，日常监管主要也由省内有关方面组织实施。其中，必须由央行(包括其他全国性监管机构，下同)行使的职能，由央行在省内的机构行使，报央行总行备案。一般地，“准入”由央行负责，日常监管与“退出”由央行及地方存款保险公司共同负责。今后若省政府辖下设立金融监管局，则可接替央行的监管职能。关于金融风险的处置，新建机构及完成改革的机构由地方政府负全责，老机构的“历史包袱”则由中央与地方分担，并且在改制过程中处置完毕。对一些“粗线条”的法律法规，省内应制订详尽、具体的实施细则，报中央批准后执行。

2.依法“准入与退出”。要“准入”实行审核登记制。企业法人和自然人，只要满足法律规定的条件，如资本金额、股东人数、股权结构、内控制度、高管人员任职资格等，经央行机构审核确认，就允许登记。同样，机构的违法违规情节或经营不善程度，达到法律规定的“退出”标准，就要依法强制“退出”。由于小金融机构的稳定性较差，因而“准入与退出”标准要适当提高。如资本充足率要达到新资本协议要求，即资本充足率和一级资本充足率分别要达到10%和6%，若经营不善，低于这一水平要亮“黄牌”;若低于5%和3%，则其中有一项“达标”便要强制“退出”。(3)法律应明确规定，小金融机构在“退出”清理中，若发现财务不实、进而资不抵债，则法人代表要对不能清偿的债务负无限责任，全体董事要负连带责任。(4)法律还应规定，业绩优良的小金融机构允许“升格”。同一区域中允许存在两家以上同类性质的机构，以利竞争及优胜劣汰。

3.依法加强监管。要明确监管部门的基本责任，即及时掌握监管对象的经营财务信息，及时发现违法违规行为与潜在风险，并及时依法惩处。法律法规要详细规定各类违法违规行为的处罚措施，并且严格执行。尤其是股东贷款，还有大额贷款、大额存款中的各种弄虚作假行为。实行双重监管。即央行(或金融管理局)和存款保险公司共同监管。

4.建立存款保险制度。存款保险制度的基本作用是防范“单纯型”流动性风险。我国应当分级组建。一是依托中央财政的为全国性大中型金融机构服务的国家存款保险公司;二是依托地方财政的为地方性小金融机构服务的地方存款保险公司。两者之间以“再保险”纽带连接。存款保险公司是对投保对象有监管职能的政策性金融机构。投保不是无条件的，只有资本充足率达到“准入”标准者才能“入保”;机构“入保”后，一旦资本充足率下降到“退出”标准，便要撤保。小金融机构一旦被“撤保”，应立即强制其“退出”。今后，新建的小机构必须达到投保标准;改制者也必须以是否达到投保标准作为改制完成的标准。未完成改制的机构可暂不投保，并在若干年内完成改制，否则予以“退出”。

5.建立完善的信息披露制度。以县(市)为单位，金融机构按月依法向社会披露有关信息，如存贷款、资本充足率、不良贷款率、盈利、存款保险情况、违法违规行为及处罚情况等，以接受公众(债权人)的监督。

(二)关于开放“区域性”证券市场

1.开放地方企业债券市场。完善法律法规，允许资产负债率、偿债能力和信用状况等指标达到法律规定要求的中型以上企业向社会发行债券。该措施可分两个阶段实施。第一阶段中，一般企业可依托银行信用发行债券。即发债企业向其基本账户银行提出代理发行申请，经银行审核认定符合法定条件并同意代理发行后，向证监部门登记，然后由银行代理、承销。银行需承担债券到期后的垫支风险。个别信用特别好的大型企业，可以依托自身信用发债，即经中介机构审计、评级后，向证监部门登记，自行安排发行，经销机构不承担“垫支风险”。进入第二阶段后，主要以后一种形式发行。地方企业债券发行后，可以在代理、承销、经销机构挂牌交易，并可以实行“做市商”制度。

2.开放股票的发行市场和柜台交易市场。基本思路是强化“市场选择”，促进资本流动、企业优胜劣汰和资源优化配置。开放一级市场。股票发行实行审核、登记制。凡是按股份有限公司组建的、规模达到一定要求的企业，经中介机构审计、评级后，报证监部门审核认定符合法定手续者，便可以向社会公众发行股票。发行企业及有关中介机构要承担发行过程中的“市场风险”，并对自身行为负法律责任。以城市为单位设立柜台交易市场。发行成功的公司，符合相关条件者，可以在所在城市的柜台交易市场注册登记并上柜交易。上柜台交易满一年的业绩优良、规模较大的公司，可向主板市场推荐。原则上，今后去主板市场的公司，都应当有柜台交易的业绩记录。另外还要加强监管。证监部门的基本职责是依法监管，及时发现并惩处证券发行、交易过程中的违法违规行为。除证监会在浙机构外，省里也要考虑设立专门机构进行监管。

五、需要注意的问题

1.要恰当估算下放地方性小金融机构管理权的风险。目前，省内一些同志对此项改革的风险责任顾虑重重，担心今后会难以承受。但其实风险并不大，省内完全可以承担、处置。一则，存量风险，即“历史包袱”，由中央与地方分担，这有先例可循，如向中央银行借款清理呆坏账等。因而这不是大问题，更不是新问题。二则，增量风险，即按新体制运行后产生的风险，这是问题的关键。但是只要切实按前述试点方案操作，坚持“市场化、法制化”原则，不搞行政干预，措施系统配套，监管得力，新产生的风险显然是完全可以防范化解的，不会给省内增添重大负担。三则，应当看到，这一改革将给浙江经济注入新的活力，“收益”匪浅，势必会大大增强我省抵御风险的能力。四则，当然，如果宏观失稳，国民经济再次大起大落，则情况可能会有所不同;但这是全国性问题，非常态问题，中央政府不可能撒手不管、不负任何责任。

2.要警惕开放“区域性”证券市场中的风险。由于我国股市的主板市场长期走偏方向，进而造成全社会的某种错误思维定位:政府部门视股市为“圈钱”场所，是解决“钱从哪里来”的重要渠道;公众则视股市为投机、炒作场所。对于这种思维定位应当高度警惕，防止其影响、干扰我省的开放“区域性”证券市场改革，否则便会产生严重后果，甚至出现意想不到的巨大风险。

3.在提高认识、统一思想的基础上预先做好多方面的准备。“试点省”的改革力度很大，若我省积极争取“试点省”资格，则就应当在提高认识、统一思想的基础上预先做好多方面的准备，以免措手不及。比如，要研究准备好各项改革措施的实施方案;要研究完善法律法规的方案;要制定筹组地方存款保险公司及省金融管理局的方案等。

【注释】

(1)刊于2002年7月2日《经济观察报》;随后，立即被国家经贸委下载并上报国务院，温家宝副总理批转中国人民银行戴相龙行长，由此，处置城市信用社的政策再次转变，由“一个不留”回归到“择优保留”。我省的泰隆、绿叶、温岭市、稠州等四家城市信用社便保留了下来。

(2)本文系2002年冬为民建浙江省委写的报告，用于浙江省政协会议团体提案。