农村信用社管理权下放后的几个问题

农村信用社管理权下放后的几个问题⁽³⁾

国务院不久前颁发的《深化农村信用社改革试点方案》(国发〔2003〕15号，下文简称《方案》)是一个很好的文件。它几乎吸纳了所有关于农村信用社改革的现实可行的有益研究成果，尤其是十分正确地强调要因地制宜、分类指导，建立与各地经济发展、管理水平相适应的组织形式的运行机制。同时，为了使因地制宜原则较好地得到贯彻，《方案》规定将信用社管理交由省级政府负责。因此，今后，试点省的省级政府能否对农村信用社实施科学、有效的管理，将对农村信用社的改革与发展起到决定性的作用。当然，国家有关部门也要给予试点省以必要支持。对此，在当前，下列问题值得注意。

一、将农村信用社管理交由省级政府负责不是权宜之计，而是战略性的必由之路

农村信用社、城市商业银行、城市信用社及其他地方性金融机构规模小、数量多，主要为地方经济提供金融服务，并且往往带有明显的地方特色。因此，对地方金融机构的管理，既要确保“统一性”，又要顾及合理的“地方性”，留下因地制宜的余地。最佳的选择便是在全国统一的粗线条法规框架内由地方政府负责管理。如果完全由中央政府集中管理，“统一性”固然确保，但是很难避免“一刀切”，做到“因地制宜”就难了，并且还会由于机构数量多而影响决策速度，使管理效率大打折扣。当然，管理权也不能过于分散，“地方政府”以省级政府为妥，若层层下放到市、县，则也容易发生种种偏差，甚至重蹈农村基金会的覆辙。

在发达市场经济大国中，地方性金融机构也是由地方政府负责管理的。如美国，为数众多的地方性金融机构便是由50个州的州政府进行管理的。

农村信用社是地方性金融机构的重要组成部分，占了地方性金融机构的“大头”，它交由省级政府管理，是地方性金融机构交由省级政府管理的重要步骤。要认清这是一大趋势，是完善社会主义市场经济、促进地方金融业健康发展进而促进地方经济发展的必要步骤，不能误解为是中央政府在“卸包袱”。进而，省级政府在接受这一任务时应当有强烈的责任感和长远的全盘打算。

二、把握农村信用社改革中的基本矛盾

政策性与商业性并存是当前农村信用社经营中的基本格局，也是改革中的基本矛盾。农信社是农村金融的主力军，肩负金融支持“三农”的职责，这具有强烈的政策性。一则，农信社的机构按行政区划设置，只要辖区内有支农需求，即使经营亏损、甚至严重资不抵债，也不能撤销，最多只能降格。二则，农信社大量发放的小额农贷费用高、利润薄，促使小额农贷不断增长的动力在相当程度上来自于上级部门的行政指令。三则，农信社还不时要接受多种政策性任务，如接纳农村基金会、接纳县域中的城信社等。另一方面，农信社又有大量的商业性业务，如对工商企业、个体工商户及居民的贷款等，并且，随着农村工业化、城镇化的进展，商业性业务的比重日益上升。在当前，农信社的前述三方面政策性任务还不可能消除，以致它还不可能摆脱行政桎梏而真正成为产权清晰、政企分开、自负盈亏、自担风险的金融企业，即使改组为农村合作银行或农村商业银行后也一样。农村商业银行和农村合作银行的实践证明了这一点。在当前，总体上说，改革仍然只能在政策性与商业性的夹缝中摸索前进，只能做到在确保改善对“三农”服务的前提下，尽可能在明晰产权关系、建立产权约束方面前进一步(注意，由于我国目前还缺乏产生真正意义的合作金融的人文条件和经济条件，因而通常讲“合作制”，实际上意味着“行政化体系”)。这是不以人们的意志为转移的客观实际存在。也正因为如此，某个农村经济较为发达、农信社规模与资产质量均名列国内前茅的省，提出了“以合作制为基础，引入股份制经营机制”的改革思路。那么，具备什么条件后，农村信用社才能走出“夹缝”、才有可能摆脱行政桎梏而真正成为产权清晰、政企分开、自负盈亏、自担风险的金融企业呢?大致有两种情况:一是农村完全城镇化，成了城市，不再有或基本上没有支农需求;二是产生真正意义的合作金融所需的人文条件与经济条件，真正意义的合作制金融涌现。

三、在把握农信社改革基本矛盾的基础上，处理好三个关系

1.为“三农”服务与商业化经营。这两者虽然有矛盾的一面，但更有统一的一面。因为，两者都是农信社业务的有机组成部分，两者间不仅存在资金、人力的分配关系，而且还存在相辅相成的关系。许多农村信用社的运作实践表明，农户、农业贷款发放得当，就会促进农村繁荣和市场经济发展，进而增加农信社的信贷资金来源和商业化服务对象;商业化经营做得得当，就能有效地增加农信社的效益和信贷资金来源，使农信社有更强的为“三农”服务的实力。因而，应当指导农村信用社辩证地处理两者关系，既要把服务“三农”放在首要地位，又要大力开展商业化经营，并以商业化经营的效益来改善对“三农”的服务，同时，在服务“三农”时也要讲求成本与效益。此外，有关方面还应当努力为农信社的经营创造更良好的外部环境。

2.省级政府的“管理”与银监部门的“监管”。“管理”与“监管”有着不同的内涵。“管理”行使的主要是在农信社尚未真正成为政企分开、自负盈亏的市场主体时的必要行政主管职能，带有一定程度的“婆婆”味道。管理部门要领导农信社的改革与发展，要负责处置农信社的风险，但又不同于以往的“婆婆”，不能直接干预农信社的业务。“监管”行使的是金融监管职能，主要是审批农信社机构的设立、变更、终止及审定高管人员任职资格，及时发现农信社经营中的违法违规行为及金融风险，并及时依法处理或促请农信社的管理部门处置。大体上，前者属于“运动员”范畴，后者属于“裁判员”范畴。《方案》实施后，这两重职能首次分别由两个部门承担。这是新事物，也是一种进步。处理好“管理”与“监管”的关系至关重要。双方应当恪守各自的职责，既不推诿，也不“越界”，并且互相支持。对一些重大的棘手问题更要协商谅解，防止“扯皮”。同时也要相互制约，防止“耦合”过紧，职责界限不清。

3.因地制宜与统一规范。“统一规范”讲的是原则性，“因地制宜”讲的是适度灵活性，这两者的目标是一致的，都在于取得更好的实效，即既改善对“三农”的服务，又有助于建立、完善产权约束。《方案》是“统一规范”的基本依据，但它是粗线条的，留给“因地制宜”的空间甚大，各试点省应当充分利用之。同时，在同一省内，也应当强调“因地制宜”，鼓励制度创新，不要片面追求全省“划一”。比如，同一省内，应当根据具体条件行事，既可组建农村商业银行，也可组建农村合作银行。尤其是对于辖区已基本城镇化、有条件真正成为产权清晰、政企分开、自负盈亏、自担风险的金融企业的农信联社，应当积极支持、促进其走出“夹缝”，而不应当去“拖后腿”。又如，应当允许个别有条件的优秀农信联社跨出县域，兼并、收购其他农信社;应当允许个别确有条件的市(地)农信联社，进行按市(地)统一组建农村合作(商业)银行的试点等。

四、搞好省级“管理”需要引入金融管理干部

事情是靠人来做的。毛泽东同志曾经说过:“政治路线确定之后，干部就是决定性因素。”此话今天仍然适用。农村信用社管理交由省级政府负责的方式是新事物，不但没有现成的可供借鉴的经验，而且由于以往对农信社的“管理”和“监管”都是由人民银行负责的，因而，省级政府中大都缺乏熟悉金融业务、又有金融管理实践经验的干部。鉴于金融的专业性很强，农村信用社的情况又相当复杂，省级政府为了切实履行好管理职责，应当设法从有关部门选调有实践经验的金融管理干部，尤其是得力的高级金融管理干部。目前，省级管理中“高级金融管理干部缺乏”的问题已初显征兆。比如，在有的试点省中，农信社改革领导小组的办公室主任由省银监局长担任，由于这一岗位是负责具体操办的，因而就难免会使“管理”与“监管”、“运动员”与“裁判员”职能产生一定混淆。之所以会如此，除了传统思维惯性因素外，省级政府中缺乏高级金融管理干部也是重要原因。并且，当前还可能潜藏着一种危险，就是由于思维惯性，过分用行政架构来处理省内的农信社体系，甚至可能使一些不熟悉金融的干部进入农信社的各级领导岗位。如果真的出现这种情况，后果就严重了。因此，选调“干部”一事相当重要，刻不容缓，不但试点省的省政府应当高度重视，而且中央政府及有关部门也应予以足够的重视，并积极支持、主动协助。

五、国家应当加大对农业、农户贷款及小额贷款的扶持力度

目前，农村信用社的经营环境需要进一步改善，重要措施之一便是切实加大对农业、农户贷款和小额贷款(单户贷款金额不足50万元的生产、流通贷款)的扶持力度。农业、农户贷款与小额贷款具有明显的政策性，理应得到国家的扶持。目前，由于扶持力度有所不足，以致农信社在发放这类贷款、尤其是小额农户贷款时，在相当程度上还需依靠行政指令来推动。这对农信社的改革与发展显然是很不利的。为此，中央政府和地方政府应当进一步使用低利再贷款、减免税和财政贴息等手段，切实加大扶持力度，以提高贷款收益。这将会有效地减弱农信社经营中的“政策性”，十分有助于促进农信社的改革与发展。

六、从实际出发，加大不良资产处置力度

《方案》中虽然给出了多种处置不良资产的政策措施，但是总体上看，力度尚远不足以化解历史包袱，大量的不良资产还需要用农信社的利润来冲销。这对于外部经济环境和盈利能力良好的农信社来说，问题可能不大。但是，目前大多数农信社，尤其在中西部，外部经济环境欠佳，盈利能力有限，根本无力用大量利润来冲销坏账。当然，化解不良资产的最大关键在于农信社今后每年有盈利，不再形成新的包袱。但是，如果不良资产率居高不下，则是很难做到这一点的。因此，从实际出发，中央与地方政府都应当进一步加大措施力度，以帮助农信社尽快化解历史包袱。各级地方政府可以采用资产置换、加大依法追收逃废债的力度、帮助组织存款及物色好的贷款项目、成立地方性资产管理公司等手段，中央政府则应当再次考虑将1996年前形成的乡镇企业不良贷款剥离给长城资产管理公司的方法，并可考虑对东部和中西部实行“区别对待”。

【注释】

(1)刊于2003年4月4日《经济学消息报》。

(2)刊于《上海金融》2003年第12期。参与者:李明新、吴立箭。

(3)刊于2003年9月26日《中国经济时报》。