浙江省的城市信用社改革问题研究

浙江省的城市信用社改革问题研究⁽¹⁾

一、城市信用社与浙江的城市信用社

(一)机构性质

城市信用社属于存款类金融机构，它是在金融体制改革过程中产生、发展起来的主要为小客户服务的地方性金融机构。城市信用社的规模较小，1986年曾规定，设立一家城市信用社的最低资本金额为10万元人民币，以后才逐步提高。

城市信用社是商业性金融机构，经营是纯商业化的，基本上没有政策性业务。这一点，类同于股份制商业银行和城市商业银行，不同于“四大银行”，更不同于农村信用社。

城市信用社发展之初规定，其基本产权制度是合作制，全称为“城市信用合作社”。但是，由于我国目前尚缺乏合作金融生存与发展的必要条件，因而在执行上述规定时，往往把股份分散化、小额化的股份制当做合作制。同时，入股企业中大部分又是产权不清晰的国有或集体企业，负责组建者又大都是有关政府部门或国有银行，因而绝大多数城市信用社实为法人治理结构很不健全的股份制企业，控制权掌握在有关政府部门及经营者手中。如浙江省玉环县原宏达城市信用社，实收资本282.5万元，其中法人股东34户，共86.5万元，最大股东金额为9万元;个体工商户股东34户，共27.8万元;职工股东48户，共73万元;集体股(由积累形成，归全体股东享有)92.5万元;股东大会很少开(1998年后未开过)，董事会虽常开，但只是通报情况，不作管理决策。董事长实际上不管事，法人代表由副董事长兼主任担任，他主要对当地人民银行“负责”。只有很少数的城市信用社“三会”运作较为健全，法人治理结构较为完善。此外，在个私经济发达地区，也存在一些戴“红帽子”的实际上为民间资本控制的民营城市信用社。

城市信用社在促进城乡经济发展，服务中小企业方面发挥了积极作用，尤其是在向个体私营经济提供金融服务上，作用更为明显。如1998年末，浙江省城市信用社的各项贷款仅占全省金融机构的2.6%。而“私营企业及个体贷款”项目下的贷款却占全省金融机构的40%。

(二)发展历程

1979年河南省漯河县成立全国第一家城市信用社，此后，城市信用社的发展大体经历了六个阶段。

1.1979—1986年:起步。这一阶段中，城市信用社多为各地自发建立，组织形式、管理制度很不规范，名称也不统一，如信用社、信用部、金融服务部、金融服务所、金融服务中心等。但是无论如何，这些新组建的小机构对弥补当时国家专业银行对集体、个体经济的资金供应的不足有明显的作用。1986年底，全国共有城市信用社1605家，存贷款余额分别为46亿元和32亿元。

2.1987—1988年:发展。1986年下半年开始，我国经济社会发生了如下变化:城市集体和个体经营经济迅速发展对金融服务的需求猛增;银行职工的福利及子女就业问题亟待解决;地方政府为了发展地方经济、增加税收;当时国家的金融管理政策管制放松。因而，城市信用社得到了迅猛发展。1988年底，全国城市信用社达到3265家，资本金总额28亿元，存贷款余额分别为169亿元和156亿元。

3.1989—1991年:整顿。由于前一阶段发展过快、监管不严，出现许多问题，比如:体制不顺，组建单位行政干预过多;一些城市信用社未经许可擅自扩大经营范围，利用不正当手段与国家银行竞争;一些城市信用社管理制度不健全，用人不当，造成经营损失;一些城市信用社的管理人员道德风险严重，经营者以贷谋私、贪污腐败;部分城市信用社片面追求规模拓展，资产质量差，风险大。针对这一情况，1989年12月，人民银行发出《关于进一步清理整顿城市信用合作社的通知》，拉开了整顿城市信用社的大幕。通过三年的清理整顿，明确了城市信用社的机构审批权限，基本上统一了城市信用社的名称，规范了业务范围，明确了利率管理及财务制度，规定了资本金来源，并限期补充。1991年底，全国共有城市信用社3518家，存贷款余额分别为410亿元和303亿元。

4.1992—1994年:膨胀发展。这一时期，与全国经济过热、通货膨胀相对应，城市信用社的数量、规模也急剧膨胀，并且部分城市信用社严重违规经营，大量资金投入房地产、开发区等高风险行业，埋下了严重的金融风险隐患。主要问题有三:一是在机构设置上，严重违规越权审批，以致机构数量激增;二是许多城市信用社严重违反《城市信用社管理规定》，擅自设立分支机构;三是将大部分高息拆入和吸收的资金违法、违规投入房地产和开发区等高风险行业，导致资产质量低劣。1994年底，全国有城市信用社5200家，资本金110亿元，存贷款余额分别为2345亿元和1324亿元。

5.1995—1997年:规范重组。这一时期，在“加强宏观调控”实现经济“软着陆”的同时，为防范与化解城市信用社的巨大风险，并进一步支持地方经济发展，人民银行从1994年下半年开始醖酿在城市信用社的基础上组建城市商业银行。1995年9月，国务院下发《国务院关于组织城市合作银行的通知》，决定在京、津、沪等35个城市组建城市商业银行。以后，组建城市又陆续增加。1997年底止，已有1638家城市信用社纳入新组建的71家城市商业银行中，尚余城市信用社3659家，存贷款余额分别为2314亿元和1499亿元。

6.1998—2002年:再整顿。鉴于组建城市商业银行后剩下的城市信用社仍存在较大风险，国务院办公厅于1998年10月转发了中国人民银行《整顿城市信用合作社工作方案的通知》。这次整顿的力度颇大，全国城市信用社的数量由整顿初1998年末的3290家(由于继续组建城市商业银行，故比1997年末减少369家)减少为2002年末的449家。关于这一阶段的详情，将在后文中专门阐述。

目前处于新发展阶段的初期，新一轮发展乃势所必然，但是政策走向尚有待明朗。

(三)浙江的城市信用社

我省第一家城市信用社组建于1984年，大规模的组建开始于1986年，并且经历了与全国相类似的六个发展阶段。1995年底，全省共有城市信用社145家，各项存款134.91亿元，各项贷款91.80元，分别占全省金融机构存贷款的5.1%和4.0%。之后，由于组建城市商业银行，城市信用社数量趋于下降。1998年底，全省共有城市信用社101家，存贷款余额分别为161.65亿元和101.67亿元，分别占全省金融机构的3.1%和2.6%。经过1998年冬开始的大“整顿”，2002年末，处于经营状态的城市信用社仅剩4家，即台州路桥泰隆、台州温岭温岭市、金华义乌稠州和宁波象山绿叶城信社，其存贷款余额分别为69.0亿元和44.8亿元。

与全国情况相比，我省的城市信用社具有下列特点:

1.经营状况明显较好。1998年，全省城市信用社各项存款增长20.5%，而全国城市信用社仅增长1.2%;我省城市信用社实现利润3998万元，而全国城市信用社合计则亏损34.20亿元;我省城市信用社的不良贷款率为16.55%(其中最低的温州为7.59%)，而全国城市信用社为28.97%。1998年与省内其他金融机构相比，城市信用社的经营状况也毫不逊色，存款增长率明显高于农村信用社(17.2%)，与有政府优惠政策扶持的城市商业银行相当(20.4%);城市信用社的不良贷款率分别低于农村信用社(23.89%)、城市商业银行(29.09%)和“四大银行”(18.12%)7.34个、12.54个和1.57个百分点;城市信用社的盈利状况也明显优于农村信用社(亏损3152万元)和城市商业银行(亏损7986万元)，并且按贷款利润率(0.39%)计，也优于“四大银行”(0.30%)。同时，在我省城市信用社中还涌现出如银座、泰隆等一些明星社。还有不少城市信用社，是当地资产质量最好的金融机构。

表1　“整顿”开始时(1998年)浙江省城市信用社经营状况

资料来源:中国、浙江省金融统计月报。

2.市场定位更面向“中小企业”，尤其个私企业。1998年，我省城市信用社的各项贷款中，“私营企业及个体贷款”项目下的贷款占30.7%，而全国城市信用社合计，这一比重仅为9.5%。我省不少优秀城市信用社，更是明显地以民营小企业及个体工商户为主要服务对象。如现存的四家城市信用社，户均贷款均在50万元左右或以下，最低的仅11.4万元，单户贷款不足50万元的贷款合计占各项贷款的比重均超过10%，最高的达到48.7%。

3.出现一批产权清晰、政企分开的民营城市信用社。我省，尤其温台地区，个私经济勃兴较早，因此当年在组建城市信用社时，有关部门从经济发展的实际需要出发，网开一面，允许民间资本以“股份合作制”等“红帽子”形式入主城市信用社，进而形成一批产权清晰、政企分开的民营城市信用社。其中最早出现的是温州市东风城市信用社，以后又陆续组建30余家，总数约占全省城市信用社的1/4。这类城市信用社温州最多，台州次之，其他地区(如宁波象山、金华义乌)也有个别存在。这些民营城市信用社经营机制灵活，活力较强，经营绩效也总体良好。但是，由于金融监管及机构的“准入与退出”方式没有作相应改变，因而经营绩效存在“两极分化”现象，其中既有极为优秀的明星社银座、泰隆，也有着严重违规经营、严重资不抵债的“垃圾社”，如港口、迅达。

二、1998—2002年的整顿

(一)发生背景

这次整顿的本意在于化解风险、促进发展。这次整顿的力度甚大，持续时间较长，通过整顿，全国城市信用社的数目减少2841家，其去向是:240家组建城市商业银行;285家合并为52家新的城市信用社;213家被商业银行收购;1612家改制，更名为农村信用社;543家撤销、关闭。这次整顿的力度之所以如此之大，“退出”的城市信用社之所以如此之多，是有其深刻背景因素的，简言之，主要有四个方面。

1.多数城市信用社的经营状况恶化，业已形成相当大的金融风险，大批城市信用社已处于高危状态，必须尽快果断处置。由于在“膨胀发展”时期埋下的风险隐患暴露和其他多种原因，1998年，全国城市信用社的经营状况急速恶化，不仅不良资产高居不下、亏损累累，而且将浙江城市信用社的数据除去后，各项存款仅增加1.2亿元，增长率仅为0.05%，这表明，大多数城市信用社的存款增长停滞甚至有所萎缩，流动性恶化，挤兑时有发生，有的规模还相当大，严重危及社会稳定。

2.亚洲金融危机爆发后，我国中央政府防范金融风险的意识大大增强，1997年末召开的全国金融工作会议下发了《关于深化金融改革，整顿金融秩序，防范金融风险的通知》，下决心处置国内的金融风险。正是在这一文件的指引下，酝酿出台了这次整顿计划。

3.城市信用社是纯商业性金融机构，不像农村信用社那样因为担负有很强的政策性任务而难以“退出”。因此，让那些高风险城市信用社“退出”，自然地成为处置中的重要措施。

4.受现行“准入与退出”及监管方式制约，大批高风险城市信用社的“退出”无法采用市场化、法制化方式，只能依靠行政力量并采用“运动”的方式。该“退出”方式不免带有“运动”的诸多弊端，如“一刀切”、“伤及无辜”等。

(二)基本过程

这一次整顿力度甚大，历时较长，进程曲折，整个过程大体可分五个阶段。

1.发动展开。1998年10月，国务院办公厅转发了中国人民银行《整顿城市信用合作社工作方案的通知》，要求通过清产核资，摸清城市信用社的资产负债状况和风险程度，以便选择不同方式处置和化解金融风险，逐步建立有效的风险防范机制。自此，“整顿”便在全国范围展开。

2.深入推进。随着“整顿”的进展，“处置”提到了议事日程。1999年11月，中国人民银行就有关处置城市信用社和信托投资公司的问题，明确了几项重大政策原则。包括:逐步撤销少数违法违规经营、资不抵债、不能支付到期债务、经整顿无效、已发生或即将发生挤兑事件的金融机构，对被撤销机构的自然人合法债务和合法境外债务要保证兑付，严肃处理有关违法违规人员等。同时做出重大部署，撤销(关闭)一部分严重资不抵债、影响金融和社会稳定的城市信用社，并由人民银行安排部分再贷款借给地方政府，专项用于支付被撤销(关闭)机构的个人债务。

3.准备“收官”。2000年10月，中国人民银行下发《关于对城市信用社整顿工作进行全面检查及进一步推进整顿工作的通知》，进一步明确了根据城市信用社的实际情况，分别采取保留、改制、合并重组、收购、组建城市商业银行和撤销等六种处置方式。同时，人民银行各级分支行会同地方政府通过多种措施，防范、化解和处置城市信用社的风险。随着处置工作的推进，中国人民银行准备选择并保留100家左右规模较大、经营状况较好的城市信用社，由其继续独立生存、发展。

4.政策逆转。2001年9月中旬，已经列入“保留”名单的我省台州市泰隆城信社，由于突发性原因，发生规模空前的挤兑。这就加深了一些人士对城市信用社的疑虑，认为城市信用社就是金融不安定因素。于是，政策再次抽紧，选择、保留100家社的计划被打入冷宫。残存的城市信用社面临的“退出”压力加大，经营的政策环境更加恶劣(见表2)。

表2　2002年8月各类银行机构经营的政策环境比较

资料来源:中国人民银行参事室等。

5.重上轨道。2002年春，县域经济中的资金供应状况恶化、“中小企业融资难”加剧等情况引起国家管理层的重视。进而，管理层出台多项措施促使“四大银行”下放贷款权并增加“中小企业”贷款，同时也开始注意到城市信用社在“中小企业融资”中的重要作用。7月初，国家经贸委从网上下载了《城市信用社被商业银行收购后的市场定位变化》一文并报送国务院领导。该文以我省义乌商城城市信用社等3家城市信用社为例，指出城市信用社被商业银行收购后市场定位剧变，大量小客户被清退，十分不利于“中小企业融资”。温家宝副总理将此文批转给中国人民银行行长戴相龙。于是，政策再次转向，被搁置的“选择保留”计划重新启动，我省硕果仅剩的台州路桥泰隆城信社、台州温岭温岭市城信社、金华义乌稠州城信社和宁波象山绿叶等四家城市信用社均名列其中。2002年11月，下发《中国人民银行关于进一步加强监管、规范发展城市信用社有关问题的通知》(下文称《城信十条》)，就经整顿后保留下来的城市信用社和合并重组后形成的单一法人城市信用社的监管、规范方面的十个重大问题作了规定，以促进其持续、健康、稳定发展。至此，“整顿”便基本告一段落，城市信用社进入了新的发展阶段。

(三)浙江省城市信用社的整顿

经过这次整顿，我省城市信用社的数量由1998年末的101家减少为2002年末的4家。其余97家的去向是:8家组建为台州市商业银行;17家被股份制商业银行及城市商业银行收购;66家改制，更名、纳入农行信用社系统;6家撤销(详见表3)。

表3　我省城市信用社的处置状况

续表

资料来源:浙江省城信协会等。

这次整顿对我省的经济、金融发展有利有弊。利的方面主要是:

1.清理了一批资产质量差、风险大的劣质城市信用社。在我省的城市信用社中，大体上，好的和比较好的占30%，中等的占40%，差的和比较差的占30%，其中13家已经成为高风险社。按照市场经济的常规，这些劣质社，尤其是高风险社，早就应当清理、“退出”了。但是，囿于现行的“准入与退出”与监管方式，在平时，只要还能正常运作，没有发生挤兑，便难以清理、关闭。而在这次整顿中，这些劣质城市信用社均以不同方式“退出”了。

2.组建了产权清晰、政企分开的台州市商业银行。台州市商业银行是作为处置城市信用社的一种方式组建的，是“整顿”的产物和重要成果。在组建中，汲取了以往组建城市商业银行的教训，作了三项重大改进:第一，以民间资本为主体，政府仅参股5%;第二，以银座城信社为核心，保存银座的运作机制;第三，严格清产核资，坚决把不良资产“挡”在银行门外。这样，新组建的台州市商业银行便成为我国城市商业银行中首家产权清晰、政企分开、活力充沛的民营机构。

3.得到“保留”的四家城市信用社获得良好发展机会，都有可能取得“银行”品牌。2002年11月4日，中国人民银行办公厅发出《关于泰隆等四家城市信用社处置问题的通知》。文件中提到，我省的泰隆、温岭市、稠州、绿叶等四家城市信用社，在做好增资扩股，完善法人治理结构，完善规章制度、健全内控机制等三项工作后可以继续保留独立法人资格。由此，这四家城市信用社取得难能可贵的发展机会，按目前的政策走向，它们最终都可能取得“银行”品牌。这样，我省将可能增加四家地方性的银行。

弊的方面主要是:

1.城市信用社作为一类金融机构，受到重创，明显偏离“防范风险、促进发展”的初衷。这场“运动式”的整顿，从一开始就体现出明显的副作用，尤其是对好的和比较好的城市信用社，损害相当明显。既影响了信誉，又挫伤了员工的信心与积极性，还造成存款、人才、资金“三流失”。整顿的最终结果则是重创了城市信用社，尽管我省城市信用社的经营状况总体良好，绩效远远好于全国平均值，但是我省城市信用社的保存率却不到全国的一半。2002年末，全国处于营业状态的城市信用社有449家，加上组建城市商业银行的240家和合并重组为52家单一法人新社的285家，合计为922家，占整顿前数量的28%;而我省处于营业状态的城市信用社仅4家，加上组建为城市商业银行的8家，合计为12家，不到整顿前数量的12%。再者，前文已述，1998年时，我省城市信用社的资产质量和盈利状况均明显优于农村信用社和城市商业银行，如果也能像对待农村信用社和城市商业银行那样对待城市信用社，予以更多的支持、帮助，而不是“整”出市场，那么，今日的局面就会完全不同。应当看到，我国的商业性银行机构不是偏多而是偏少，并且商业性银行机构也需要大中小配套，城市信用社一类小机构仍然是不可缺少的。

2.明显不利于缓解“中小企业融资难”现象。城市信用社被股份制商业银行收购后，市场定位剧变，大量小客户被清退，对“中小企业”的支持力度下滑。如被兴业银行收购的义乌市商城城信社，收购时(2001年6月)，共有贷款客户1360户，户均贷款为25.8万元，小额贷款(单户贷款不超过50万元)占各项贷款的比重为47.1%;收购后仅9个月，贷款客户便减少近千户，只剩下368户，户均贷款则升至249.5万元，上升近10倍，小额贷款比重降为6.2%，只及收购时的1/8;到了2003年5月，贷款客户进一步降为220户，户均贷款升至622万元，小额贷款比重降至0.6%，也就是说，小客户基本上被清理光了(详见表4)。被城市商业银行收购的城市信用社，对小客户的支持力度也有所下降。如宁波市商业银行收购慈溪三北城信社后，便停止发放5万元以下的贷款。在更名、纳入农村信用社的城市信用社中，也有一些社因体制摩擦严重而影响、甚至严重影响了正常经营。如纳入瑞安市农信联社的两家城市信用社，便因此而活力锐减、业务规模萎缩。

表4　兴业银行义乌市支行(原商城城信社)的市场定位变化

资料来源:中国人民银行义乌市支行。

3.一些劣质城市信用社带着大量不良资产进入农村信用社，给农村信用社增添了“包袱”。如纳入临海市农信联社的大通城信社，资不抵债金额达1000多万元。据统计，全省农村信用社因此而增加的不良贷款约有12亿—15亿元。

此外，我省一些地方的金融监管部门和有关政府，从实际出发，采取了一些行之有效的措施，在一定程度上减轻了“运动式”整顿和“一刀切”的副作用。如宁波市，在整顿过程中较好地落实了“分类处置”原则，令该市8家城市信用社，根据不同情况实行不同的处置方式:1家保留;1家撤销;1家改制、更名、纳入农村信用社;5家被股份制商业银行和城市商业银行收购。尤其是在处置象山绿叶城市信用社时，虽则该社所在地的政府曾强烈要求其“退出”，上级银监部门也多次指示要限期“退出”，但是宁波市银监部门在执行中始终避免采用激烈的行政手段强行处置，结果使绿叶城信社最终获得了保留发展的机会。又如台州市，当地政府与银监部门不仅实事求是地保护了泰隆等优秀城信社，而且从实际出发对更名、纳入农信社系统的城市信用社实行“区别对待”:劣质社与规模很小的社坚决改制，如仙居安洲等;对规模较大且业绩良好、经营管理水平又明显优于农村信用社的社，如临海银泰、天台银安、玉环珠港，则实行“两制”，即在农村信用联社框架内，保存其原有的产权制度、经营权限、市场定位和运作机制，收到良好的效果。另外，杭州市临安的钱王信用社，也享有一定程度的“两制”待遇。

在“整顿”过程中，我省还利用经济活跃、银行经营环境较优的条件，促使一些欲增设机构的股份制商业银行出资清偿某些资不抵债的退市城市信用社的债务。如在宁波象山金贸、金华义乌华川、台州黄岩迅达和温州泰顺金鑫等劣质社的“退出”中，深发展、光大和兴业等银行，均支付了为数不等的费用。这种做法，既能促进了劣质城市信用社的处置，减轻了地方政府的负担，又使出资的股份制商业银行也如愿以偿地增设了分支机构。从某种角度看，可谓是“双赢”，甚至“三赢”。

总体权衡，“整顿”对我省弊大于利，损失偏大。这也是“运动式整顿”所难以避免的。

三、城市信用社历程的经验教训

(一)城市信用社“不成功”的主要原因

总体看来，城市信用社作为一类金融机构，是“不成功”的。一则，经过1998—2002年的整顿，72%的城市信用社以不同方式“退出”了。二则，城市信用社属于“体制外”机构，然而经过整顿，占总数近50%(占“退出”数68%)的社改制为农村信用社回归到“体制内”了。三则，由于不再允许组建新的城市信用社，而继续生存的社又以不同方式“做大”(组建城市商业银行、合并重组、增资扩股等)成为银行或者即将成为银行，因此，作为小金融机构的城市信用社实际上可能将不复存在。综上，说城市信用社“不成功”并不为过。城市信用社之所以“不成功”，主要原因可归纳为下列几项。

1.“先做游戏，后定规则”，酿成混乱。城市信用社的发展基本上遵循“先做游戏，后定规则”的思路。无论名称、资本金额、产权制度、内部管理、高管人员资格等，均长期缺乏必要的科学、严肃规定。比如，直到1998年10月的《整顿城市信用合作社工作方案》中仍然强调城市信用社的“合作”性质，并提出要“把城市信用社真正办成合作金融组织”，直到2002年11月《城信十条》中才纠正过来。由于金融是风险大、投机性强的行业，“先做游戏，后定规则”的做法，势必造成运作与管理上的严重混乱，进而不良资产成堆。同样的教训还发生在被称为“金融百货公司”的信托投资公司身上。

2.宏观经济大环境中的不良因素:过热，炒房地产，复苏乏力。1992年，我国发生投资膨胀、经济过热，其中包括房地产热和开发区热，尤其是南方一些省区，更热得烫手。这使得金融机构信贷膨胀、风险陡增。许多金融机构陷入房地产炒作及开发区热之中，大量信贷资金被“套”，进而形成呆坏账。不少城市信用社也未能幸免。“加强宏观调控”实现国民经济“软着陆”后，不少省区的经济又复苏乏力，使得金融机构效益欠佳，无力化解已经“水落石出”的风险隐患。作为“体制外”小金融机构的城市信用社当然更是化解乏术，只能听任不良贷款节节上升。

3.自我约束能力差，地方政府干预力度大。大多数城市信用社产权不清晰、政企未分开、法人治理结构不完善，根本无力抵御地方政府的干预，许多不良资产就是由于不当行政干预造成的。再者，不少城市信用社的负责人堪称“能人”，他们无视法纪，敢于违法违规经营，甚至贪污舞弊，造成极大的道德风险。因此，造成大量烂账亦在情理之中。

4.“准入与退出”与监管方式尚未脱离计划经济框架，缺乏必要的竞争约束与规则约束。城市信用社是完全商业化经营的小金融机构，充分竞争、优胜劣汰、新陈代谢是实现健康发展的必要条件。然而迄今为止，一直无法做到这一点。与其他金融机构一样，城市信用社的“准入与退出”缺乏完备、详尽的法规，执法则更欠严肃。能否“准入”，是否应当“退出”，均主要根据有关行政部门的旨意。因而“准入”难，“退出”更难。一个城市信用社一旦获准组建，“壳”便成了稀缺资源，有了市场价值。监管中，由于监管部门缺乏必要的强制“退出”手段，因而平时只能充任“保姆”，难以及时处置风险，一旦问题严重了、普遍了，便来个全面整顿。这样，不仅竞争不能充分，而且劣质社更难以及时淘汰，新陈代谢则无从谈起。

5.“整顿”恶化了城市信用社的经营环境，造成经营业绩严重下滑。1998年冬开始的“整顿”，力度大，副作用也大。首先，“整顿”造成城市信用社地位的不确定性。城市信用社失去体制保障，独立法人地位成为未知数，终日生存在高压之下。这就不能不严重影响其社会信誉和员工心态。1998年末，我省某县城市信用社就是因为“整顿”的消息扩散到社会上而引致挤兑。其次，由于“整顿”，人民银行停止了城市信用社的分支机构与新业务的审批，致使城市信用社的经营条件与其他机构的差距进一步扩大，经营业绩不得不因此而严重下滑。如我省城市信用社，1999年出现存款、人才、资本金“三流失”;1—10月，存款下降的有7个月，10月末存款余额比年初还少5.10亿元，据对各地人民银行中心支行调查，在引致存款下降的原因中，与“整顿”有关的占57.6%;全年利润仅676万元，相当于上年的17%。

6.现行官员政绩考核办法所带来的地方政府与银监机构的行为偏颇。前文已述，“整顿”前我省城市信用社的经营状况总体正常，要比全国城市信用社的经营状况好得多。中国人民银行总行负责城市信用社的监管人员也给予了充分肯定。然而，从一定角度说，我省城市信用社竟比全国城市信用社还要“不成功”:“退出”比例达到88%，高于全国平均值16个百分点，回归“体制内”(纳入农村信用社)65%，高于全国平均值15个百分点。之所以还要“不成功”，与现行官员政绩考核办法的副作用有相当关系。目前，金融机构的运作是否稳定，尤其是有无发生挤兑，是考核当地银监机构业绩的重要内容。因而，各地银监机构偏好于相对地，重流动性风险，轻资产风险;金融机构数量越少越好，规模越大越好。于是，对于城市信用社这类较易发生挤兑的小机构，当然是清理得越干净越好。特别是对我省城市信用社情况缺乏深入了解的上一级银监部门更是如此，三番五次指示“一个不留”，甚至在中国人民银行办公厅下达文件确认保留四家城市信用社后，还要添上“保留一年”的“尾巴”。目前地方政府的政绩考核中含有多项经济指标，如GDP、投资、财政收入等，但是没有金融资产质量指标，因而，地方政府对金融机构的基本态度是:要多给当地放贷，越多越好;金融风险处置责任，离我越远越好;要听话，能按我的要求办事。我省由于资金环境总体宽裕，政府平时对金融的干预较少，城市信用社又是小机构，贷款比重不大;因而在整顿中，一些有关政府往往对城市信用社的关心程度欠高，保护有所不够。比如，在五个没有上报城市信用社总体处置方案的省(自治区、直辖市)中就有浙江(还有重庆、江西、青海、宁夏)，个别县(市)政府更是唯恐承担城市信用社风险的处置责任，不论城市信用社优劣如何，一律早日“退出”为安。这样，“整顿”对城市信用社的伤害自然就加大了。

(二)主要启示

1.对城市信用社这类小金融机构不能“因噎废食”。但是必须遵循市场经济要求，改革“准入与退出”与监管方式，建立完备的产权约束、竞争约束、规则约束。经济决定金融，今后城市信用社这类小金融机构的命运不可能由某个人或政府部门说了算，最终只能服从经济发展的客观需要。民营小企业及个体经营户是市场经济体制下国民经济的重要组成部分，尤其在解决社会就业方面有着重要作用，我国工业部门的1.5亿劳动力中，就有1.1亿在小企业就业。今后，民营小企业和个体工商户还将会有更大的发展，进而，与之相匹配的城市信用社一类小金融机构也是必不可缺的。当然，今后发展这类小金融机构时应当用“市场化”办法，不能再用过去的“行政化”组建办法。同时，一定要改革“准入与退出”与监管方式，造就完备的产权约束、竞争约束与规则约束。改革措施要点如下。法规要详细载明城市信用社的“准入”条件，使得自然人和法人能够自行组建，凡经银监部门审核确认达到规定条件者，便允许登记、开业。政府及国有资产管理部门要管住国有及国有性质的资本，不要轻易进入城市信用社，尤其不能当大股东，以确保城市信用社由民间资本主导，控制权、人事权属于“三会”。另外，法规要详细载明“退出”标准，一旦达标，必须强制“退出”，并且“退出”标准要高一些，如资本充足率一旦低于6%或核心资本充足率低于4%，就要强制“退出”，以确保债务清偿，无需政府“买单”。还需实施有限责任与无限责任相结合。法规需载明，城市信用社按有限责任公司形式组织，一般股东承担有限责任，但是其法定代表人需对清理关闭时的未能清偿的债务承担无限责任。这是抑制经营者道德风险的必要措施。要建立与完善相关配套措施，如存款保险制度、信息披露制度等。另外，监管部门要从“保姆”转变为铁面无私的执法者，严格依法监管，做好三个“及时”，即及时掌握监管对象的经营财务信息、及时发现违法违规行为与风险、及时依法处置。

2.今后不能再搞“运动式”整顿，这是城市信用社整顿，尤其浙江的城市信用社整顿的重要痛苦经验之一。“运动式”整顿是计划经济体制下常用的纠错管理办法。其运作特征是:第一，平时疏于检查，宽于执法，一旦发现某些受管理对象有重大违法违规问题，便进行拉网式检查、清理，大家一起“吃猛药”;第二，主要以“红头”文件为准绳，依靠行政力量推行;第三忽视纠错成本，耗费及社会损失往往较大。其适用前提是包括，受管理对象的行为方式较为划一，少数对象中存在的问题往往多数对象都存在;法制不完备，行政指令决定一切等。目前，我国已经初步跨入市场经济，同时具备初步配套的法律法规，市场主体行为已经不再“一元化”，各地的政府行为和经济环境条件、企业经营者的素质和道德取向等方面的差异，都将引起市场主体行为的差异。在这种条件下搞“运动式”整顿，往往只会有利于违法违规经营的企业，不利于守法经营的企业。其原因是由于平时疏于检查、宽于执法，那些违法经营的企业早就捞得盆满钵满，即使被整顿清理也无所谓;而守法经营的企业则平时利润有限，整顿到来时也同样“吃药”，影响信誉、影响经营、更影响利润，再加上“一刀切”现象，不少守法经营企业往往也被清理、关闭。显然，这既有失公正，又增加社会损失，甚至还会助长“劣币驱逐良币”，即违法经营企业增加、守法经营企业减少的风气。城市信用社整顿，尤其浙江的城市信用社整顿，也正是如此，其他的一些“运动式”整顿也大都类似。因而今后不能再这样做了，而应当按市场经济要求完善法制，平时严肃执法，及时依法惩处违法违规行为。唯此，才能使纠错成本最小，收效最大，并使守法经营企业队伍不断扩大。

3.“社区银行”要“先定规则，后做游戏”。目前，管理层有意用“社区银行”取代“城市信用社”。从某种角度说，改名称也是必要的，如同币制改革，可以重塑信心，因而也是一种思路。但是，对于社区银行的概念及其与城市商业银行、城市信用社的区别，必须制定一个较为明确的规范，否则就会造成混乱，进而影响其健康发展，甚至重蹈城市信用社之覆辄。“社区银行”一词大约来自美国。在美国，银行监管部门通常将资产规模不足5亿美元的银行称为“社区银行(Community Banks)”。它们专门经营银行零售业务或有关消费者信贷业务，如提供住宅抵押贷款和消费者贷款，吸收当地存款等。2002年6月末，美国共有社区银行7258家，占全美国商业银行总数(8005家)的90.67%，共有员工30.79万人，资产总额8030.77亿美元，负债总额7224.45亿美元，所有者权益806.32亿美元，分别占全美国商业银行的17.87%、12.30%、12.25%和13.33%。由上可知，美国的“社区银行”是商业银行，是主要为个人客户服务的小型银行。“社区银行”的规模很小，平均每家的资产总额仅1.11亿美元，所有者权益仅1111万美元，但资本充足率甚高，未经加权值为10%，高于全美国商业银行的平均数(9.3%)。它的覆盖面甚广，平均3.85万美国人中即有1家“社区银行”(我省温州市原有的城市信用社中，有不少与美国的“社区银行”很相似，可惜都已经被清理掉了)。今后若真要借鉴美国的“社区银行”制度，建议先制订完善的法规，其中应当确认以下几点:机构性质定为商业银行，营业范围限于县域内;要有完备的“准入与退出”法规，并严肃执行，以确保市场的自由开放、充分竞争，确保劣质社能强制“退出”、优胜劣汰;资本金门槛不宜过高，美国平均每家仅1111万元，考虑到即使按购买力平价计算，美国的人均GDP也有我国的8—10倍，因而最低资本金额1000万元人民币足矣，中西部较为贫困的地区还可放宽到500万元;资本必须充足，新建者的资本充足率不得低于10%，核心资本充足率不得低于6%;在运行过程中若资本充足率低于6%、或核心资本充足率低于4%，则必须强制“退出”;要允许经营业绩良好的社区银行“升格”为可在市(地)范围营业的城市商业银行(注意:应当允许同时有多家城市商业银行，否则难以充分竞争);要建立相应的配套制度，如存款保险制度、信息披露制度等;要对小额贷款(单户贷款50万元以下的生产、流通贷款)提供税收减免及其他方面的优惠支持，以促进“社区银行”的经营，缓解“中小企业融资难”的问题。

4.要注意培育金融企业家。金融企业家是指，既具有良好的金融业务素养、职业道德和金融企业经营业绩，又拥有相当数量的资本金并将其投入金融企业的人。目前，在城市信用社及城市商业银行的改革与发展中，正在大量引入民间资本，进而使这些地方性商业银行机构大踏步走向“民营”。这中间，一个十分重要的问题便是要促进金融企业家的发育，进而使民营金融机构的控制权落在金融企业家手中，而不是落在工商企业家手中。之所以要如此，是因为一则，工商企业家的经营理念往往与金融业的要求不相符，尤其是不懂得金融必须稳健经营的道理。二则，更为严重的是，工商企业家的资本主要投放在工商企业，势必要以属于他的工商企业为中心来思考问题，因而一旦金融机构受其控制，关联贷款便很难避免，并且迟早会急剧拓展，风险甚大。正因为如此，当前一些人士提出，对民间资本入主银行要“慎之又慎”(邱兆祥，2003)。在当前的城市信用社与城市商业银行增资扩股、调整股权结构中，不仅入股的民营企业普遍追求控股权，而且在处理股权结构时还处于“两难”境地。如果股权分散化、没有大股东，那么，股东们往往都不会太关心金融机构的经营，控制权最终仍将落在政府手中(如同民生银行的“民有、党管、国营”)，经营机制难以真正转换。如果由某个大股东控股(包括相对控股)，那么，今后的风险又甚大。如何解决这一矛盾?出路便在于培育金融企业家，进而由他们执掌控制权。因为，金融企业家不仅有经营好金融机构的能力，而且由于没有关联企业，其利益与金融机构休戚与共，因而必然对金融风险十分警惕。这也是银座、泰隆等优秀城信社成功的经验之一。因此，在城市信用社和城市商业银行的改革与发展中，必须高度重视培育金融企业家。其措施主要有:第一，允许高管人员持有较多股份，每人持股比例可为5%—10%，甚至更多一些，但要注意，资金需自筹，不能搞公有资产“量化”;第二，建立期权激励制度，促使优秀的高级管理人员持股比例上升;第三，鼓励工商企业家“转型”，即鼓励他们将全部或绝大部分资本由工商企业转投金融企业;第四，允许和鼓励由金融企业家控股的金融机构投资、控股其他金融机构;第五，放低新建机构的资本金门槛，使新机构易于为金融企业家所控制。同时应当注意:第一，在缺乏金融企业家时，宁可选择分散化的股权结构，然后通过高管人员持股及期权激励，使机构的控制权最终转移到金融企业家手中;第二，公有金融机构通过改革转变为民营机构需要一个过程，通常难以一步到位，在此过程中，应当及早重视金融企业家的培育问题，尽早采取有效措施，使金融企业家逐步成长，与转换机制“同步”。

四、我省城市信用社的下一步改革方向

下一步，我省城市信用社改革的主要任务是:一要搞好泰隆等四家城市信用社的改革，使之尽快成为“银行”;二要关注尚处于“两制”状态的原城市信用社，使之走向最优结局;三要根据经济发展的实际需要，探索组建新城市信用社(或社区银行，下同)的可能性。在此三项任务中，前两项基本上可以在现有政策框架内进行，后一项则需要一定程度的政策“创新”。

(一)促进泰隆等四家城市信用社早日成为“银行”

1.四家城市信用社简况。台州市路桥区的泰隆城市信用社是民营的股份制金融企业，成立于1993年6月，最初只有7名员工和100万元资本金。经过10多年的发展，现如今的泰隆是与银座齐名的、曾被誉为全省发展速度最快的优秀城市信用社。在“整顿”中，因该社系业绩优良的地(市)城市信用社，因而很早便列入“保留”名单，后来因发生挤兑而失去“保留”资格，进入被要求限期“退出”的行列。挤兑发生于2001年9月中旬，起因是非常态、突发性的，它来势凶猛，令泰隆不到两天便流失存款4.5亿元。事件发生后，在省政府和银监部门的正确领导下，在台州市委、市政府的有力帮助、扶持下，挤兑迅速平息。此后，该社依靠员工的凝聚力，采取多种得力措施，不到两个月，存款余额便恢复到挤兑前的水平。2002年末，资产总额达到22.13亿元，账面所有者权益4752万元，各项存款21.16亿元，各项贷款13.68亿元，不良贷款率2.20%。

台州市温岭市的温岭市城市信用社是由温岭市政府主持组建的股份制金融企业，成立于1988年，资本金由温岭市城区各村集体及中小企业、城镇居民筹集。1998年末各项存款已达8.4亿元，列全省城市信用社第四位。1999年后，温岭市许多金融机构因受“张畏黑社会集团案件”牵连而受到重大冲击，该城市信用社也未能幸免，存款一度下降至4.4亿元，还背上大量不良资产。但在当地政府与银监部门的支持下，终于挺了过来。温岭市城信社与温岭市政府的关系甚为密切，在“整顿”中，该社定位于改制，要更名、纳入农村信用社，但是温岭市政府以“张畏案件”尚未处理完毕为理由，将该社的“退出”拖了下来，使该社终于盼来了保留、发展的机会。2002年末，该社的资产总额共计16.72亿元，账面所有者权益2509万元，各项存款14.94亿元，各项贷款8.99亿元，不良贷款率7.65%。

金华市义乌市的稠州城市信用社是由义乌市人民银行主持组建的“合作制”金融企业，成立于1987年3月，资本金1000万元，主要股东是义乌市的集体企业及政府部门的基金。1998年末，各项存款8.81亿元，列全省城市信用社第3位(仅次于银座、泰隆)。1999年后，该社抓住义乌市经济高速增长和商城、华川两家城市信用社被商业银行收购的良机，迅速拓展做大，规模甚至超过了泰隆。2002年末，其资产总额为28.89亿元，账面所有者权益10300万元，各项存款26.62亿元，各项贷款19.51亿元，不良贷款率1.50%。

表5　2002年末泰隆等四家城市信用社的经营状况

续表

资料来源:泰隆等四家城市信用社。*系2002年6月末数据。

宁波市象山县的绿叶城市信用社是由象山县个体劳动者协会主持组建的民营股份制金融企业，成立于1988年5月。1998年末，各项存款3.89亿元，各项贷款2.13亿元，不良贷款率5.5%，业绩列宁波市8家城市信用社之首。在“整顿”中，由于地处偏僻小县，因而自然地被列入“退出”处置之列。但该社所在地县政府由于担心今后会承担风险处置责任，再加上绿叶社平时“不够听话”，因而坚决要求该社早日“退出”。于是，在历时4年的整顿中，绿叶社承受着巨大压力。进而，存款增长缓慢，市场份额由1/6降为1/12;业务骨干流失7人，其中社副主任2人、科长3人。然而，该社仍然是呈现出顽强的生命力，并保持良好业绩。在2001年宁波市金融机构“创安”综合考核中，绿叶社获得92.5分，名列全市30多个金融机构的第2位，全市城乡信用社的第1位。2002年末，资产总额为5.40亿元，账面所有者权益3635万元，各项存款5.00亿元，各项贷款2.65亿元，不良贷款率5.36%。

2.通向“银行”的政策之门已基本打开。2002年11月，中国人民银行下发了《中国人民银行办公厅关于泰隆等四家城市信用社处置问题的通知》(下文称《通知》)和《城信十条》，这不仅意味“整顿”基本结束和泰隆等四家城市信用社获得“保留”，而且还意味四家城市信用社走向“银行”之门已经基本打开。一则，《通知》要求四家城市信用社完成的增资扩股、完善法人治理结构、完善规章与内控制度三件事，在执行中都是朝着“银行”方向走的。银监部门所要求的增资扩股后要达到的最低资本金额为1亿元人民币，这正是法律规定的城市商业银行的“门槛”，而在检查四家城市信用社的内部管理规章制度及执行情况时，也都是按城市商业银行甚至股份制商业银行的标准来进行的。二则，《城信十条》不仅不再有“合作”一词，而且规定，央行可以对城市信用社发放再贷款和办理再贴现，可以批准具备条件的城市信用社进入全国银行间同业拆借市场，支持有条件的城市信用社开办承兑、贴现、代收代付等中间业务。原先，这些业务都是“银行”的“专利”，现在向“具备条件的”城市信用社开放，显然是要让保留下来的规模较大、经营状况良好的城市信用社向“银行”方向靠过去。三则，直接负责监管四家城市信用社的宁波、台州和金华的银监部门，不仅都在努力为“四家城市信用社”争取“银行”品牌，并且已经有望“大功告成”。

3.四家城市信用社的素质良好，完全有条件抓住机遇、发展成为“银行”。四家城市信用社均建立了“三会一班子”的组织架构，并且基本上能按照《公司法》和城市信用社章程履行各自的职责，但又各具特色。泰隆社与温岭市社实行总经理负责制，经营目标明确定为为地方民营经济服务。泰隆社设有资产负债管理、贷款审批、财务监督、工资考评、决策咨询等五个委员会，职责明确，对总经理的权限形成一定约束，业务部门的设置则体现简约、高效原则，制度较为完备，执行与考核严格。与泰隆社相比，温岭市社明显欠缺一些，管理上袭用传统体制办法还较多，制度也欠完整。稠州社的信贷管理与会计财务管理较为严格，设有信贷管理委员会，有明确的信贷操作规程、责任制和考核奖惩制，并按照《金融企业会计制度》和《城市商业银行、城市信用社财务管理实施办法》建立了本社的会计财务管理和支付结算方面和制度、管理办法、操作规程。绿叶社的“三会”运作较为健全，重大问题均由董事会讨论决策，交由经营班子执行，内部规章制度也已日趋完善。

四家城市信用社均为“劳动密集型”金融机构，他们从自身条件出发，扬长避短，始终坚持主要为民营小企业及个体工商户服务的市场定位。它们的户均贷款均在50万元左右或以下，小额贷款比重均在10%以上，最高的达48.7%(见表5)。为此，四家城市信用社因地制宜，各自建立了行之有效的办法。其中最著名的是泰隆社的“客户经理制”，目前业已成为我省许多小金融机构学习、取经的对象。

四家城市信用社的经营者素质良好，都有一位优秀带头人。如泰隆社的董事长兼总经理王均，是该社最大的股东。他年轻有为，富于理想及远见，勇于开拓创新，人民银行上海分行称其为“具有现代金融家气质的经营者”。温岭市社的董事长兼主任江建法，遵纪守法，严于律己，忠于职守，他于1995年来温岭市社任职，不久便遇到“张畏集团案件”，当时温岭市许多金融机构的负责人都卷入其中，温岭市城市信用社也受到重创，但他始终坚持原则没有沾边，并且在市政府的支持下带领员工使温岭市社走出低谷。绿叶社的董事长兼主任董强友，是金融系统的老兵，他不仅业务能力强，而且道德高尚，具有老布尔什维克和“老黄牛”的气质。他虽非重要股东(仅2万元股份)，但比“老板”还关心绿叶社的命运。绿叶社成立之初，曾因经营不善，以致烂账成堆、亏损累累。1990年冬董强友受聘于绿叶社后，以身作则，带领员工励精图治，使绿叶社逐步走出低谷，迎来辉煌。在“整顿”中，他坚持原则，竭力维护绿叶社的合法权益，顶住种种压力，直到使绿叶社迎来“新生”。稠州社的总经理金子军，年轻肯干，工作认真严格、勤于开拓，自从1998年负责稠州社后，抓住了发展机遇，使稠州社规模迅速拓展，不良贷款率大幅度下降。

正是由于四家城市信用社的素质良好，2003年以来，随着政策环境变得宽松，其经营业绩持续向好。2003年6月末，四家城市信用社合计，资产总额为82.62亿元，各项存款80.38亿元，各项贷款49.62亿元，分别比年初增加9.46亿元、8.37亿元和4.79亿元;实现利润4099万元，比2002年同期增加1137万元;不良贷款率为2.83%，比2002年同期下降0.24个百分点。

表6　2003年6月末泰隆等四家城市信用社的经营状况

资料来源:泰隆等四家城市信用社。

4.四家城市信用社的改革工作进展。到目前为止，泰隆等四家城市信用社在走向“银行”的改革道路上基本顺利。

(1)关于内部管理制度及内控机制建设。2003年第一季度，台州、宁波、金华的银监部门，专门组织检查组，对“四家社”的内部管理及内控状况进行了全面、深入的检查，结果是虽则各有差距，但是总体上还不错，都只是“皮肤病”，没有发现重大的违法违规问题。随后，“四家社”在检查的基础上进行内部管理、控制的规章制度的增订、完善，目前已基本完成。

(2)关于增资扩股。“四家社”增资扩股后拟达到的资本金额是:泰隆社2亿元，温岭市社1.5亿元，稠州社3亿元，绿叶社2亿元。其中绿叶社进展最快，资产评估已完成，净资产总额为3200余万元，相当于原股本金的6倍。新股东已确定，入股资金大部到位，正在签订协议，然后报银监部门审批。温岭市社的资产评估也即将结束，据统计净资产约为5000万元，增资扩股工作也在同时进行之中。泰隆社的资产评估工作正在紧张进行。稠州社的进程较缓，主要原因是当地政府的意见尚未统一。

(3)关于完善法人治理结构。新的“三会”及章程需在增资扩股完成、新股东落实才能定局、运作与制订。由于今后董事长与总经理(或主任)需分设，因而一些社，如温岭市、绿叶等，引进了人才，充实了领导班子。

(4)其他。①绿叶社为了实现更好的发展，拟将总部迁址宁波。此事已获得宁波市政府及银监部门的大力支持，新址用房也已备妥，准备在增资扩股完成后正式发文批准迁址。同时，宁波市银监部门还设想在绿叶社迁址宁波后，由其兼并宁波市区农村信用联社。②“四家社”在进行“三大任务”的同时，还积极申请开办新业务。迄今为止，泰隆社已获准成为全国银行间同业拆借市场成员，获准自行签发承兑汇票，并且还与美国某投资公司签约，承办该公司在台州的委托投资业务。

5.需要注意的几个问题。在“四家社”走向“银行”的过程中，不断有新情况、新问题产生，进而需要不断探索、研究、解决。目前，下列问题较为值得关注。

第一，“四家社”今后的机构定位。综合增资后的资本金额、经营规模、外部经营环境、地方经济发展需要等因素，对泰隆、稠州和绿叶城信社，今后应给予类似城市商业银行的地位，即允许其在市(地)范围内设置机构、开展业务。温岭市社则以给予“社区银行”地位较妥，即将经营地域限于温岭市，以后视情况发展再考虑“升格”。目前绿叶社的规模虽较小，但迁址宁波后，通过下设机构及兼并活动，经营规模将迅速拓展，尤其重要的是宁波市目前十分需要一家能真正竭诚为“中小企业”服务的商业性金融机构。按照上述思路，宁波、台州和金华实际上便有了第二家城市商业银行。这个结局是合理的，将十分有助于实现“充分竞争”、改善对“中小企业”的金融服务，并促进小银行机构自身的健康发展。

第二，要重视“股权结构”。增资扩股后形成的股权结构事关城市信用社今后的活力与运作，应当切实重视。现行政策规定，入股城市信用社的股东必须是浙江的企业法人或自然人，单个法人股东的持股比例不得超过10%。但是在实际操作中存在许多变通办法，如外省的企业集团公司可以用在浙江省的子企业名义(甚至多个子企业)入股，因而变数相当大。从已开始增资扩股操作的三家城市信用社的情况看，新的股权结构各具特色。温岭市社主要是由老股东增资，外加市财政参股10%，显然，增资后，城市信用社与市政府的关系会更加紧密(有利有弊)。泰隆社大体上是在基本保持现有的“控股”结构前提下，引入一些战略投资者。绿叶社今后将由新股东主导，其中北京市的××集团公司居控股地位。工商企业大股东控股是“双刃剑”，一方面，大股东的“能量大”，能够疏通关系、实现政策“创新”，如北京××集团公司在绿叶社迁址宁波等一系列有关发展的重大问题的解决上均起了重要作用;另一方面，今后的信贷风险(关联企业贷款很难避免)势必增大，市场定位也容易发生变化。目前，有关银监部门从实际出发，基本认同了上述的“多样化”结构。照眼下的情况看，的确不宜要求各城市信用社的股权结构划一，也不宜要求必须加快“民营化”步伐，但是，对于各种类型的股权结构的利弊效应必须保持警觉，注意观察，及时处置(尤其是对宁波绿叶社今后的前景，笔者并不乐观)。

第三，高管人员持股问题尚有待打开局面。让高管人员持股，尤其是让经过实践考验的高管人员持有一定比例的股份，是造就金融企业家的重要途径，对于促进城市信用社今后的健康发展至关重要。遗憾的是迄今为止竟尚未列入议事日程。个中原因主要是理念，即有关政府及银监部门的认识尚未到位。一是没有看到这件事的重要性。试问，在国有工商企业改革中都要强调“经营者持大股”，那么金融企业为什么例外呢?二是担心“公有”资产流失。其实，前文中已说过，资金自筹，不搞“量化”。因此实际上无须担心。希望有关方面早日转变观念，尽快采取切实措施。

(二)慎重对待尚处在“两制”状态的原城市信用社

目前，在更名、纳入农村信用社系统的原城市信用社中，有少量的社仍处于“两制”状态，如台州的临海银泰、天台银安、玉环珠港，杭州的临安钱王等。这些社的产权制度未变，仍为股份制，原有的自主经营权和信贷权限基本还保留着，要比一般农村信用社大得多，而且由于业务活动仍在城区，没有农户及支农需求，市场定位也未变，其他如员工考核、薪酬奖金、内部稽核等，也均基本如旧。当时之所以对这些社实行“两制”管理，主要是由于这些社规模较大、资产质量较优，尤其是内部管理水平明显好于联社中的其他农村信用社。暂时维持“两制”，既有助于减少体制摩擦，发挥优势，又可以避免因强制较好的社向一般的社“看齐”而使联社整体水平降低。实行“两制”管理的成效相当显著，既有利于这些较好的社健康发展，又有利于联社整体水平提高。如2002年末，临海银泰社的不良贷款率为2.59%，而联社为9.70%。银泰社的各项贷款占联社的23.8%，因而若剔除银泰社，联社的不良贷款率将上升2.22个百分点，达到11.92%。同时，实行“两制”管理更促进了县域经济、金融的发展。目前，农村信用社改革在即，“两制”现象难以长期继续维持，其处置的基本原则应当是:(1)有助于改善金融服务，更好地满足当地经济发展的需要;(2)有助于提升金融机构质量，促进“产权清晰、政企分开、自负盈亏、自担风险”。因此，应当慎重对待“两制”社，不宜简单地一律并轨，即对“两制”社规范、改制，使其成为普通的农村信用社;而应当从实际出发，遵循基本原则，选择最优出路。除了可以选择“并轨”外，还可以选择其他出路。如控股，即由农村信用社入股“两制”社，并成为相对控股的最大股东，“两制”社则通过增资扩股、完善法人治理结构而成为具有独立法人资格的商业性金融机构，它仍为联社的“下属”，只是联系纽带由“行业管理”变成“资本控股”。又如收购，即由其他商业性金融机构收购“两制”社，也可以控股“两制”社，使其成为控股机构的二级法人。再如独立，即让“两制”社脱离农信联社，并在增资扩股、完善法人治理结构的基础上恢复城市信用社体制，重新独立发展。

(三)关于组建新城市信用社的可能性

经济决定金融，任何金融机构的出现、发展、衰亡，都是经济发展变化的结果。只要存在特定的客户群体，有着相对稳定的有效信贷需求，相应的金融机构便迟早会出现。客户群和信贷有效需求的变化、发展，必然引致金融机构的相应变化。这是不以人们主观意志为转移的。人们只能顺应变化，促进其变化。

城市信用社是主要面向小企业及个体经营户的小金融机构，是个私经济发展的产物。前文已述，我省原有的城市信用社已大部分离开原有舞台，随着今后“四家社”发展、升格为“银行”，则将全部脱离原来的舞台。这是否意味城市信用社已经在我省完成历史使命了呢?实际上并非如此。

一方面，我省的个私经济还在大量发展，即使在原先相对欠发达的衢州、舟山、丽水等地，个私经济也在勃兴中。私营小企业及个体经营户迫切希望得到良好的金融服务。

另一方面，为个私经济服务的金融机构还甚为欠缺，以致“中小企业融资难”(实为小企业及个体经营户融资难)一直是经济运行中的热门话题之一。由城市信用社联合组建的城市商业银行我省有8家，但是户均贷款在50万元左右或以下的、小额贷款比重超过10%的、主要面向小客户的只有3家，即台州、温州和湖州市商业银行，个别城市商业银行几乎完全不贷小客户，实际上是“大中型企业银行”、“大中型项目银行”。农村信用社是目前我省向民营小企业及个体经营户发放贷款的主力，但是由于体制上的原因，农村信用社毕竟活力有所不足，竞争不充分，难以完全适应机制灵活的个私经济客户，再加上农村信用社必须把为“三农”服务放在首位，因而难以充分满足个私经济发展对金融服务提出的要求。政府为缓解“中小企业融资难”现象，组建了一批“中小企业担保公司”。对此，一要看到这些担保公司确实是发挥了作用的;二要看到这些担保公司存在明显的局限性，且不说其机制欠活的问题，试想一想，银行贷款利率为5%—6%，尚且不足以完全承担信贷风险，担保公司靠1%—1.5%的手续费就能够承担吗?三要看到有的担保公司已经“变味”，比如某地一家中小企业担保公司拿着免税优惠却不为小企业服务，该公司一共担保6笔贷款，合计金额3000万元，平均每笔500万元，最大一笔为2500万元，最小一笔也有100万元。

综合上述情况，显然仍有必要发展城市信用社一类小金融机构。笔者在调查中也发现，一些地方要求重新发展城市信用社的呼声相当强烈。如在江山市，个体劳动者协会、体改委、担保基金管理者、人民银行江山市支行等，异口同声地强烈要求重新发展民营的纯商业化的城市信用社。对此，建议省政府有关部门深入调查研究，努力促成之。

当然，今后若重新发展城市信用社，必须吸取过去的经验教训，要切实防范金融风险，尤其不能再由政府“买单”。为此，最主要的是两条:第一，保持国民经济稳定发展，防止出现过热。因为一旦过热，大面积的烂账在所难免。第二，改革“准入与退出”与监管方式，造就完备的产权约束、竞争约束和规则约束。前一条是完全由国家管理层把握的，省里只能建议，难以有所作为，后一条则省内可以向中央争取试点权，至少可以争取在温州的全国金融综合改革试验区试点。当前，争取到试点权是完全有可能的。有了试点权后，便可以按前文中“主要启示”一节所述的措施要点付诸实施。