我国小额农贷体制的特点

时间：2023-11-22 理论教育版权反馈

【摘要】：通常，信用贷款的金额较小，其平均值远低于全部小额农贷的平均值。在我国，小额农贷是沿着两条线索发展前进的，一条是“土”线。目前，我国的小额农贷已有相当大的发展。目前，在我国的各类金融机构当中发放小额农贷的金融机构基本上只有农村信用社一家。同年，中国人民银行制定相应办法，指导与推动农村信用社将小额农贷作为信贷重点。

我国小额农贷体制的特点及改进思路⁽²⁾

一、引　言

小额农贷是小额农户贷款的简称，它是一种以农户为主要贷款对象的贷款。“小额”的具体范围是在变化的，通常随着经济的发展而趋于上升，就目前情况而言，“小额”主要是指5万元以下的贷款，但也并不拘泥于此，尤其是在经济较为发达的地区，可将标准放宽为50万元。

与一般贷款一样，小额农贷有信用贷款与保证贷款两种基本形式。通常，信用贷款的金额较小，其平均值远低于全部小额农贷的平均值。也与一般贷款一样，小额农贷中的保证贷款包括担保贷款与抵押、质押贷款，其中个人担保与农户联保是担保贷款的主要形式。

农户是社会弱势群体，其中不乏贫困人群，小额农贷对于农户的脱贫致富有重要意义，是促进社会公平和稳定的重要金融手段，理应受到足够的重视。

在我国，小额农贷是沿着两条线索发展前进的，一条是“土”线。自从20世纪50年代农村信用社成立之初起，农信社就向农户发放生产与生活的小额贷款。改革开放后，农村实行联产承包责任制，农户成了自主经营的市场主体，农村信用社因此也加大了农户贷款的投放力度，以满足农户购买种子、农药、化肥以及手扶和四轮拖拉机的贷款需求，如浙江省兰溪市的农村信用社，1983年就开始推行农户的“自报公议”贷款;另一条是“洋”线，20世纪90年代，我国借鉴了国际经验，引入其他发展中国家小额农贷的成功做法。如1993年底，中国社会科学院农村发展研究所在孟加拉乡村银行和福特基金会的支持下，组建了由非政府组织操作的专业小额信贷机构——易县信贷扶贫合作社(简称“扶贫社”);随后两年中，又先后在河南、陕西建立了虞城、南召和丹凤等扶贫社。此外，联合国开发计划署、澳大利亚开发署和国际鹤类基金会也在我国进行了多个小额贷款试点⁽³⁾。现行小额农贷体制中，“土”线是主流，“洋”线不但市场份额微不足道，而且影响力也十分有限;但今后，“洋”线的影响会有所加大，并最终走向“土洋结合”。

目前，我国的小额农贷已有相当大的发展。2004年3月末，全国农村信用社的农户贷款余额已达6585亿元，其中，小额信用贷款1365亿元，农户联保贷款652亿，累计受益农户有6169万户，约占全国农户总数的1/3。

本文拟据对浙江省一些县(市)的调查，对我国的小额农贷体制特点及其改进思路作一简要剖析。

二、现行小额农贷体制的基本特点

目前，由于我国的经济体制改革尚未完成，因而小额农贷体制不免带有明显的“转轨”时期色彩。主要特点如下。

(一)放贷机构单一，垄断性强

目前，在我国的各类金融机构当中发放小额农贷的金融机构基本上只有农村信用社一家。中国农业发展银行的基本职能是承担粮棉油收购贷款和农村大型基础设施项目贷款，没有小额农贷任务，更何况机构设置与人员配置均难以适应发放小额农贷的需要。“四大银行”主要是面向大中企业和城市客户的银行，很难惠顾农户尤其是小农户。其中的中国农业银行，虽然名曰农业银行，但是自从1985年“农行进城”以后，其支持对象也更多地转向工商企业(包括乡镇企业);况且1996年与农信社“脱钩”后，农业银行的机构与人员状况均已很难适应发放农户贷款尤其是小额农贷的要求了。据笔者2002年8月末对浙江省的慈溪、诸暨、上虞、瑞安、长兴、仙居、江山等8县(市)的“四大银行”支行的调查，只有农业银行的上虞支行和江山支行分别有13户和11户农户贷款，其余30个“四大银行”县支行均无农户贷款。1996年农村信用社“脱钩”时，为了方便农户获得信贷支持，曾由国家农业部和中国人民银行联合发文，允许各地组建农村合作基金会，但是由于在操作过程中出现了重大偏差，导致农村合作基金会“变味”，造成大量呆坏账和农村金融秩序混乱，以致被迫于1999年将其清理、关闭。于是，农村信用社便成为发放小额农贷的唯一的正规金融机构。同年，中国人民银行制定相应办法，指导与推动农村信用社将小额农贷作为信贷重点。

表1　2002—2003年不同收入组农户的收支金额

资料来源:2003年及2004年《中国统计年鉴》、《浙江统计年鉴》。

现有的农村信用社虽名为合作金融组织，但实际上是行政性金融机构，产权不明晰，政企未分开，机构按行政区划设置，且主要按行政指令运营，如发放小额农贷的主要原动力便来自于上级行政部门的指令。由于在现行金融体制下，金融机构的“准入与退出”都是“行政化”的，若无金融行政部门的决策，自然人和企业法人是不能依法组建金融机构的。因此，农村信用社在小额农贷市场上实际上没有竞争对手，具有高度的行政垄断性。进而，一个农村信用社即使亏损累累，甚至严重资不抵债，不仅要由政府“买单”，而且只要辖区内存在着较多的“三农”需求，最多只能“降格”，而不能清理、关闭。

机构单一、市场垄断，首先会使小额农贷难以惠及各个层次的农户。任何一个金融机构都只能服务于有限的目标人群，而在我国农村中，农户的经济状况层次差别相当大，如2003年，全国农户中高收入户组的人均收入(6347元)为低收入户组(866元)的7.3倍;高收入户组的人均年收支盈余为2033元，而低收入户组则为－173元，差距已经无法用倍数来表示(详见表1)。浙江省的情况亦相类似。显然，广大农户中存在着多个目标人群，这不是一家金融机构所能全部顾及的。至于现行的农信社金融服务究竟“忽略”了哪一个层次的农户，后文会加以分析。其次，由于“政企”不分，又严重缺乏竞争，势必影响农村信用社的经营活力，进而阻碍其金融服务的质量的提高。

(二)制度主义倾向明显，“深度”有所不足

从运作层面考察，我国现行的小额农贷存在明显的制度主义倾向，“深度”有所不足。

1.制度主义倾向明显。小额农贷是经营行为，因而只有收益足以补偿成本时，才能生存和发展。由于小额农贷的单笔贷款金额小，客户群体庞大、分散，运营费用较高，因而补偿难度较大。国际上，以财务是否可以做到自我补偿为基本标志，将小额农贷体制区分为制度主义和福利主义等两大类。前者在努力支持农户的同时强调实现财务的自我补偿，后者则首先强调支持最贫困的人群，同时依靠政府及社会的补贴实现财务补偿。前者的代表是印度尼西亚人民银行(Bank Rakyat Indonesia)乡村服务站(Unit Desa System，下文简称UDS)，后者的代表是孟加拉乡村银行(Grameen Bank，下文简称GB)。UDS和GB都有严格、规范的内部管理和完善的员工激励机制，也都取得了良好的绩效。1994—2000年，UDS减呆账金后的贷款利润率为6.3%—14.1%，总支持回报率超过5%(详见表2、表3)。2003年，GB 2/3的分支机构的到期贷款收回率达到100%，而且均有盈利。两者的主要差别是:(1)目标人群不同。UDS为农户中的较富裕者;GB则为最贫困者，96%的借款者为女性(在穆斯林社会中，妇女的地位很低)。(2)贷款方式不同。UDS均为抵押贷款，抵押物通常为土地，也有用房屋、摩托车及其他资产抵押的。GB则主要是专门为最贫困人群设计的、无需抵押的“小组贷款”。⁽⁴⁾(3)单笔贷款金额不同。1999年，UDS的单户贷款余额平均为425美元，相当于人均GDP的85%，而1983—1997年，GB单户贷款余额不足100美元，仅相当于人均GDP的40%左右。(4)利率水平不同。UDS的贷款利率远高于商业银行，如1995年为32%，接近商业银行平均贷款利率的(17.0%)的两倍。GB的利率明显较低，生产性小额贷款为20%，住房贷款为8%，助学贷款为5%，乞丐贷款为0%。而同期商业银行贷款利率为14.0%，高利贷为120%—200%。(5)存贷比例不同。UDS的存差极大，如2000年的存贷比为10.5%，大量资金调查。GB则相反，2003年仅有1/3的机构有存差。(6)成本补偿方式不一样。这一点十分重要。UDS从1987年开始便实现财务上的自我补偿，不再需要外部补贴。GB的财务一直无法自我平衡，从1983年到1997年，平均每借出1美元就需要0.22美元的补贴。补贴的主要来源是政府补贴、费用折扣⁽⁵⁾及外国捐款等。从这些不同点中可以清晰地了解制度主义模式与福利主义模式的区别。

表2　1994—2000年UDS的收入、成本与利润(以占未偿贷款余额的百分比表示)

资料来源:根据BRI月报整理。

表3　1994—2000年UDS的利润

资料来源:根据BRI月报整理。

我国农信社自1999年大力发展小额农贷以来，小额农贷的资产质量总体上良好，如浙江省衢州市2003年末的小额农户信用贷款的不良贷款率仅为2.78%。同时也建立了以“三包一挂”(包农贷发放、管理、本息按期收回，薪酬收入与农贷收益挂钩)为基本内容的有效激励机制。农信社与UDS和GB的不同主要是:(1)目标人群主要是农户中的中等及以上收入者。目前，有贷款的农户占全部农户的比重还欠高，得不到贷款支持的主要是“低端”农户。因为贷款保证必须有合适的抵押物或担保人，中等以下收入的农户很难具备这一条件。另外，小额信用贷款则(据一些农信联社反映)为了确保如期收回，中等以下收入的农户实际上很难获得。(2)贷款方式既有一般的抵押担保贷款，也有便利农户的小额信用及联保贷款，但无专门为最贫困人群设计的贷款方式。(3)利率水平虽不偏低，但也不很高。比如，在表4所列的14家农信机构中，利率不上浮的有4家，占28.51%;上浮10%—30%的有3家，占21.42%;上浮30%—50%的有7家，占50%;平均上浮30%左右。(4)户均贷款余额相对较大(这从后文中的“深度值”可知)。(5)存贷比基本适中，虽为存差，但不很大。如2003年末，全国农信社为71.7%，浙江省农信社为74.6%。(6)基本上没有外部补贴，目前农村信用社除营业税低于商业银行、新增农贷余额超过新增贷款余额40%的部分可以获得央行的低利率再贷款外，没有其他补贴。⁽⁶⁾据浙江省的一些农信社反映，(单户贷款余额甚小的)小额信用贷款实际上是无利甚至亏损的，需要依赖其他贷款的收益来支撑。依照上述六点不难判定，我国农信社的制度主义倾向虽不如UDS典型，但也相当明显。

表4　浙江省部分农信社小额农贷的利率(2004年)

资料来源:根据调查所得数据整理。

2.“深度”有所不足。“深度”是度量小额农贷深入贫困人群的程度的指标，通常用户均贷款余额与人均GDP之比表示，数值越小，意味着进入贫困人群的程度越深。据世界小额信贷网络计算，其26个成员项目1999年的户均贷款余额与人均GDP之比为74.9%⁽⁷⁾，印度尼西来人民银行乡村服务站(UDS)的“深度”也只有85%⁽⁸⁾。显然，制度主义模式的深度值较大，福利主义模式的深度值较小(GB为40%)。

表5　浙江省部分农村信用社的小额农贷深度

资料来源:根据调查所得数据整理。

据对浙江省一些县(市)农信社的调查，在获得相关数据的9个机构中，深度超过100%的有5个(见表5)，平均为138.1%，不仅大于世界小额信贷网络26个成员的平均值，而且还大于UDS，深度有所不足。

近几年来，我国最贫困的人群迟迟不能脱贫，基尼系数不断攀升。如2000年至2003年，全国农户中最贫困者(人均纯收入低于300元)的比重丝毫未有下降，而相对富裕者(人均纯收入高于5000元者)的比重却由7.05%升至11.85%，增长5.9%(见表6)。浙江省也是一样，农户中最贫困者(人均纯收入低于500元)的比重自1995年未开始下降，而相对富裕者(人均纯收入高于7000元者)却由1995年的12.5%升至2003年的47.5%，增长2.8倍(见表6)。这种情况虽由多种因素促成，但是小额农贷的深度不足，不啻为原因之一。反观孟加拉国，不仅GB声称，其44.9%的借款者已经脱贫⁽⁹⁾，而且该国的基尼系数保持较低的水平，2000年仅为0.318(我国同年达到0.458)。

表6　1995—2003年全国与浙江省农村最贫困人群的比重

资料来源:《中国统计年鉴》、《浙江统计年鉴》。

(三)有效地利用了行政资源

鉴于我国曾经长期实行由政府进行“大一统”管理的计划经济，行政部门拥有极高的权威，目前虽已改革开放，但是“转轨”尚未完成，包括农信社在内的正规金融机构仍拥有行政级别，处于行政桎梏之下。这种格局使农信社一方面不得不“听命”并依赖于行政部门;另一方面，也为农信社利用行政资源创造了极为有利的条件。在小额农贷运作中，各地农信社为净化信用环境，促进小额农贷的安全、高效运作，积极利用自身及乡村政府的行政能量，在建立农村信用制度、减少农户信息搜集与贷款发放成本、促进风险防范等方面，创造了许多颇具中国特色的成功做法。主要有:

1.“公议授信”，评定农户信用等级。农信社与乡村政府合作，建立由农信社主任、信贷员、行政村干部和村民代表组成的农户信用等级评定小组，对所辖农户的信用程度、经济实力、经营能力、偿债能力等进行综合评定，评出相应的信用等级，对其中符合信用户条件者，按评定的信用等级发给授信额度不同的小额信用贷款证。农户只需凭此证和身份证便可到当地信用社或信用站办理信用贷款，手续十分简便。2003年末，开化县信用联社已完成对79，786户农户的信用等级评定，评定面达到91.62%，核发小额信用贷款证46，855本，合计授信额度为21，642万元;桐庐县信用联社也完成83，096户农户的信用等级评定，评定面达83.41%，其中82，096户获得授信，合计额度达到78，814万元。

2.聘请村干部担任“协贷员”。为了及时掌握贷款农户的信息，促进小额农贷的安全发放与及时收回，农信社在行政村中聘请条件较适合的村干部为协贷员。基本上为每个行政村1人，主要职责是反映贷款农户情况、提出咨询，甚至初审建议、催收到期贷款等。农信社按行政村规模(也即工作量)的大小，付给少量酬金(浙江省一般为400—500元/年)。

3.创建“信用村”。信用村是农村信用制度建设中的是一项重大创举，在某些地方(如兰溪市)也称为授信村。信用村由农信社在乡镇政府协助下评定，经县农信联社审查批准后授予。其基本条件是:领导班子团结、办事公正、责任心强，群众威信高;村民的法制观念、信用观念强，连续两年如期收回全部贷款本息;有的地方也需要适当考虑经济发展水平。“信用村”不仅是荣誉，而且是真正的实惠。信用村可以优先享受农信社的信贷支持，通常以村为单位享有整体授信额度，还有利率上的优惠，村民个体获得的授信额度要比同信用等级的非信用村村民高出一个档次，并且办理贷款更为方便，只要在农信社授权范围内，就可以在村信用站直接办理。“信用村”不是终身制的，一旦不符合条件，便要取消资格。因此村干部十分看重这一称号，把它作为重要政绩，努力争取，千方百计维护。如开化县某村，为争取成为信用村，村干部努力清收本金为4.3万元的5户不良贷款。已经评上信用村的村委会更是珍惜这一成果，一旦发现可能逾期的农户贷款，总是想方设法挽回。如桐庐县，截至2003年底，17个信用村没有发生过一笔逾期贷款。在信用村的建设中，农信社采取严格把关、稳扎稳打、讲求实效的策略，这就有力地提升了“信用村”的生命力。2003年末，浙江全省已有信用村2880个，占全部行政村的7.51%左右。

此外，在小额农贷的宣传发动、设立信用代办站及其他业务活动中，农信社均得到了乡村政府的大力支持与协助。

三、改进思路

(一)总体构想

1.要把增加小额农贷的深度作为重要改进方向。现行小额农贷体制由于“深度”不够，以致贷款难以进入最“低端”的农户，无法帮助最贫困的农户脱贫，实现小额农贷的重要目标。

2.要发展一批福利主义模式的农村金融机构，以增加小额农贷的“深度”，承担最“低端”农户的信贷扶贫任务。国内外实践表明，一个金融机构不可能既是典型的制度主义模式又是典型的福利主义模式，要使信贷深入到最贫困的人群，只有依托福利主义模式的金融机构，如在美国的“社区”中，虽则存在大量商业性的社区银行(Community Bank，平均每3.85万人有1家)，但是向最贫困人群提供信贷支持的是政府设立的政策性的社区发展金融机构(Community Development Financial Institutions)。

3.要不断增强农村信用社的活力，充分挖掘农信社的潜力，以促进其在小额农贷中更好地发挥“主体”作用。小额农贷的扶持对象不仅是“最贫困”农户，还有“一般贫困”农户、乃至广大农户。农村信用社虽然难以向最贫困的农户群体放贷，但是在未来相当长的时期内，仍将在小额农贷市场中占“主体”地位。并且，目前(2004年3月)农信社的农户贷款只占了各项贷款的34.9%，其中小额信用贷款和农户联保贷款合计只占10.8%，还有很大的上升空间。农村信用社的产权制度改革才刚刚开始，体制活力更有上升空间。因此，为促进小额农贷体制的完善，需要充分挖掘农信社的潜力。

(二)关于进一步增强农村信用社的活力

这主要可以从三个方面努力:

1.发扬光大小额农贷实践中的成功做法。诸如“三包一挂”、农户信用等级评定与授信、协贷员与信用代办站制度、创建信用村等，不仅都要继续推行，而且要鼓励发展、创新。浙江兰溪市农信联社将“三包一挂”发展为“四包一挂”(增加了“包资金组织”)，收到良好效果，便是发展创新的范例。

2.加快改革步伐。要利用当前推广农村信用社改革试点的大好机遇，因地制宜、讲求实效地加快农信社产权制度改革，按照市场经济的客观需求使其尽快成为“产权明晰”、“政企分开”的自主经营、自负盈亏、自控风险、自求发展的市场主体。

3.争取早日开放农村金融市场。要使农信社进一步焕发活力，必须引入竞争机制，这已成为各方面人员的共识，但却迟迟未付诸行动。为此，应当切实研究开放农村金融市场、实行按市场化、法制化原则“准入与退出”及监管。其中组建新农村金融机构的资本金“门槛”不可太高，只要风险防范机制完善，100万元足矣。

(三)关于加大对小额农贷的扶持力度

应当看到，财政资金通过扶持信贷进而扶贫的效果远胜于直接扶贫。一则扶贫资金数量可以大大地“放大”;二则由于信贷资金要求偿还，因此不易产生“依赖”，有助于培育“造血”功能。

1.加大一般性扶持力度。一般性扶持是指，只要发放小额农贷，任何金融机构都可以享受的政策扶持。“扶持”的内容主要为税收减让和供给利率优惠的央行再贷款。由于小额农贷的额小、分散，以致营运成本较高，这集中反映在“百元资产营业费用”上。由表7可知，淳安县农信联社和仙居县农信联社的“百元资产营业费用”要明显地高出同地的“四大银行”县支行。由表8可知，即使在同一农信联社内部，农户贷款比重(用农户贷款利息收入占利息收入的比重反映)较低的兰溪市联社营业部和杭州市区联社SD社，其“百元资产营业费用”要明显低于农户贷款比重较高的兰溪市联社MJ社、YB社、YC社、CN社和杭州市区联社YP社、ZP社。正因为“百元资产营业费用”明显偏高，因而“四大银行”和其他商业银行不愿涉足农户贷款(更不必说小额农贷)，因而上级行政指令才成为农信社发展小额农贷的主要原动力，尤其是在经济较为发达的地区。扶持力度需要增加多少?基本要求是，要使面向中等及以上收入农户的小额农贷能够商业化运作。即，既能使农信社有良好的利润空间，自主积极放贷，无需再依赖行政指令推动;又能使“准入”放开后，民间资本有兴趣组建小额信贷机构。

大致上，应当使农信社的“百元资产营业费用”至少下降0.5元左右，使之接近当地“四大银行”支行的水平。据对淳安与仙居两个联社的测算⁽¹⁰⁾(此两联社的经营环境与绩效在浙江属中下水平，在全国则属中等或中等略偏上水平)，要使农信社的“百元资产营业费用”下降0.5元，应当对5万元以下的农户贷款施行以下扶持政策:(1)免征营业税和所得税;(2)央行按余额的50%，给予利率为0的再贷款;(3)地方政府给予1%的贴息。

表7　2003年淳安县与仙居县金融机构的百元资产营业收支

表8　2003年浙江省部分农村信用社的农户贷款利息收入比重与百元资产营业费用

注:杭州市区联社SD社辖区内的农户绝大多数已经转型，不再从事农业。

资料来源:表7、表8据有关机构的资产负债表整理。

2.设立特殊性扶持。专门为最贫困的农户提供金融服务的福利主义模式机构，除享受“一般性扶持”外，还需享受“特殊性扶持”，否则便难以按既定目标持续运作。“特殊性扶持”的来源主要是:政府补贴、社会各界资助、外国捐赠等。其总量应根据实际需要，一般地，以不超过GB水平为妥，即控制在贷款余额的20%左右或以内。

3.努力引入扶持性社会资金。这主要指社会各界及外国的捐赠。目前进入小额农贷领域的扶持性社会资金数量甚微，主要仅存在于一些学术机构与国外有关组织合作进行的扶贫信贷项目中。今后应当努力争取扩大这块资金的数量。笔者较为看好慈善资金。据报道，浙江省迄今为止已筹集善款10亿元。今后必定会有更快的发展。如果每年能有1000万元投入信贷扶贫，以每户贷款3000元、补贴率为20%计，可扶持贫困农户1.67万户，相当于我省农户中最贫困人群的17.5%左右，前景相当可观。

(四)设置福利主义模式的小额农贷机构

这是需要深入研究、多方实践探索，才能妥善解决的问题。大致有下列途径:

一是发展非政府组织(NGO)机构，如像GB那样的机构。目前，一些学术机构与国外有关组织合作进行的项目效果很不错，不仅贷款回收情况良好，而且“深度”也比农信社大得多。如洛南等10个项目的深度平均为35.8%，达到了GB水平(见表9)。经济学家茅于轼数年前筹资10万元在山西省创办了一家扶贫信用社，目前运作情况良好，资本金已滚动增加到40万元，该成果应当得到推广。但如何推广?能在多大范围内推广?仍然颇费思量。一则，必须解决好扶持资金的来源问题，包括“一般性扶持”与“特殊性扶持”。二则，必须找到“支撑”，尤其是精神支撑。因为为贫困人群服务具有很强的慈善性质，服务机构和服务者必须有虔诚的心理，否则便很容易偏离预定目标。孟加拉国之所以有GB，首先是因为形成了以尤努斯(Yunus)博士为核心的高素质专业队伍，他们既富有事业心、同情心，又有极强的业务能力帮助贫困者脱贫并以此为己任。目前，中国的“尤努斯”何在?一种构想是让慈善协会介入，但这也需要探索、需要过程。

表9　NGO小额信贷扶贫项目的深度