当前农信社改革中的六个问题

当前农信社改革中的六个问题⁽³⁾——农村信用社⁽⁴⁾向何处去?

自从2003年6月开始，我国的农信社进入新一轮改革，迄今已将近5年。在这5年中，全国农信社以县级行政区为单位，根据不同情况，改组为农村商业银行、农村合作银行、“一级法人制”联社和保留“二级法人制”联社。到2007年8月底止，全国已有农村商业银行和农村合作银行116家，一级法人制联社1715家;法人单位由2003年末的33739个下降为10000个。浙江省到2008年4月底止，已经有农村合作银行28家，到年末，可能达到50家左右。在这一轮改革中，为化解历史上形成的不良资产包袱，中央政府投入资金1700多亿元，各地政府以不同形式投入数百亿元。通过这几年的改革，总体成效明显。全国农信社的不良资产率由2003年的29.7%降为2007年8月末的13.7%，税前利润由2003年的亏损5.5亿元上升到2006年的盈利186亿元。浙江省农信社2007年末的不良资产率为1.89%(四级分类)，税前利润为74.4亿元。

农信社的改革之路还远远没有走完。从2007年开始，进入了这一轮改革的第二阶段。本文就当前农信社改革与发展中的热点话题讲六个观点，不当之处，敬请各位同仁批评指正。

一、在相当时期内，农村信用社始终是金融支持“三农”的不可替代的主力军，这是我们考察农信社问题时的基本出发点

目前，农信社通常都是县域中最大的金融机构，不但是当地涉农贷款的最大供给者，更是农户小额贷款的主要供给者。农户贷款，尤其是低端农户的贷款，农业银行、农业发展银行及其他商业银行银行是难以发放的。目前，农信社的农户贷款虽然还不够完善，但是其深入低端客户的程度，远远超过以小额贷款闻名的台州市商业银行、泰隆银行、民泰银行等商业性金融机构。同样为台州市路桥区的小银行，经营性贷款的户均金额，台商行为46万元，泰隆银行为42万元，而路桥农村合作银行只有14万元;“小企业贷款”(指500万元以下的贷款，下同)占各项贷款的比重，台商行为79.1%，泰隆为82.0%，而路桥农合行达到90.4%。同样是台州温岭市的小银行，经营性贷款的户均金额，民泰银行为44万元，而温岭农村合作银行只有8.8万元;小企业贷款占各项贷款的比重，民泰银行为91.8%，而温岭农合行达到97.2%。

在相当长的时期内，还看不到有哪一类金融机构可以在低端农户贷款领域取代农村信用社。2006年末银监会推出了三类新的金融机构:农村资金互助社，由于种种原因，近期内是难以大量发展的;村镇银行，由于性质是商业银行，因而其小额贷款深入低端客户的程度，充其量也就是“台州三小龙”水平;小额贷款公司，也不可能超越“台州三小龙”。至于邮政储蓄银行，鉴于体制惰性大，要达到“台州三小龙”水平也很困难。

正因为如此，在农信社的改革与发展中，无论什么时候，都需要“不断完善与加强‘三农’的服务”。如果偏离了这一点，“对‘三农’的服务”就会削弱，社会主义新农村建设就会失去重要的金融支撑，后果不堪设想。

二、农村信用社是改革难度最大的一类银行机构

第一，农信社与“四大”银行一样，是“体制内”机构，惰性大。产权不清晰，政企不分;不良资产包袱重;人员包袱重。

第二，农信社的政策性任务难以剥离。在这一点上，农信社比“四大”银行更为困难。“四大”银行的政策性任务可以通过组建国开行、农发行和进出口银行来接盘。农信社的金融支持“三农”，尤其是农户小额贷款(其重要甚至主要动力乃是上级的行政指令)的政策性任务，却是无人能够接盘。由于政策性业务不能剥离，行政控制便不可能消除，因而便不可能成为真正“四自”的完备市场主体。

第三，数量多，差异大，情况复杂。目前，全国农村信用社的法人单位以县联社(农村合作银行、农村商业银行)计，也还有2800个左右。农信社是没有“市场选择权”的，必须直面当地的农村金融市场。而全国各地的经济发展水平与经济结构、文化背景均差异极大，进而造成农信社状况差异极大。这种差异即使在同一个省区内也是相当大的。由于差异大，情况复杂，政府管理的难度相当大，不能“一刀切”;但是，行政部门的行为特点之一恰恰就是偏好于“一刀切”。

三、当前农信社无论选择合作制还是股份制，都不可能做到“政企分开”、真正“四自”

选择合适的产权制度的目的在于实现“产权清晰、政企分开”，进而使农信社成为预算硬约束的真正“四自”主体。然而，从当前的现实情况看，无论选择“合作制”还是“股份制”，都不能实现上述目标。

首先，目前我国还缺乏能产生真正意义的合作金融的土壤。真正意义的合作金融的产生与发展，是需要一定的经济条件与文化背景条件的，而我国目前还远不具备这些条件。新中国成立以来在各种领域组建的合作社都是“官办”的，都不是真正意义的合作制。虽然在改革开放后，都或先或后地“转制”了，但目前仅在个别农业生产领域，有一些真正意义的合作制在萌生。要使真正的合作制在信用领域中大量发生，显然需要时间。现在在农村信用社改革中所讲的“合作制”，实际上也是“行政控制”。所谓的“股份合作制”，其实不过是一种不规范的股份制，揉进了某些合作制形式，使“行政控制”更具有“合法性”;当然，同时也在某种程度上增进了农信社与广大农户的联系。

其次，农信社要建立完备的股份制必须满足两个基本条件。实行股份制的好处在于它容易被各方面理解、接受。但必须看到，目前的农信社是不可能通过实行股份制而成为“产权清晰、政企分开”、真正“四自”的市场主体的。因为缺乏两个必要前提:一是政策性任务尚未解脱;二是缺乏金融企业家。

金融支持“三农”，尤其是支持低端农户，是一项政策性相当强的任务。容易理解，只要这项政策性任务还没有解脱，农信社的控制权就必须保留在行政部门手中，而不能够交给股东大会和董事会。“解脱”的途径大致有下列四条:一是辖区内不再有“三农”小客户，进而政策性任务自然地消失。这种情况，仅仅存在于城市市区及某些基本上实现“城乡一体化”的经济发达地区。目前，还只能是很少数农信机构有条件走这条路。二是合作金融生存的条件成熟，真正意义的合作金融大量发生，这需要相当的时间。三是农信社自身演化成真正意义的合作金融。不排斥有这种可能性，但是，一则需要时间，二则也只是少数的农信社有可能，期望值不能过高。四是推进“政策性业务商业化运作”。也就是通过对小额贷款实行减免税、减免存款准备金率及发放低息无息再贷款、甚至财政贴息，使得小额贷款不仅“商业可持续”，而且效益基本追平纯商业贷款。这是一条较为现实的道路，可惜目前有关方面的行动远远不够。

金融企业家不同于金融企业的负责人，而是指拥有相当数量资本并且基本上都投入金融企业的、具有金融企业管理能力且取得良好业绩的、能带头塑造有特色的金融企业文化的人。当农信社的政策性任务解脱后，“行政控制”就具有了“退出”的基础条件，接踵而至的问题是向谁交权。如果将控制权交给由工商企业家主导的董事会，或者交给由经理人主导的董事会，都是相当危险的(正因为如此，在这一轮改革之初，监管部门就反复强调，“不能由大股东控制，也不能由内部人控制”)。只有将控制权交由金融企业家主导的董事会，才是比较安全的。而目前的情况是，农村信用社中还没有涌现出金融企业家。

当下有一种做法，是让一些大中型商业银行来做控股股东。比如，交通银行出资3.8亿元入股江苏省常熟市农村商业银行，成为控制股东。表面上看，事情做得很光鲜，也有一定的即期效果。但仔细分析就会发现，情况并不理想。交通银行是一家国有控股银行，本身就不可能是“政企分开”、真正“四自”的，那么，被它控制的农村商业银行又怎么能做到“政企分开”、真正“四自”呢?

鉴于上述种种原因，农村合作银行目前没有必要大量改组为农村商业银行。

“股份合作制”固然是一种受行政控制的、不规范的股份制。然而，目前农信社如果实行“股份制”，不仅不可能是“规范”的、摆脱行政控制的，更不可能是消除预算软约束的，而且政策环境还会更紧。因此，目前除了确实有必要者，如:(1)基本没有支农需求的城区合作银行，为了进一步增强竞争地位而确有改组必要者;(2)有上市可能的规模大、业绩佳的城区合作银行;(3)有其他特殊需要者。除此之外，一般不宜将“农村合作银行”改组为“农村商业银行”。对于实际上是为了“增强内部人控制或者工商企业股东控制”的改组要求，则应当坚决不予支持。

四、现阶段办好农信社的关键在于抓好“领头人”

现阶段，农信社由于不论实行何种产权制度，都不可能真正做到“产权清晰、政企分开”和“四自”，因而法人治理结构的作用也是有限的，不可能真正完善。因此，办好农信社的首要关键还在于抓好“领头人”。

抓好“领头人”，就是指抓好领导班子，尤其是主要经营者。大量的实践表明:每一个优秀的农信机构，都有着优秀的主要经营者和得力的领导班子。在当前尚未实现“政企分开”、真正“四自”的条件下，只要领导班子得力，同样可以实现“机制转换”，进而使企业焕发出巨大活力。实践还表明，一个农信机构，往往在新的优秀经营者上任后，便发生了巨大变化。

抓好“领头人”，不仅是“选配”，而且还包括对主要经营者及高管层实行有效的监督、教育、薪酬管理，以及发现与培育新人。

五、要“因地制宜”地促进农信社发展

农信社发展要强调“因地制宜”，其中包括“因”当地的经济环境条件“制宜”，和“因”农信机构的具体条件“制宜”等。在这一方面，当前尤其应当注意两点:

1.要积极支持优秀的合作银行跨区发展。农村信用社中不乏十分优秀的机构。有的机制灵活，经营业绩好，资本金十分充裕;有的竞争力很强，在当地的市场份额已接近50%;有的规模相当大，超过许多城市商业银行等。这些优秀机构迫切需要有更大的发展空间，它们谋求发展的态度十分积极，应当给予支持。

首先，在省内，要用足政策支持优秀机构的跨区域发展。要争取更多的组建村镇银行的机会;要支持优秀机构作为控股股东或战略投资者入股较为后进的农信联社;要允许优秀机构跨出辖区设立分支机构。

其次，要支持有条件的优秀机构跨省发展。比如，去外省组建村镇银行;作为战略投资者入股、控股、收购外省的农信机构及其他金融机构;去省外设立分支机构等。

2.支持、鼓励、帮助农信机构办出特色。办出特色，是经营活力上档次的表现。目前已经有一些优秀农信机构初步地形成自己的特色。比如，有的发达地区合作银行，自觉地将市场定位于小客户，户均贷款金额甚小，500万元以上的贷款占比极低;有的大城市市区合作银行，面对激烈的金融竞争知难而上，实行“一行两制”，努力打造能与股份制银行抗衡的客户经理队伍;有的机构，敢于吃“螃蟹”，屡屡抢得“全国第一”等。

管理部门应当大力支持、鼓励、指导、帮助农信机构办出自己的特色。

六、当前各地的“省级管理”形式调整中存在着过度“股份化”、“商业化”的倾向

在这一轮改革的第二阶段中，“省级管理”形式变革成为重头戏。

在农信社交由省级政府管理之初，全国各地无一例外地选择了“省联社”模式。不久之后却发现，集“金融企业、政府管理、行业管理”三位于一体的省联社，不仅体制不能理顺，行使管理权的“法理依据”也欠足，还存在“重管理、轻服务”倾向。于是，各地开始探索新的“省级管理”组织形式。在迄今为止的探索中，各地普遍强调了股权纽带和“商业化”取向，有的干脆实行统一法人。如上海、北京改组为统一法人的市农村商业银行;天津改组为二级法人制的农村合作银行，由市联社改组成市农村合作银行去控股下级农村合作银行。而江苏采用两级控股方式。先将省联社改组为由省政府持大股的省农村商业银行，再由省农村商业银行去控股20家农村商业(合作)银行，然后由这20家银行去控股、兼并其他县级联社。宁夏则采用又一种控股方式。先解散省级联社，并将银川市区联社改组为宁夏黄河农村商业银行，再由黄河农村商业银行去控股自治区内其他19家农村合作银行。重庆市的方案也是实行统一法人，将市联社及其他39家农信联社合并组建为统一法人的重庆市农村商业银行。

运用控股方式，能有效地解决“法理依据”不足的问题，但副作用也十分明显。一则，上述案例中，最终控股者都是省级政府或者国有大企业，改组后便形成一家新的地方国有公司或地方国有集团公司。这样的公司并不是“政企分开”、真正“四自”的主体，其预算约束仍然是软的。而且，由于其规模更为庞大，因而今后要硬化预算约束改革就更麻烦了。二则，改组后的农信社的“商业性”加强了，县级机构的“个性”被削弱、甚至丧失了，因此除“城乡一体化”、“区域均质化”程度甚高的上海外，其余地方支持“三农”的力度都有所下降。

其实，即使不采用控股方式，也能够理直气壮地解释“省级管理”的“法理依据”。一则，农信社一直就是政府为了完成金融支农的政策性任务而组建起来的具有政策性的金融机构，管理、控制权一直属于政府。在这一轮的“增资扩股”中，所招募的出资人仅仅是财务投资人和“利益分享者”，他们并没有受让得到管理、控制权。在国际上，这种出资人不拥有管理、控制权的政策性机构，也是有先例的，美联储就是一个典型。二则，目前，政府承担着为农信社经营风险“兜底”的责任，根据责任与权利对称的原则，管理、控制权属于政府也是理所当然的。

应当客观地评价“省级管理”机构的工作。虽然囿于其来源、人员、内设机构、传统思维等方面的原因，有关服务功能的部分偏弱，以致各地的省联社都不同程度地存在“管理过度、服务不足”倾向。但是成绩毕竟是主流，以浙江省为例，省联社扎扎实实地抓了“领头人”、风险、制度建设、支农定位、业务发展等工作，成效显著。2007年末，全省农信社按五级分类的不良贷款率仅3.65%，整体达到低风险标准;资产减值准备充足率达149.4%，有效覆盖了风险。全系统新增存款连续4年名列全省银行业首位，各项存款已为全省银行业第一。2007年末，农户贷款余额超过1200亿元，占各项贷款的38%，增幅高于各项贷款增幅10个百分点。近几年来，优秀的农信机构不断涌现，一些机构的竞争力位于当地金融机构之首。在法人治理与高管层建设方面，即便与条件比自己强得多的城市商业银行相比，也并不逊色。省联社选任的农信机构高管基本没有冗员，而由市(地)政府选任的城商行高管中往往有“安排”性质的人。农信机构高管的薪酬是由省联社“制度化”控制的，没有失控现象;而在有的城商行中，高管层不断将自己的薪酬推高，“内部人控制”现象相当明显。农信社虽然较难从系统外引进管理人才，但是通过系统内的跨区域调动，既优化了高管队伍，又能够给优秀新人以施展才华的机会，从而也促进优秀经营者不断地涌现。此外，农信社对高管的“监督”也比较完善。

从浙江省的情况看，虽然省联社的工作成绩值得称道，但是局限性也很明显，“重管理、轻服务”的倾向也同样存在。总之，以其现在的状况是难以满足农信社进一步改革和发展的需要的，因此也应当调整。“省级管理”不论以何种形式组织，从客观需要来看，基本职能都是两项，“管理”与“服务”。也就是说，“省级管理”机构应当同时扮演好“省农村金融管理局”和“农村金融服务中心”的角色。因此，省联社以改组为事业单位性质的省农村合作银行为宜。