财政支出的结构

第四章　财政支出

第一节　财政支出规模

一、财政支出的含义

财政支出是政府将筹集到的财政收入有计划地分配和使用到履行政府职能的各个方面的费用总和。

财政支出是以政府为主体所进行的一种资金分配活动，体现了政府对资源的使用，它反映了政府为了实现其职能和满足社会的公共需要所需要的费用数额。

二、财政支出规模

（一）财政支出规模的含义及衡量指标

财政支出规模，是指在一定时期（预算年度）内，政府通过财政渠道安排和使用财政资金的绝对数量及相对比率，它反映了政府参与分配的状况，体现了政府的职能和政府的活动范围。

衡量财政支出规模的指标有两种：一是绝对量指标，二是相对量指标。作为绝对量指标是指一国在一定时期内（通常为一个财政年度）财政支出的货币价值总额。所谓相对规模是指一国在一定时期内财政支出占国民生产总值或国内生产总值的比率。采用相对量指标来衡量财政支出的规模，最大的好处是可以进行比较分析，既可以进行横向比较（与同期不同国家之间的比较），也可以进行纵向比较（与一国不同时期的比较），能较好地反映一国财政支出对经济影响的程度。

（二）财政支出规模的变化趋势及其原因分析

1．财政支出规模的变化趋势

财政支出的规模不断扩大是一种历史现象和发展趋势，几乎世界各国无一例外。以美国为例，按1999年的美元计算，1929年美国联邦、州和地方政府的财政支出为112亿美元，1999年的财政支出为2619亿美元，增长了23倍。^[1]从1938～1998年，法国财政支出占国内生产总值的比重从21．8%上升到54．3%，英国财政支出占国内生产总值的比重从28．8%上升到40．2%，美国财政支出占国内生产总值的比重从18．5%上升到28．3%。^[2]

但我国情况有些特殊，在计划经济体制时期，我国财政支出的绝对规模和相对规模都呈上升趋势。但是经济体制改革后的一段时期，财政支出占国内生产总值的比重出现了下降的趋势，出现了与其他国家相反的趋势；1996年后，这一现状发生改变。具体见表4－1。

表4-1　1991～2002年我国财政支出的绝对规模表

资料来源：《中国统计年鉴（2001年）》及有关报刊。

2．财政支出变动趋势的原因分析

（1）前人的研究简介。

对于财政支出规模不断膨胀的趋势，许多学者做了大量的研究工作，以期从理论上做出解释，其中尤以19世纪德国经济学家瓦格纳最为著名。他的研究成果被称为“瓦格纳法则”，瓦格纳考察和研究了英国工业化革命以来西方诸国经济与财政所发生的新变化，他认为，在社会经济日益工业化的过程中，经济和社会不断的变化会产生出新的矛盾和问题，必然导致政府活动及其财政支出呈现有规律的扩大趋势，财政支出甚至比产出以更快的比率增加。他的结论是，由于工业化经济社会的不断发展，财政支出不断增加是不可避免的长期历史趋势，他预言，在以后50～100年间，社会工业化的水平将继续上升，人民将对政府施加更大的政治压力，迫使政府在工业发展过程中更多考虑社会公益事业，财政支出规模将继续扩大。因此，他赞成现代国家的财政支出增长的观点，他的结论得到了历史的证明，尤其是在西方国家，无论是财政支出的绝对规模还是相对规模都在提高。

在瓦格纳分析的基础上，又有皮科克和怀斯曼等经济学家根据他们对1890～1955年间英国的公共部门成长情况的研究，指出财政支出不断扩大是以一种梯度渐进的方式增长的，并且提出了导致财政支出梯度增长的内在因素和外在因素。他们认为，在正常情况下，财政支出呈现一种渐进的上升趋势，但在战争、重大灾害情况发生时，财政支出会急剧上升，而后财政支出会有所下降，但一般不会回到原来的水平，呈现出一种进二退一的梯度渐进增长。

马斯格雷夫和罗斯托用经济发展阶段来解释财政支出增长的原因，他们认为，在经济发展的早期阶段，政府投资在社会总投资中占有较高的比重，公共部门为经济发展提供社会基础设施，如道路、运输系统、环境卫生系统、法律与秩序、健康与教育以及其他用于人力资本的投资等。这些投资，对于处于经济与社会发展早期阶段的国家进入起飞期，以至进入发展的中期阶段都是必不可少的。在发展的中期，政府投资还应继续进行，但这时政府投资只是对私人投资的补充。无论是在发展的早期还是在中期，都存在着市场失灵和市场缺陷，阻碍经济的发展。为了弥补市场失灵和克服市场缺陷，也需要加强政府的干预。马斯格雷夫认为，在整个经济发展进程中，国内生产总值中总投资的比重是上升的，但政府投资占国内生产总值的比重，会趋于下降。罗斯托认为，一旦经济达到成熟阶段，公共支出将从基础设施支出转向不断增加的对教育、保健与福利服务的支出，且这方面的支出增长将大大超过其他方面支出的增长，也会快于国内生产总值的增长速度。

（2）影响财政支出规模的因素。归结前人的分析并结合当今世界各国财政支出变化的现实情况，可总结出如下影响财政支出规模的因素：

A．经济性因素。它主要包括经济发展的水平、经济体制的选择和政府的经济干预政策等。关于经济发展的水平对财政支出规模的影响，马斯格雷夫和罗斯托做了非常具体的说明，并且经济不同发展阶段不仅对财政支出规模，而且对财政支出结构都有直接的影响。经济体制的选择也会对财政支出规模发生影响，在计划经济体制下，财政支出规模（这里主要是相对规模）会较大，经济体制改为市场经济体制后，财政支出相对规模会变小，我国就是一个例子。政府的经济干预政策也会对财政支出规模发生影响，主要是指财政政策，如政府采取扩张性的财政政策，必然导致财政支出的规模扩大，如政府采用紧缩性的财政政策，则会使财政支出规模缩小。

B．政治性因素。政治性因素对财政支出规模的影响主要体现在两个方面：一是政局是否稳定，二是政府规模。关于前者皮科克和怀斯曼的分析已有所述，即当一国政局不稳出现内乱或外部冲突等突发性事件时，财政支出的规模必然会超常规的扩大。至于政府规模对财政支出规模的影响则反映在两个方面：一是政府机构的规模，二是政府的活动规模。从政府机构规模看，政府机构数目的多少和机关工作人员数量的多少，对财政支出产生最直接的影响。因为一国的行政机构臃肿，人浮于事，效率低下，经费开支必然增多。政府活动规模的大小也影响着财政支出规模的变化，如直接介入经济领域的投资规模、公共生产规模、公共财货提供规模等的不断扩大，必然导致财政支出规模的不断上升。

C．社会性因素。社会性因素对财政支出规模的影响主要是人口状况。人口规模与结构是影响财政支出增长的一个不可忽视的因素。在人均财政支出比例不变的情况下，财政支出的绝对规模随人口规模的增长而增长。如果人口的增长速度超过国内生产总值增长速度，财政支出的相对规模也会随之上升。人口的增加，导致社会对教育、医疗卫生、公共基础设施及司法、治安等方面的公共需要的增长，而人口出现老龄化，则更要求改善社会生活质量，社会保障支出会不断扩大。特别是我国，不仅人口规模大，而且人口老龄化趋势已现，人口对财政支出规模的影响更是不可忽视。

（3）我国财政支出规模的变化趋势以及原因分析。

从前面分析可以看出，世界各国（特别是经济发达国家）的财政支出无论是从绝对规模还是相对比率来看，都呈现出随着人均收入的提高而增长的趋势。我国改革开放以来财政支出的绝对规模虽然也呈不断扩大之势，但财政支出的相对规模却呈下降趋势。为此，我们也需要从理论上对我国的财政支出比例下降趋势做一合理分析和解释。

改革开放以来，我国包括预算内、外支出的财政支出比例呈现出不断下降的趋势，从1978～1980年的38．4%，一直下降到1996～1998年的17%。1990年以前，财政支出比例下降的速度比较缓慢，1991～1995年下降的速度比较快，几乎一年下降一个百分点，这种下降趋势直到1996年才停止，最近几年又开始回升。

改革开放以来我国财政支出比例的下降，主要的原因是经济体制的变革。在从计划经济体制转向市场经济体制的过程中，随着政府职能的转变，市场机制配置资源的作用加强，财政支出比例下降有其必然性和合理性。特别是1991～1995年间，财政支出比率下降之所以最快，是因为这是我国市场化进程比较快的时期，政府职能不断转变的结果。尽管这是一种外在因素，但却是导致财政支出比例下降的最直接的原因。

中国今后财政支出增长的潜在压力还很大，财政支出的增长趋势不会改变。财政支出增长的原因有三：

第一，我国正处在社会主义市场经济发展的初级阶段，经济发展的中期阶段，又是实现工业化的关键时期，政府必须为经济发展提供大量社会基础设施等公共财货和准公共财货。尤其是我国西部地区，社会基础设施仍然十分落后，仍然需要政府投入大量的资金进行建设。

第二，由于我国人口众多，并且老龄化社会即将到来，社会保障支出在我国未来将是很大的支出，社会保障支出是目前多数国家特别是发达国家政府的沉重负担。而我国由于以前尚没有全面建立社会保障制度，因此在我国的财政支出中社会保障支出比重很小。但随着我国社会保障机制的逐步建立和完善，加上我国庞大的人口规模，老龄人口比重的不断增加，可以预见，在不远的将来，社会保障支出将成为我国财政支出比率提高的重要决定因素。

第三，我国目前的科学、教育、文化、卫生事业还欠发展，而这些又是提高人民生活质量的必备条件。今后还要大力提高这些领域的事业费支出，特别是基础科研、义务教育、公共卫生这些公共财货领域的投入，我国过去历史欠账较多，必须通过以后的财政支出加以弥补。

第二节　财政支出的结构

财政支出的不同分类形成了不同的支出结构，而不同的财政支出结构对财政运行进而对经济运行产生的影响差异很大。因此，在分析财政支出的结构时，首先需要了解财政支出的分类。

一、财政支出的类型

对财政支出进行分类，能够使我们全面而准确地把握财政支出的规模、结构和特点，有助于管理和分析财政支出活动。由于管理的要求和理论研究的角度不同，财政支出可以作多种分类。

（一）按政府职能分类

按政府职能划分，我国的财政支出分别为：经济建设费、社会文教费、国防费、行政管理费和其他费用五大类。

经济建设费主要包括：基本建设拨款；国有企业挖潜改造资金；科学技术三项费用，即新产品试制费、中间试制费、重要科学研究补助费；简易建筑费；地质勘探费；增拨国有企业流动资金；支援农业生产支出；工业、交通、商业等部门的事业费；城市维护费；国家物资储备支出；城镇青年就业经费等。社会文教费包括用于文化、教育、科学、卫生、出版、通讯、广播、文物、体育、地震、海洋、计划生育等方面的经费、研究费和补助费等。国防费包括各种武器和军事设备支出，军事人员培养支出，有关军事的科研支出，对外军事援助支出，民兵建设事业费支出，用于公安、边防、武装警察部队和消防队伍的各种经费，防空经费等。行政管理费包括用于国家行政机关、事业单位、公安机关（包括国家安全机关）、司法机关，检察机关、外交机关（包括驻外机构）等的各种经费、业务费、干部培训费。

按国家职能对财政支出分类，能够明显地揭示出国家执行了哪些职能以及侧重于哪些职能。对一个国家的支出结构进行时间数列分析，可以清楚地看出该国的国家职能发生了怎样的演变；对若干国家在同一时期的支出结构进行横截面分析，可以比较各国国家职能的差异。

我国各时期财政支出按职能分类的比重见表4－2。

从表4－2可知，无论是改革开放前还是改革开放后，经济建设费都是最大的财政支出项目。但随着社会主义市场经济体制的确立，政府的经济管理职能逐步弱化，社会管理职能日益加强。随着政府职能的这种转变，财政支出结构发生了很大变化，经济建设支出比重呈明显下降趋势。相反，社会文教费、行政管理费和其他支出一直在稳定上升，说明政府的社会管理职能在提高。但在社会管理支出总的趋势在提高的同时，可以看到国防费比重却在大幅度下降，从解放初期的38．2%下降到目前的7．6%左右。

表4-2　我国财政支出按职能分类的比重（%）

资料来源：《中国财政年鉴（2002年）》。

（二）按支出用途分类

按支出用途分类，是我国财政部门管理财政支出的主要分类方法。我国现行政府预算支出类级科目的建立就是采用这种方法。按这种分类法，我国财政支出可分为：基本建设支出、流动资金、挖潜改造资金和科技三项费用、地质勘探费、工交商部门事业费、支援农业生产支出和各项农业事业费、文教科学卫生事业费、抚恤和社会救济费、国防费、行政管理费、价格补贴支出等。

我国按此分类的财政支出结构见表4－3。

从表4－3可知，新中国成立以来，从支出用途角度来看，财政支出结构发生了比较明显的变化。第一，国内基本建设支出、增拨企业流动资金以及国防费都呈下降趋势。第二，文教科学卫生事业费、行政管理费、挖潜改造资金和科技三项费、支援农业生产支出和各项农业事业费的比重呈上升趋势。第三，价格补贴支出明显降低。

（三）按财政支出是否与商品和劳务相交换分类

按财政支出是否与商品和劳务相交换为标准，可将财政支出分为购买性支出和转移性支出。

购买性支出直接表现为政府购买商品和劳务的活动，包括购买进行日常政务活动所需的或用于国家投资所需的商品和劳务的支出，前者如政府各部门的行政管理费、事业费，后者如政府各部门的投资拨款。购买性支出的大小，反映国家动用社会经济资源的多少。一般来说，发展中国家由于经济发展水平落后，国家较多参与生产活动，购买性支出占财政支出的比重较大。相反，经济发达国家，财政职能侧重社会分配和经济稳定，较少参与生产活动，购买性支出占财政总支出的比重较小。

表4-3　按支出用途分类的主要财政支出结构（%）

资料来源：《中国财政年鉴（2002年）》。

转移性支出是政府在公民之间再分配购买力的支出，政府的这种支出表现为资金无偿地、单方面的转移，主要有社会保障支出、财政补贴支出、捐赠支出和债务利息支出。这些支出虽然性质和目的千差万别，但却有一个共同点：政府付出了资金，却没有获得任何商品和劳务。在这里，政府没有充当市场经济交换主体的角色，而是充当社会管理者的角色，所体现的是政府非市场性再分配活动，能使接受者自由地做出他们将消费什么东西或他们将如何组织生产的决策。

购买性支出比重大的支出结构表明财政的资源配置职能较强，转移性支出比重大的支出结构表明财政的收入分配职能较强。

（四）按政府层次分类

按政府层次分类，可将财政支出分为中央财政支出和地方财政支出。中央财政支出主要是全国性的公共财货、准公共财货及需中央政府发挥作用的领域的费用支出，包括国防支出、武装警察部队支出、中央级行政管理费和各项事业费支出、重点建设支出以及中央政府调整国民经济结构、协调地方发展、实施宏观调控的支出。地方财政支出主要是地方性的公共财货、准公共财货及其他需地方政府安排的支出，包括地方行政管理和各项事业费支出、地方统筹的基本建设支出、技术改造支出、支援农业生产支出、城市维护和建设经费支出、价格补贴支出等。

我国各时期中央财政支出与地方财政支出的比重见表4－4。

表4-4　我国各时期中央财政支出与地方财政支出的比重（%）

资料来源：《中国财政年鉴（2002年）》。

从表4－4可知，中央财政支出比例呈下降趋势，地方财政支出比例呈上升趋势，表明现行财政资源主要掌握在地方政府手中。这对地方政府因地制宜地从事经济社会发展极为有利，但也暴露出中央政府调控能力的下降。

（五）按政府所提供的公共服务分类

按政府所提供的公共服务分类，可以说明经济发展阶段与财政支出之间的关系，能使政府根据经济发展阶段的变化更好地安排财政支出结构。按这一标准分类，财政支出可分为维持性支出、经济性支出和社会性支出，具体内容见以下各节。

二、影响财政支出结构的因素

财政支出结构既与一国经济体制和相应的政府职能有关，又受经济发展阶段的制约。

（一）政府职能

从某种程度上说，财政支出是政府活动的资金来源，也是政府活动的直接成本。因此政府职能的大小及其侧重点，决定了财政支出的规模和结构。

从我国情况看，新中国成立50多年来，经济管理体制和政府职能在20世纪70年代末发生了根本性变革。在此之前，国家注重经济职能的实现，政府几乎调动全部资源，直接从事各种生产活动，财政支出大量用于经济建设。在此之后，随着改革开放、社会主义市场经济体制的逐步建立，政府正在逐步减少资源配置的份额，财政用于经济建设方面的支出比例已大大降低。如表4－2所示，经济建设支出占财政支出总额的比重从改革前的平均60%左右下降到目前的不到40%，这是政府职能转变的必然结果。经济建设支出比重下降主要有两方面的原因：①流动资金支出下降。从1983年7月开始，除了核工业部、航空航天工业部部属的少数国有企业外，其余绝大多数国有企业的流动资金供应从拨款改为由银行贷款，从而使流动资金支出占总财政支出的比重大幅度下降，这种支出的下降趋势符合市场经济运行的要求。②基本建设支出下降。在经济体制改革过程中，投资主体的多元化以及投资主体的资金来源多元化，使基本建设支出比重迅速下降，从改革前的平均36%急剧下降到1996～1998年的不到12%，下降了24个百分点。这两项支出比重就下降了30个百分点。

在政府的经济管理职能减弱的同时，社会管理职能得到加强，社会管理支出比重必然提高。不过，在社会管理支出的增长中，有合理的成分，也有不合理的因素。

首先，我国仍处于社会主义初级阶段，是逐步摆脱不发达状态并基本实现现代化的历史阶段，尤其要把发展社会生产力摆在首要地位。新的世纪已经进入知识经济时代，科技进步将成为经济发展的主要来源。因而，加大科技和教育投入，迎接面临的挑战，应是新世纪财政政策以及调整和优化支出结构的总的指导思想和战略性任务。因此，社会文教费的增长是合理的，这也是我国政府职能长期缺位的领域。

其次，行政管理费增长不尽合理。随着社会经济发展，经济活动日趋复杂，公共事务也日益增多，行政管理支出增加有其必然性。但是，自改革开放以来，我国的行政管理费增长速度过快，1981～1995年行政管理费支出比重增长率平均高达35%，成为我国财政支出中增长最快的项目。

从长期看，我国财政支出结构的变化趋势应该是：

（1）随着社会主义市场经济体制的建立，市场在资源配置方面的作用将日益增强，企业将取代政府成为投资主体。财政的经济建设支出，应重点用于农业、能源、交通、通讯等基础产业和非竞争性行业，以改善经济发展的环境。

（2）保证各级政府正常履行管理职能所需的行政管理经费，在支出总量保持适当增长的同时，必须确定行政经费的合理规模，通过转变政府职能、机构改革、精兵简政、人员分流、提高办事效率等措施，进一步压缩行政经费开支，降低其比率。

（3）调整和优化社会文教事业支出结构，要继续增加对科技、教育、文化、卫生等事业的投入，并适当加快其投入的增长速度，保证科教文卫等重点事业的发展需要。同时，尽可能将有条件的事业单位推向市场，形成与市场经济体制相适应的事业发展支出格局。

（4）进一步建立和完善社会保障体系，建立社会保障预算，增加社会保障支出，加快社会保障事业的发展，减轻企事业单位负担，为进一步改革提供有力的保障。

（二）经济发展阶段

不同国家的财政支出结构不尽相同，即使是同一个国家，由于所处的经济发展阶段不同，财政支出结构也会不同。

前面在分析财政支出规模不断扩大的原因时提到，马斯格雷夫和罗斯托运用经济发展不同阶段来解释财政支出规模扩大，这种理论不仅可解释财政支出规模的扩大，而且也说明了财政支出结构的变化趋势。大致情况如下：在经济发展的早期阶段，财政投资支出应占较大的比重。交通、通讯、水利设施等经济基础具有极大外部性的领域，政府必须加大投资力度，以创造良好的投资环境。相应地，公共消费支出比重会较小。在经济发展的中期阶段，财政投资只是私人投资的补充。因为一方面各项经济基础设施建设已基本完成；另一方面，私人部门的资本积累较为雄厚。因此，财政投资支出增长率会暂时放慢，公共消费支出比重会不断提高。在经济发展的成熟期，财政投资的增长率有可能回升，因为这一时期，人均收入水平提高，人们对生活质量提出更高的要求，需要更新基础设施。同时，用于社会保障和收入再分配方面的转移支付规模将会超过其他公共支出，即公共消费支出比重会有较大幅度的提高。

第三节　维持性支出

维持性支出是指用来保证国家机器正常运转的支出，主要包括行政管理支出、国防支出以及公共秩序和安全支出等。总体来说，它们是国家机器存在和政府实现职能的基本保证，为社会成员的正常生产和生活提供基本条件。

一、行政管理支出

（一）行政管理支出的概念及内容

行政管理支出是财政用于国家各级权力机关、行政管理机关、司法检察机关和外事机构行使其职能所需的费用支出。它是维持国家政权存在、保证各级国家管理机构的正常运转所必需的费用。

按照我国对外正式公布的预算科目，我国的行政管理支出包括行政管理费、公检法经费、武装警察部队经费、对外援助支出、外交外事支出等五大类支出。就这五类支出的本质属性而言，它们的作用均体现在维持国家机器的正常运转上，因而是由国家提供的纯公共财货，即除了政府提供以外，不存在用其他任何方式提供的可能。

行政管理费主要由以下几个部分组成：行政经费，包括人大经费（指各级人大机关经费、各级人大常委会和各级人民代表大会会议经费、人民代表视察费、选举费）、党派补助费（指中国共产党和民主党派各级机关的经费）、政协经费（指各级政协机关经费、各级政协常委会和各级政协大会会议费、政协委员视察费等）、人民团体补助费（指各级妇联、青年团机关经费以及经批准由财政拨款的各人民团体的机关经费）、各级政府机关经费（不含公安、安全、司法机关）、由政府预算安排的乡镇行政干部经费、居民委员会补助费、人民武装部经费。公检法支出主要包括公安支出、安全支出、司法支出、法院支出、检察院支出等。武装警察部队经费包括内卫部队经费、边防部队经费和消防部队机关经费等。外交外事支出主要包括驻外机构经费、出国费、招待费和其他外事费。

（二）我国行政管理支出的状况

总体来看，我国行政管理支出的变动趋势表现为在总量不断增加的同时增长速度呈现出剧烈的波动。我国各时期的行政管理支出总额、增长率以及占财政支出的比重见表4－5。

表4-5　我国行政管理支出比重和增长率

资料来源：《中国财政年鉴（2002年）》。

从表4－5可以看出，从建国初期到“四五”时期，行政管理费占财政支出的比重呈现持续下降的趋势。但自改革开放以来非但没有做到继续下降和维持原有的相对规模，而是出现相反趋势：行政管理费的增长速度在大部分年份都超过财政支出的增长速度，是财政支出中增长最快的一个项目。其原因如下：

（1）行政管理支出具有刚性。行政机构的设置体现了国家在既定时期管理社会经济工作的实际需要与各级政府之间或各职能机构之间的责权划分，需要经过一定的法律程序，一经确定就不能随意变更。因此，行政管理支出在随各项建设事业的发展时将保持合理的增长趋势。

（2）人员经费的增长很快。人员经费增长很快的原因在于行政人员数量的增长和报酬提高。1978～2000年，我国党政机构职工人数增加近三倍，远高于人口自然增长率和社会就业人口增长率；1978～2000年，我国党政机构的职工工资增加近40倍。^[3]

二、国防费支出

（一）国防支出的含义

国防支出是指政府对所筹集的财政资金有计划地投向国防建设和军队建设方面的费用。保卫国土和国家主权不受侵犯，也是政府的一项基本职能。只要还有国家存在，国防费就不会从财政支出项目中消失，更为重要的是，国防是典型的纯公共财货，它向全体国民提供国防保护，而不管他们是否付费。因此，保证国防支出是财政的一项基本支出。

（二）我国国防支出状况

中国政府一直奉行防御性国防战略。这样的国防政策使得我国国防支出占财政总支出的比例除建国初期外一直比较低。尤其是改革开放以来，中国国防支出占财政支出的比重在不断下降。我国国防支出规模变化见表4－6。

表4-6　我国国防支出规模

资料来源：《中国财政年鉴（2002年）》。

从表4－6可知，20世纪50年代，尤其是50年代初期，新中国成立伊始，解放全中国和抗美援朝等军事行动对国防支出的影响使其占财政支出的比重较高。当时，第二次世界大战虽已结束，但战争的危险仍然存在，处在这样紧张的国际环境中，各国自然都要做好准备，军费支出自然居高不下。20世纪60年代末期后，虽然局部战争仍然存在，但战争的危险毕竟日趋减少。因此，我国国防支出比重在不断下降。

从国际比较来看，中国国防费的规模，无论是绝对规模还是相对规模都是偏低的。

从表4－7可知，2000年中国国防费仅相当于美国国防费的5%，英国国防费的40%，法国国防费的48%，德国国防费的64%，日本国防费的30%。

鉴于当前和今后的国际形势以及我国国防支出的下降趋势，为了加强我军革命化、现代化和正规化建设，我国国防支出的规模要进行适当调整，以实现国防和经济的协调发展。

表4-7　2000年我国与部分国家国防费的总额

资料来源：《2000年中国的国防》，载《解放军报》2000年10月17日。

第四节　经济性支出

经济性支出是指政府参与生产和投资活动的支出，如扶持基础产业发展的支出，基础设施建设的投资等。在现代社会，向社会提供经济性服务是政府的一个重要职能，经济性支出也就成为政府支出的一个重要组成部分。在政府的各类支出中，经济性支出与民间部门经济活动的联系最为密切，对社会资源的配置力度也最大、最直接。而在经济性支出中，财政投资支出或公共投资又是最重要的，因此本节主要分析与财政投资有关的问题。

一、财政投资支出的领域

为了让财政投资支出充分发挥其弥补市场失灵，起到优化资源配置和促进经济稳定增长的作用，在我国目前与今后一段时期内财政投资支出的领域必须明确界定。而我国与西方国家不同，虽然最终公共财政条件下的财政投资支出领域都应是市场失灵领域，但西方国家是从市场调节走向政府干预，而我国是从政府干预走向市场调节。西方国家是政府进入某些领域问题，而我国是政府退出某些领域问题。我国财政投资支出的领域界定不能完全照搬西方理论，而应根据我国国情确定。当然随着我国市场经济体制的逐步完善，财政投资支出的领域也会变化。下面，从财政投资支出项目的角度分析我国目前及今后一段时期财政投资支出的领域。

按照投资活动的性质不同，可以把投资项目划分为公益性投资项目、基础性投资项目和竞争性投资项目三大类。

公益性投资项目是指科学、文化、教育、卫生、体育、环境保护、广播电影电视等设施，公、检、法等政权设施，政府、社会团体、国防设施等项目。

基础性项目是指农、林、牧、渔、水利、气象等基础设施，能源工业、交通、邮电通讯、城市公用设施等基础工业和基础设施项目以及一部分支柱产业项目。通常，农、林、牧、渔、水利、气象设施、交通、邮电通信设施以及城市公共设施统称为基础设施，能源工业称为基础工业。因此，基础性项目包括基础工业和基础设施两部分。

竞争性投资项目是指工业（不含能源）、建筑业、商业、房地产开发业等盈利性投资建设项目。这里需要说明的是，支柱产业项目理应属于竞争性项目，但由于支柱产业项目的一部分属国家的幼稚产业或属于高新技术行业，在我国仍然属于市场失灵领域，仍需国家支持，因此暂且把它们归入基础性项目。这三大类项目各有特点，并不是所有的项目都需要由财政投资支出。财政投资支出只应参与那些市场失灵的投资领域。

（一）公益性项目与财政投资支出的关系

公益性项目具有社会效益高而经济效益低的特点。它主要是满足社会公共需要，增进社会福利等非市场性的需求，即非盈利性。公益性项目不同于生产经营性的竞争性项目，它是政府为巩固国防、保障社会安全、满足人民物质和文化生活需要而投资建设的项目。因而必须由政府进行投资。

（二）基础性项目与财政投资支出的关系

基础性项目投资建设不仅与生产发展有关，也与人民生活质量的提高有关。在我国，基础性项目提供的产品和服务还不能完全满足社会生产生活的需要，已成为制约经济增长和人民生活水平提高的“瓶颈”。之所以会如此，主要与基础性项目的特点有关。

1．基础性项目的特点

基础性项目具有资金需求量大、产品（或服务）的需求量大但替代性小、兼有经济效益和社会效益、投资建设周期长、投资回收期长等特点。

从以上基础性项目的特点中可看出，基础性项目也是市场失灵的领域，显然必须由政府通过财政投资支出提供。但也正是由于基础性项目的特点，全部由政府提供也是不现实的，私人部门也有可能参与基础性项目的投资。政府与私人都应在基础性项目投资中发挥作用，单靠任何其中的一方都是不完整的。

2．我国财政用于基础性项目投资的重点领域

（1）基础设施。必须看到，当前我国的基础设施整体水平依然不高，尤其是农村的水、电、路等基础设施状况还十分落后。我国的交通运输也仍然处于比较落后的状态，路网规模小，技术装备落后。在铁路密度、复线率、电气化率、行车速度和集装箱、冷藏箱等现代化运输手段方面与国外相比仍有很大差距。我国的公路建设数量大、质量欠缺。城市公用设施也不能很好地满足生产、生活需要。农业水利设施严重失修，大江大河得不到有效治理，农业抗灾能力下降，水土流失严重，农业生态环境恶化。而基础设施是国民经济的重要组成部分，又是市场失灵的领域。因此，基础设施建设应当成为今后一段时期政府财政投资支出的一个重点领域。

（2）支柱产业。虽然我国的支柱产业已经有了长足发展，但现状仍不容乐观，主要问题是技术创新不够。我国的支柱产业主要有：机械工业、电子工业、汽车工业、石油工业和化学工业及建筑业。其中机械、电子、石化和汽车工业均属于技术密集型行业，产品的竞争实际上是技术开发能力的竞争。我国的机电、石化和汽车工业的总体技术水平比工业发达国家要落后15～20年。产品的设计和制造工艺落后、技术装备陈旧，对引进技术的消化吸收能力差，技术创新更是谈不上。因此，虽然这些项目从性质上说应属于竞争性项目，应完全由市场进行资源配置，政府不应介入。但考虑到我国民间投资主体在资金、技术力量上的现状，我国财政投资支出还应有重点地对某些支柱产业项目择优投资。但投资的方式不应是基本建设投资这种外延型的投资方式，而应是用于企业的技术改造和技术创新的内涵型的投资方式。并且随着这些支柱产业逐步走向成熟，民间资本的规模不断扩大，财政投资支出也应逐渐减少甚至取消。这一领域的财政投资支出是由我国现阶段的国情所决定的，也是与西方国家很不相同的一个领域。

（3）高新技术产业。由于高新技术产业的高风险特征，这也是市场失灵的一个领域，显然也需要政府介入。同样，高新技术产业领域提供的产品基本上属私人产品，但对于尚处于起步阶段的市场经济国家，私人经济部门的实力还比较薄弱，这一领域也是属于市场不完全的领域，政府介入的原因与支柱产业领域需政府介入的原因基本相同。只是政府财政投资支出的重点并不一定全是直接用于高新技术企业的固定资产投资上，还可以通过财政增加对科技投资的支出，间接地促进我国高新技术产业发展。

（三）竞争性项目与财政投资支出的关系

从竞争性项目的产业构成中可看出，竞争性项目都是一些在经营上具有很强的竞争性，投资效益具有显著的排他性，提供的是私人产品，不属于市场失灵的领域。因此，它不属于财政投资支出的范围。

二、我国财政投资支出的状况

改革开放以来，我国财政投资支出发生了重大变化，具体见表4－8。

表4-8　我国财政投资支出规模的变化趋势

资料来源：《中国财政年鉴（2002年）》。

从表4－8可知，自经济体制改革以来，不论是从财政投资占全社会投资的比重看，还是从财政投资占GDP的比重看，都呈现逐渐下降的趋势。从1998年开始，该比重突然提高是由于我国此时出现了经济衰退，政府采取增加财政投资的积极财政政策所致。

第五节　社会性支出

社会性支出是指用于提高全民素质和健康水平、消除贫困、提高福利水平等方面的支出，包括教育、文化、科学、卫生、养老、失业及其他福利服务的支出。随着社会的进步、经济的发展，政府提供的社会性服务越来越多，社会性支出随之不断膨胀。这类支出不仅能直接提高人民的福利水平，而且还能促进长期经济增长。本节主要讨论社会性支出中的社会保障支出和教科文卫支出。

一、社会保障支出

（一）社会保障支出的概念

社会保障支出是指国家财政对丧失劳动能力、失去就业机会，以及其他遇到事故而面临经济困难的社会成员提高基本生活保障的支出。

（二）社会保障的产生与发展

对个人基本生存权的保障，以及社会成员之间相互救济，是社会保障所体现的基本理念。这种理念的萌芽很早就存在于人类社会。但是在资本主义社会之前，它较多地表现为亲属之间、共同体内部之间的相互救济行为。

随着资本主义制度的建立和产业结构的变化，亲属之间、共同体内部之间的相互救济功能逐步弱化，而且现代经济制度还造成了大量新的贫困者。资本主义社会发展经历了很长时间之后，人们终于认识到，失业、工残等许多造成人们生活无保障的原因之一是由于社会变化所产生的社会性风险。从17世纪初期英国政府实施的《济贫法》表明，国家在承担这种风险的责任，保证人的基本生存权问题上迈出了第一步。

德国《疾病保险法》（1883年）、《工业伤害保险法》（1884年）以及《老年及残废保险法》（1889年）等社会保险法的颁布，标志着国家用强制手段来实现人们以相互救济的形式保障其基本生活理念的诞生。当时，面对德国社会民主党领导下的工人运动，以“铁血首相”俾斯麦为首的德国政府，采取“胡萝卜加大棒”的政策，在对工人运动进行残酷镇压的同时，又先后颁布了以上各种社会保险法律，并由政府财政拨发给补助金，让工人参加社会保险。社会保险制度的雏形可以说由此而形成。

社会保障，作为一个名词概念，正式出现是在20世纪30年代大危机中的美国。1933年罗斯福就任总统之后，面对深刻的社会经济问题，他竭力推行包括保障贫困者生活政策在内的“新政”，并促成审议、通过了《社会保障法》。这是世界上第一部以社会保障为名称的法律，社会保障这一名字也由此而诞生。

1942年贝弗里奇接受丘吉尔的委托，完成并发表了《社会保险以及有关服务》的报告，其中心思想是强调全体国民应该享有统一的最低生活保障。他认为只有具备最低生活保障，才能使个人的自由得到最大的发挥。同时，他还在报告中提出了社会保障制度的体系由社会保险和社会救助两个部分组成的构想。这份贝弗里奇报告提出的基本观点不仅对英国，而且对其他许多国家社会保障制度的形成和发展，都起着决定性作用。

（三）社会保障的内容

国际上一般把社会保障的内容主要分为三大类：

第一类是社会救助。这是社会保障的原始形式，指在社会成员不能维持最低生活水平时，由国家和社会按照法定标准向其提供最低生活需求的资金和实物援助的制度。在西方国家，接受社会救助必须经过严格的财产收入状况审查。只有确认收入和财产水平在贫困线之下，才能成为被救助对象。社会救助实质上是对由于某种原因造成的贫困事实进行事后救助的措施。

第二类是社会保险。这是将造成失去生活保障的风险，集中转移至政府或政府委托机构的制度。它一般遵循负担、受益相对应的原则，接受支付者必须按规定缴纳应当负担的保险费，接受给付的金额与其实际缴费有一定的对应关系。如果说社会救助是一种事后的救贫措施，那么社会保险实际上是一种事前的防贫措施。社会保险是社会保障中最基本、最核心的部分。与商业保险相比，它具有强制性、互济性、社会性和福利性的特点。

第三类是社会福利。社会福利不同于社会保险，它不要求受益负担相对应。同时，它对支付对象也不进行收入和资产调查，只要符合一定的资格的条件，就可以无审查地享受社会保障制度的补助。社会福利也不完全等同于社会救助。例如，在许多国家无论父母双亲的收入如何，只要有一定数量的幼年子女，就可以得到儿童补助等。像这样不以贫困为救助前提的社会福利政策，是社会经济基础发展到一定水平的产物。

尽管社会保障的内容大体上可以分为上述几类，但其具体的项目在各个国家都不尽相同。国际劳工组织在1952年制定的102号条约中确定的医疗、伤病、失业、老龄、工伤事故、家属补助、分娩、残疾和遗嘱这9项支出项目，被认为是社会保障的基本内容。

（四）我国的社会保障制度

1．我国社会保障制度概况

我国的社会保障制度，是在中华人民共和国建国之后逐步建立起来的。在改革开放之前，内容上除了没有失业保险之外，目前社会保障制度所包括的项目基本上都已存在，但是在性质和形式上，与西方国家有着很大区别。在传统体制下，我国的社会保障体系事实上被分为两大块。集体所有制单位是一块，其资金来源于集体经营的提留，以公积金和公益金等形式存在着，其保障对象只限于集体的成员。国有制单位是另外一块。国有制单位的社会保障，虽然从形式上看资金是来自一个国有制单位，但在国家对国有企业实行统收统支的大背景下，这一块社会保障体系的资金事实上无区别地取自全体国有企业和单位，并无区别地适用于全体在国有制企业和单位中就业的人员。除此之外，财政还面向全社会提供社会保障，但是，社会保障项目只有抚恤支出、社会福利救济费和自然灾害救济费三种，支出的金额也不多，大多数年份不到财政支出的2%。这样看来，从严格的社会意义来看，主要是在国有制单位就业的职工得到了社会保障，也就是说社会保障制度是同就业制度联系在一起的。只要在国有制企业和单位谋得了一份职业，便意味着获得了一系列社会保障，凡生老病死、伤残孤寡、衣食住行、工作学习都有人过问。随着市场经济体制改革步伐的加快，各项改革都尖锐地触及社会保障问题。下岗、失业和离退休人员在增加，人口老龄化趋势在加快，居民收入差距在拉大，公费医疗的浪费与低下等。总之，经济改革的深化，把建立一个社会化的社会保障体系的任务，急切地推上改革的日程。

2．我国社会保障制度的内容

我国目前的社会保障制度有四个方面的内容构成，即社会保险、社会救济、社会福利和社会优抚。

（1）社会保险。社会保险是社会保障制度的核心，有五项组成，即养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险。

1）养老保险。养老保险是为职工年老体衰、不能再从事工作时进行生活保障的保险。

养老保险制度从其筹资方式看可分为三种模式。第一，完全基金制。完全基金制是用过去积累的缴款及所挣取的利息收入提供保险金的制度。第二，现收现付制。现收现付制是用当期缴款提供保险金的制度。第三，部分基金制。部分基金制是既具有完全基金制的部分特征又具有部分现收现付制性质的混合制度。

我国过去一直采用现收现付制。1997年7月国务院下发了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，确立了我国现行的统账结合的养老保险制度。统账结合是社会统筹与个人账户相结合的简称，即社会统筹部分和个人账户部分共同组成我国城镇职工的基本养老保险制度。这项制度的基本规定是：①每个企业为职工向社会统筹基金缴纳养老保险费，同时还向职工的个人退休账户缴纳保险费，职工个人在就业期间向自己的个人退休账户缴纳保险费。②企业总的缴费比例最高为20%，职工自己向个人账户的缴费比例从4%开始，以后每2年提高一个百分点，最终达到8%；企业向职工个人账户的缴费比例应随职工个人缴费比例的提高而相应下降，即由最初的7%下降到最终的3%。企业和个人向个人账户的缴费比例之和应达到11%。③职工退休后其养老金由两部分组成，一是从养老统筹基金领取的基础养老金；二是从个人账户领取的个人账户养老金。个人缴费年限累计满15年的退休职工，其基础养老金数额为所在地区上年度职工月平均工资的20%，个人账户养老金的月标准按本人个人账户存储额除以120确定。

从制度设计的基本结构来看，我国统账结合养老保险制类似许多国家正在实行的或准备实行的部分基金制。但是，在具体内容上，我国的统账结合制与部分基金制有如下不同。①现收现付（社会统筹）部分的资金筹措方式不同。部分基金制用征税方式，我国用的是收费方式。②基金（个人账户）部分的资金来源和运作方式不同。在资金来源上，部分基金制的基金部分的资金来源是社会保障税收入用于现付保险金后的余额，而我国的个人账户部分的资金来源是个人的直接缴费；在资金的运作上，部分基金制的基金部分的资金是以信托资金方式运作，而我国的个人账户部分的资金目前也用于现付保险金，个人账户基本上是“空账”。

1998年以来，我国不断完善基本养老保险金制度，扩大基金养老保险的覆盖范围，千方百计提高基金征缴率，基本做到了企业离退休人员养老金按时足额发放。

2）失业保险。失业保险是指对被保险人因失业而失去生活来源所支付的、以保障其生活的津贴。

失业保险制度在我国起步于1986年颁布的《国营企业职工实行待业保险暂行规定》，1993年国务院颁布的《国有企业待业保险规定》进一步完善了失业保险制度。我国现行失业保险制度的基本规定是：①企业缴纳失业保险费，从1998年开始，企业按本单位职工工资总额的3%向社会保险机构缴纳失业保险费。②失业保险金按当地社会救济金的120%～150%按月发放；失业者从社会保险机构领取失业保险金的最长期限为两年，超过两年仍然没有重新就业的，可根据当地的具体规定转入社会救济。

3）医疗保险。医疗保险是指政府和社会保险机构对被保险人因疾病造成的经济损失及医疗费用给予补偿，以保障其生活的制度和措施。

我国的医疗保险制度原来由三部分组成，即公费医疗制度、劳保医疗制度和农村合作医疗制度。公费医疗制度在国家机关职工、事业单位职工和大学生中实行，经费主要来自财政拨款。劳保医疗制度在企业职工中实行，经费主要由企业提供。农村合作医疗制度在参加合作医疗的农民中实行，经费主要来自农村集体经济和个人出资。1994年国务院确定了社会统筹医疗基金和个人医疗账户相结合的医疗保险制度，主要内容有：①企事业单位和职工个人都要缴纳医疗保险费，单位缴纳的一部分进入社会医疗保险统筹基金，由专门机构统一管理和使用；另一部分（一般不低于单位缴纳的50%）和职工个人缴纳的保险费一起进入个人医疗保险账户，归个人所有。②企事业单位和职工个人按工资总额的一定比例缴纳医疗保险费，目前职工个人的缴纳比例为2%，单位缴纳的比例由各地规定，参考标准为6%。③职工医疗费用先由个人账户支付，个人账户不足时，由个人支付。个人支付超过本人工资5%时，由社会医疗保险统筹基金和个人共同负担，个人负担的比例随医疗费用的上升而下降。

（2）社会救济。社会救济是社会保障的原始形式，它是指国家和社会按照法定标准，向不能维持最低生活水平的社会成员无偿提供资金或实物保障，以满足其最基本的生活需要的制度。

我国目前社会救济体系主要由三部分构成：①城乡困难户救济，即政府向城镇居民中无生活来源的孤、老、残、幼和收入不能维持基本生活的贫困户以及农村中主要劳动力病残或死亡的家庭提供的补助。目前，我国已普遍建立城市居民最低生活保障制度，享受城市居民最低生活保障的人数逐年增加。②农村五保户救济，即政府向农村中的五保户（保吃、穿、住、医、葬的孤寡老人和残疾人）提供的资助。③灾民救济，即政府向遭受严重自然灾害而陷入生活困境的城乡居民提供的资助。

（3）社会福利。社会福利是一个内涵非常复杂的概念，不同国家对这一概念的理解也各不相同。在英国它是一个包含所得保障（狭义的社会保障）、国民健康服务、个别社会服务、住宅、教育、雇用等内容的概念；而在美国它指的是社会保障制度中的一项内容，特指由税收负担的社会福利，如以母子家庭为对象的扶助等。

在我国，社会福利是狭义的社会福利，指对特定的社会成员的优待和提供的福利。社会福利体系主要包括社会福利事业（如政府举办社会福利院、精神病院、儿童福利院等）、残疾人劳动就业和社区服务等，主要是对孤老残幼等有特殊困难的社会成员进行基本生活保障。

（4）社会优抚。社会优抚是属于国家的特殊保障，对象是对国家和人民有功的人员，具体包括现役军人、革命伤残军人、复员退伍军人、军属和革命烈士家属、志愿兵、军队离退休和复员干部等。社会优抚带有褒扬和优待抚恤安置的性质。

3．我国社会保障的状况及社会保障制度的改革

从目前情况看，我国社会保障制度还存在以下问题：

（1）社会保障制度覆盖面还不够宽，保障水平还较低，而且所有制之间、城乡之间仍然存在着很大的差距。

（2）社会保障资金运行方式单一，缺乏正常的增值机制。基金账户的亏空使得部分基金积累方式面临全面转向现收现付制的危机。

（3）在社会救济方面，救助水平过低，标准不统一。

（4）没有建立完整的社会保障制度体系，各种制度之间不配套。

要解决以上问题，首先必须通过立法的形式对社会保障的享受范围、筹资来源、用途等加以确定，才能使得社会保障管理有法可依、有章可循。其次，建立社会保障预算。通过建立社会保障预算，全面、准确地反映社会保障收支情况，加强社会保障资金管理、监督，贯彻国家的社会政策和收入分配政策。通过专项存储和专款专用，全面反映社会保障收支状况，强化社会保障资金的预算约束和财务管理机制，依法管理社会保障资金，确保社会保障资金的安全、保值和增值。

二、教科文卫支出

（一）教科文卫支出的概念

教科文卫支出是指政府用于教育、科学、文化和卫生保健等方面的支出，目的是提高国民素质，增强全民健康。教科文卫事业的发展在现代经济发展中发挥着越来越大的作用。教科文卫事业应属于准公共财货，具有很强的正外部性，因而需由政府提供。

（二）我国教科文卫支出状况

20世纪80年代以前，我国教科文卫支出呈现马鞍型，在1970年达到最低点，这主要和国内政治、经济的大环境相关。由于政策失误，从1965年开始，我国经济逐渐下滑，表现为教科文卫支出和财政支出的绝对值随着经济的下滑逐步降低。同时，由于“文化大革命”，科教文卫事业受到严重冲击，学校停课，知识分子下放劳动，因此教科文卫支出占财政支出的比重逐步下降。

改革开放以来，我国教科文卫支出总量绝对数上升迅速，但占国内生产总值比重持续下降。

表4-9　1950～2001年预算内教科文卫支出情况

资料来源：《中国财政年鉴（2002年）》。

（1）教育方面。我国的教育经费投入随着经济体制改革发生了很大变化。改革开放前，教育经费几乎全部来自政府的直接财政拨款。改革开放以来，随着民间资金进入教育领域，财政性教育投入虽然在绝对数量上年年增加，相对量却在逐年下降。

表4-10　1991～2000国家财政用于教育的支出与比重

资料来源：《中国财政年鉴（2002年）》。

我国目前全社会教育经费主要有五大来源，即国家财政性教育经费、社会团体和公民个人办学经费、社会捐资和集资办学经费、学杂费以及其他教育经费等。其中，国家财政性教育经费是最大的教育经费来源。同时，我国与许多国家一样，虽然政府是教育的主要提供者，但中央政府的教育投入一般都比较小，主要由地方政府承担教育经费提供。

（2）科技方面。财政对科技的投入不容乐观。尽管科技支出的绝对值是逐年增长的，但占GDP的比重呈明显下降趋势。从1991年的0．7%下降到1996年的0．5%。与国务院《关于加速科技进步的决定》中提出的全社会科学技术研究支出占国内生产总值的比重2000年要达到1．5%的目标距离仍然很远。

（3）卫生方面。卫生费用支出绝对数也是呈不断增长，但绝对数增加了并不意味着卫生费用支出的合理性。卫生总费用占GDP的比重是度量一国卫生保健水平的重要指标。20世纪90年代以来，我国的卫生总费用占GDP的比重下降严重，从1991年的0．93%下降到1996年的0．67%。

（三）进一步完善我国的教科文卫支出

教科文卫事业在社会经济发展中居于重要地位，财政工作的任务是：一方面要在收支安排上加大投资投入力度；另一方面要加强管理，提高效益。只有将两个方面结合起来，才能有效地支持和促进教科文卫事业的发展。

（1）逐步提高教育支出占GDP的比重。继续发挥政府在全社会教育支出中的作用，尤其是在义务教育阶段的作用。在今后相当长的一段时期内，政府应加大对义务教育的投入，实现全民教育目标，不断提高普及教育水平。初等教育的社会效益最高，外部性最大，按照公共财货提供的原则，只有政府才能充当投资主体，世界各国的实践也证明了这一点。同时，鼓励各类社会力量办学。因为教育的准公共产品性质决定了政府不应是教育投资的惟一主体。受我国政府财力不足的客观约束，扩大非财政投资是一条可行性较大、见效较快的途径。

（2）对于科学技术支出，除国家公共财政拨款补助少量大院大所发展成为国家工程技术研究中心外，其余应以各种形式与企业和经济实体联合，建立多种形式、多种所有制、多层次的技术开发服务体系。

（3）对于文化、卫生事业支出，也应遵循政府和社会共同办的原则，凡是有盈利能力的文化、卫生事业，政府财政资金应退出。

改革开放以来，教科文卫事业发展形式和经费来源渠道已逐步打破了国家包办的格局，在发展形式上，各地涌现了民办的学校、科研机构、文艺表演团体、医疗机构，以及与企业横向联合、与外商合资合作等各类形式，这是一个发展的必然趋势。

第六节　政府采购

一、政府采购的含义

政府采购也称公共采购，是指各级国家机关和实行预算管理的政党组织、社会团体、事业单位，在使用财政性资金时，以公开招标为主要形式，从国内外市场上购买商品、工程和服务的行为。实行采购是市场经济国家普遍采用的一项财政管理制度，也是我国社会主义市场经济体制进一步完善的需要。它对于节约使用财政资金，提高资金使用效率有明显的促进作用。

二、政府采购的特点

与私人采购相比，政府采购具有以下特征：

1．资金来源的公共性

政府采购资金的来源是无偿还的税收收入、收费收入和公债收入，是政府能掌握和运用的资金。

2．政策性

政府采购以实现公共政策为主要出发点，从计划的制定到合同的履行，都要体现政府的政策，实现政府某一阶段的工作目标，为国家经济、社会利益和公众利益服务。

3．资金来源的非营利性

政府采购不以营利为目的，不是为卖而买，而是为了满足公共需要。

4．政府采购的规范性

政府采购活动要按《政府采购法》来规范进行，其采购活动要在其基本原则指导下，按一定的采购方式和程序运作，同时还要受到严格的管理和监督。

三、政府采购制度的含义及内容

政府采购制度是指有关政府采购的一系列法规、政策和惯例的总称。其基本内容体现在以下四个方面：

（1）政府采购法规：主要表现为各国分别制定的适合本国国情的《政府采购法》，该项法规主要包括：总则、招标、决议、异议及申诉、履约管理、验收、处罚等内容。

（2）政府采购政策：即政府采购的目的，采购权限的划分，采购调控目标的确立，政府采购的范围、程序、原则、方式方法、信息披露等方面的规定。

（3）政府采购程序：即有关购买商品或劳务的政府单位采购计划拟定、审批、采购合同签订、价款确定、履约时间、地点、方式和违约责任等方面的规定。

（4）政府采购管理：即有关政府采购管理的原则、方式，管理机构、审查机构与仲裁机构的设置，争议与纠纷的协调与解决等规定。

政府采购制度的内容较多，下面结合我国情况讨论我国政府采购制度的如下内容。

（一）政府采购的基本原则

政府采购的基本目标是物有所值，即以最有利的价格条件来购买到质量达到要求的商品和劳务。为了实现这一目标，政府采购行为必须遵循如下原则：

1．公开性原则

是指有关采购的法律、政府、程序和采购活动都要公开，增加政府采购的透明度。

2．公平性原则

是指政府采购应以市场方式进行，所有参加竞争的投标商机会均等，并受到同等待遇。允许所有有兴趣参加投标的供应商、承包商、服务提供者参加竞争，资格预审和报标评价对所有的投标人都使用同一标准；采购机构向所有投标人提供的信息都应一致；不应对国内或国外投标商进行歧视等。

3．使用商业标准原则

是指政府在作出采购决策时，应当依据企业履行合同的能力和索价的高低、产品的质量等来选定承包商。

（二）采购实体

采购实体即采购人。世界贸易组织的《政府采购协议》中将缔约国的政府采购实体分为中央政府、次中央政府（即地方政府）以及其他实体，如公共企业、事业单位。我国政府采购的采购实体是指依法进行政府采购的国家机关、事业单位、团体组织。

（三）政府采购范围

政府采购的范围是政府机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。具体是指以合同方式有偿取得货物、工程和服务的行为，包括购买、租赁、委托、雇用等。这里的货物，是指各种形态和种类的物品，包括原材料、燃料、设备、产品等。这里的工程，是指建设工程，包括建筑物和建筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等。这里的服务，是指除货物和工程以外的其他政府采购对象。

（四）政府采购的方式

根据我国《政府采购法》的规定，政府采购可以采用以下方式：

（1）公开招标。公开招标是指通过公开程序，邀请所有有兴趣的供应商参加投标的一种采购方式。

（2）邀请招标。邀请招标是指招标人向一定数量的潜在投标人发出投标邀请书，邀请其参加投标并按规定程序选定中标供应商的一种采购方式。

（3）竞争性谈判。竞争性谈判是指采购实体通过与多家供应商进行谈判，最后从中确定中标供应商的一种采购方式。

（4）单一来源采购。单一来源采购即没有竞争的采购，它是指达到了竞争性招标采购的金额标准，但所采购的商品来源渠道单一，只能由一家供应商供货的采购方式。

（5）询价。询价是指采购实体向国内外有关供应商（通常不少于三家）发出询价单让其报价，然后在报价的基础上进行比较并确定中标供应商的一种采购方式。

（6）国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。

在上述方式中，公开招标应作为政府采购的主要采购方式。

采购人采购货物或者服务应当采用公开招标方式的，其具体数额标准，属于中央预算的政府采购项目，由国务院规定；属于地方预算的政府采购项目，由省、自治区、直辖市人民政府规定；因特殊情况需要采用公开招标以外的采购方式的，应当在采购活动开始前获得设区的市、自治州以上人民政府采购监督管理部门的批准。采购人不得将应当以公开招标方式采购的货物或者服务化整为零或者以其他任何方式规避公开招标采购。

符合下列情形之一的货物或者服务，可以依照我国的《政府采购法》采用邀请招标方式采购：

（1）具有特殊性，只能从有限范围的供应商处采购的；

（2）采用公开招标方式的费用占政府采购项目总价值的比例过大的。

符合下列情形之一的货物或者服务，可以依照本法采用竞争性谈判方式采购：

（1）招标后没有供应商投标或者没有合格标的或者重新招标未能成立的；

（2）技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的；

（3）采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的；

（4）不能事先计算出价格总额的。

符合下列情形之一的货物或者服务，可以依照本法采用单一来源方式采购：

（1）只能从惟一供应商处采购的；

（2）发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的；

（3）必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额10%的。

采购的货物规格、标准统一、现货货源充足且价格变化幅度小的政府采购项目，可以依照我国的《政府采购法》采用询价方式采购。

（五）政府采购模式

政府采购模式分为三种，即集中采购模式、分散采购模式和集中采购与分散采购相结合的模式。集中采购模式是指由一个专门机构负责本级政府的所有采购项目，分散采购模式是指绝大部分项目由需求单位根据有关法规自行采购。我国目前实行集中和分散采购相结合的模式，即对集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为实行集中采购，对其他实行分散采购。

四、我国政府采购制度的完善

（一）我国政府采购概况

我国政府采购的实践是从地方开始的。1995年，上海市财政局对部分行政事业单位大额财政拨款的设备购置实行集中采购，拉开了我国政府采购试点的序幕。到1998年底，我国共有29个省、直辖市、自治区和计划单列市不同程度地开始了政府集中采购试点工作。1999年，财政部颁布了《政府采购管理暂行办法》，推动了各地政府采购的试点工作，使政府采购工作由初创阶段迅速转向全面试点阶段和推行阶段。从2002年起，中央各单位正式编制政府采购预算。2002年6月29日，第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过了《政府采购法》，该法自2003年1月1日起正式实行。

到目前为止，我国政府采购制度框架基本上已经形成，相关机构、人员基本组建完毕。采购模式趋于稳定和规范，已对政府管理、社会生活产生越来越重要的影响。

（二）存在的主要问题

1．政府采购的透明度还有待提高

据统计，在2001年653亿元政府集中采购规模中，有50%左右是通过公开招标方式完成的。但实际工作中存在着招标信息只在地方性媒体披露，不在全国性指定媒体（中国财经报、中国政府采购网）披露的现象。信息披露的范围和广度还很有限。

2．政府集中采购规模小

近年来，我国政府集中采购的规模不断增加。从绝对量看，1998～2003年，政府集中采购的规模分别为31亿元、131亿元、328亿元、653亿元、1009亿元、1500亿元，2004年预计突破2000亿元，但与西方发达国家政府集中采购规模突破5000亿美元相比，其规模较小；从相对量看，政府集中采购规模更小，从1998～2002年，我国政府集中采购支出占财政支出的支出比率分别为0．29%、0．99%、2．07%、3．47%、4．78%，远远低于30%的国际水平。^[4]

3．中央单位政府集中采购工作还需加强

中央单位2001年的政府集中采购规模尽管比上年有显著提高，但在政府采购预算的编制、采购范围的拓展、组织形式和采购行为的规范、采购信息的反馈等方面还存在诸多问题。

4．政府采购基础工作亟待加强

政府采购是一项新生的事业，由于多方面原因，还存在着基础管理松弛、操作不尽规范的现象。在统计工作中表现在基础档案资料不完备、人员力量缺乏、统计手段落后等方面，影响政府采购工作统计的全面性和时效性。

（三）进一步完善政府采购制度的政策建议

1．以政府集中采购试点为基础，总结经验，进一步扩大政府集中采购的实施范围和规模

首先应加强对政府采购制度的宣传力度，以提高政府、用户和供应商的思想认识。其次，在试点中应逐步扩大政府采购范围，先是扩大易于操作的物品采购，再是加大非物品采购所占比重，探索其有效的运作方式；可考虑在具备政府采购的全国大中城市的机关和全额拨款的事业单位进行试点；注重采购方法的多样化和科学化，完善相关配套措施。

2．改革现行预算管理与会计核算制度

建立我国的政府采购制度，需要全面改进现行的预算管理制度和运行机制。

（1）改革财政专项预算资金的拨付管理制度，建立与政府采购制度相配套的财政专项预算资金管理方式。将现行财政支出中的一部分专门用于单位或部门的基本建设、设备购置、会务、房屋修缮、车辆购置和维护等专项资金，按价值管理和实物管理相结合的办法在总预算中单独编制，并以实物形式由政府采购中心按照财政批准的政府采购计划统一发放到各使用单位。

（2）改革现行总预算会计制度，使之与政府采购制度相适应。现行预算按主管会计单位、二级会计单位、基层会计单位至少三个级次层层下拨经费，年度终了又层层上报经费使用情况，汇编决算。实行政府采购制度后，财政部门不再简单地按预算拨付经费，应当允许按批准的预算和采购合同的履约情况直接向供应商拨付货款（支出）或在总预算中将采购资金划转政府采购中心支出，减少资金流动的中间环节。由于这部分支出采取直接付款形式，支出的决策也不需层层上报，财政总会计可根据支出数额直接办理决算。同时，在预算资金支付制度改革的基础上，应设计新的支付凭证。

（3）改革现行单位预算会计核算制度。长期以来，我国行政事业单位使用政府性资金进行购买性支出，一旦资金拨付到位，基本上就从财政管理或政府监督中脱离出来，对其存续情况、处理情况难以掌握，造成部分国有资产流失或重复购置。实行政府采购制度后，采购品使用者在接到采购中心的有关凭据后，一方面进行明细核算；另一方面，分类构建资产账户，年度终了，采购中心和使用者向财政机关报送会计报表时，对政府采购品均应单独以一张报表加以反映。

（4）改革现行国家金库制度。实行政府采购制度后，国家金库的有关办法中应明确允许财政办理直接拨款的方式，并制定相应的操作办法。

3．建立健全政府采购的基础性工作

根据国际惯例，结合我国实际情况，我们认为至少有以下几项基础性工作需要建立健全：

（1）建立一支合格的政府采购队伍。政府采购是一项系统工程，其中招标投标又是一门专业性较强的管理学科。因此，要求从事政府采购的工作人员应该是具备扎实的专业理论知识，又具有很强的业务操作能力的复合型人才。为此，亟待对政府采购管理人员和具体操作人员进行培训，使其素质足以胜任政府采购工作。只有经过培训并考核合格后，方能在财政部门或有关部门进行注册登记，取得执业资格。因此，可考虑建立注册采购师制度，将政府采购队伍建设纳入制度化轨道。

（2）建立全国统一的政府采购数据库管理信息系统。运用电子计算机网络数据传输查询系统，将与政府采购有关的数据信息登记入库，供使用者（包括：政府采购管理机构、供应商、研究部门、大专院校等）随时进行调用。待条件成熟后，可考虑将有关政府采购的统计数据纳入国民经济核算体系以及采购信息上国际互联网。

（3）制定有关政府采购行为评价的指标体系，对政府采购过程进行监督和考核。

（4）即时发布各地、各部门采购信息，宣传交流国内外有关政府采购的先进经验以及政府有关采购的政策。

第七节　财政支出效益

一、财政支出效益的概念

财政支出效益是财政支出的数量与其所取得的成果之间的对比关系，是国民经济效益的一个组成部分。由于财政支出涉及各个方面，所以财政支出效益以多种形式表现出来，既有宏观效益，又有微观效益；既有当前效益，又有长远效益。财政支出讲求效益是建立公共财政的必然要求，是历史经验的总结，也是加快建设小康社会的需要。

二、提高财政支出效益的途径

从我国目前财政支出效益的情况看，财政支出的效益较低，已成为迫切要解决的一个重大问题。提高财政支出的效益是我国财政工作的一个中心工作。一般说来，应从如下途径提高财政支出效益。

（一）转变财政工作的指导思想

长期以来，我们在经济工作上不断犯“左”的错误，急于求成。这种急于求成的观点反映到财政上来就是只算政治账，不算经济账；只讲速度，不讲效益。今后，财政工作要转变到以提高效益为中心的轨道上来，按客观经济规律办事，千方百计地提高财政支出的经济效益。

（二）合理分配财政资金

所谓合理分配财政资金，就是做到财政支出结构的优化，财政支出适应客观需要及其比例关系。如果财政资金分配合理，财政支出效益必定提高。要做到这一点，就必须分轻重缓急，统筹兼顾，全面安排，使财政资金得到合理有效的使用。具体地说，在投资支出方面，必须优先保证能源、交通等重点建设的工程所需，优先安排农业支出，坚决压缩一般加工工业的投资；在经常性支出方面，坚决压缩行政管理支出，增加文教科卫支出。

（三）加强对财政支出全过程的管理

要提高财政支出效益，必须对财政支出全过程加强管理，讲求效益，即从编制计划到款项使用的全过程进行检查和监督。在编制计划阶段，要从实际出发，进行深入周密的调查研究，采用成本—效益分析、最低费用选择法、公共劳务收费法等科学的分析方法，制定出符合实际的财政支出计划。在资金使用过程中，必须以党和国家的路线、方针、政策和财政制度为准绳，加强财政监督，促进支出使用单位加强经济核算，降低消耗，减少资金占用，促进效益提高。

（四）根据各项财政支出的特点，采取不同的提高财政支出效益的具体办法

由于财政支出种类繁多，各项支出有各项支出的特点，根据具体问题具体分析的原则，提高财政支出效益的具体方法当然就不同。对投资支出而言，要提高效益，从宏观上讲，要先简单再生产，后扩大再生产；先内涵扩大再生产，后外延扩大再生产，投资支出规模要和国家财力、物力、人力相适应。从微观上讲，要尽量缩短工期，提高工程质量。对文教科卫支出而言，可根据不同情况改革财务管理制度，把用款单位节约支出的积极性调动起来，从而提高财政支出效益。

三、财政支出效益的分析方法

西方经济学家对于财政支出效益的分析，大体从以下两方面进行：一是从宏观角度，就整体的公共支出预算决策对社会资源配置的影响进行分析；二是从微观角度，就某一项目或方案的预算决策对社会资源配置的影响进行分析。与之相对应，前者使用的是机会成本分析法，后者则使用成本—效益分析法、最低费用选择法、公共劳务收费法。

（一）机会成本分析法

通过预算程序所做出的有关财政支出的决策，实质上是将私人部门的部分资源转移到公共部门，并由政府加以集中使用的决策。所以，它也有一个资源配置的效率问题。

只有当资源集中在政府手中比在私人部门能够发挥更大效益时，政府占用才是对社会有益的，或者说是有效率的。从这一推论出发，西方经济学家倾向于用“预算资金的社会机会成本”来评价预算决策的效率。这里所说的预算资金的社会机会成本，是指因这样一笔资金由私人部门转移到公共部门而导致的私人部门的效益损失。这样，预算决策的效率评估也就演变为同样一笔资金由公共部门和由私人部门使用所能达到的效益的比较问题。如果一笔特定的资金交由公共部门使用所能达到的效益大于交由私人部门使用所能达到的效益，那么，这笔资金的预算决策就是有效率的；如果一笔特定的资金交由公共部门使用所能达到的效益小于交由私人部门所能达到的效益，那么有关这笔资金的预算决策就是缺乏效率的；如果一笔特定的资金交由公共部门使用所能达到的效益恰好等于交由私人部门使用所能达到的效益，那么此时的社会资源配置就是最佳的。

（二）成本—效益分析

1．成本—效益分析法的概念

成本—效益分析法指的是，通过市场价格和“影子价格”全面权衡各投资项目的社会成本和社会收益，并用一系列的办法将成本与效益折合成现值，然后通过三种途径比较成本现值与效益现值：

（1）二者的代数和愈大，该项目愈是可行；

（2）效益与成本的比重大于1，该项目就可行；

（3）假定二者的代数和为零，计算出一个内部收益率（净现值等于零的折现率），内部收益率大于所选取的折现率，该项目可行。

成本—效益分析法起源于美国的20世纪30年代大危机时期。罗斯福政府全面干预经济，大办公共工程，如水利工程方面的田纳西河流域治理工程尤为著名。1936年，美国通过法令，规定公共工程支出的标准即工程带来的社会效益一定要大于社会成本；后来又制定了一套计算方法来决定项目的弃取。第二次世界大战后，特别是在20世纪50年代，许多经济学家对成本—效益分析方法进行了许多理论上的探讨。20世纪60年代，美国政府在预算支出中，广为采用成本—效益分析方法，20世纪70年代，地方政府也采用此法。目前，成本—效益分析方法已成为西方国家财政支出过程中确定支出可行性的最基本的工具。

2．成本—效益分析的步骤

（1）成本、效益的鉴定。任何一项财政支出所产生的社会成本和社会效益都是很复杂的，要比较成本和效益，必须对成本、效益进行全面深入的分析、鉴定和衡量，而衡量又必须基于分析、鉴定。根据成本、效益的性质不同，可以划分为以下各类：

A．实质性的与金融性的成本和效益。实质性的成本或效益指的是最终消费者经由支出计划所感受到的实际损失或收益，它反映的是社会福利绝对值的一种减少或增加。与之相对应的是金融性成本或效益，由于某一项支出计划的产生而导致相对价格变化之后所产生的金钱上的相对损失或收益。其结果是某方之得乃他方之失，整个社会的实际财富并未发生变动。例如，当雇用工人修筑道路时，因为建筑工人的相对稀少，故建筑工人的工资上升，其结果是建筑工人得益，但是它却被某些其他工人，由于较高的税而使其工资下降所抵消。又如由于公路的建造，使沿公路的土地地价大涨，则出卖土地溢价之得乃买主支付地价之失。在成本—效益分析中，仅考虑实质性的成本和效益。

B．直接的与间接的成本、效益。实质性的成本、效益可能是直接的，也可能是间接的。直接成本或效益是与项目支出直接相关的成本或效益，而间接成本、效益则带有一种副产品的性质。这种区别是一种普通常识，无法给予严密的定义，最有用的解释则是立法的计划。例如，一项河流发展计划的直接目标是控制洪水，则与其相应的成本、效益是直接性的，但是防洪工程的建造给毗邻的地区带来动力的供给、灌溉或土壤侵蚀等方面的效益、成本，此乃间接的效益与成本。又如，教育计划的直接效益是提高学生的赚钱能力，但它也带来减少青少年犯罪的间接效益。

无论是直接的成本或效益，还是间接的成本或效益，只要是实质性的，在进行成本、效益分析时，都应予以考虑。

C．有形的或无形的成本、效益。有形的成本、效益是指可按市场价格加以衡量的那部分成本、效益，有形的成本和效益是易于分辨的，但在决定是否应包括在成本或收益之内时，则应从它是否反映实质社会价值的变动为标准。例如，政府对某项专案计划所得的间接税就不应列入成本，因为这个税仍要复归于社会全体，对整个社会来说并非真正的社会成本。

无形的成本、效益是指不能按市场价格加以衡量的成本、效益，只要是实质性的成本、效益，在进行成本、效益分析时，就应考虑之。例如，由于新建公路会使旧路时期发生的车祸减少，使输送的鱼虾水果保持新鲜美味、使旅客增加舒坦、行车时间缩短。在交通运输效益中，这些项目虽为无形，但对社会来说却是实质效益，理应算入效益之中。

D．最终的和中间的成本和效益。最终的成本是指支出项目给消费者直接负担的成本，最终效益是支出项目为消费者直接提供的利益；中间成本是指生产者负担的成本，中间效益则是有利于生产其他产品的利益。如天气预报，对于航运业来说，属于中间效益，对于外出旅游的人来说，则属于最终效益。

E．内在的或外在的成本、效益。内在的成本、效益是指在支出计划实施的管辖范围之内所产生的成本或效益，外在成本、效益是指在支出计划的实施范围之外所产生的成本、效益。例如，一项庞大的防洪计划，可能涉及广大的邻近地区，因而造成所谓的外溢效果。这项防洪计划的内在和外在的成本、效益均应包括在成本、效益的分析中。

（2）成本和效益的衡量。成本、效益的衡量方法有三种：

A．财务分析法。即用市场价格推算其成本和获利能力，目的是要确定执行支出项目所能得到的利润和偿债能力。

B．经济分析法。即以效率为目标的“影子价格”，推算其成本、效益，用以反映真实的社会成本和社会效益，排除市场价格可能造成的假象，解决对没有市场价格的成本、效益进行衡量的问题，目的在于衡量支出项目对整个国民经济所产生的影响。例如，环境的污染和破坏，对社会来说是一种经济成本，但在财务上来说，可能并没有花费什么。

C．社会分析法。即以所谓的社会“影子价格”推算其成本和效益，目的在于增进社会福利。所谓社会的“影子价格”除了考虑“效率”目标外，还考虑“公平”目标，这样的“影子价格”叫做“社会价格”，它区别于仅与“效率”目标有关的影子价格。但是，要确定社会价格是相当困难的，因为这需要确定不同收入集团的相对消费值。

所谓“影子价格”，指的是对于不能如实反映商品与劳务的市场价格进行调整以后而产生的可以代表其成本的真正价格。例如，在市场上以垄断价格出售商品和劳务时，其利润会高于平均利润，这种额外利润不过是他人的损失，并不代表社会效益的增加，因此应从市场价格中排除，这时的“影子价格”低于市场价格。当然，在有些情况下，“影子价格”会高于市场价格。

（3）成本、效益的折现。逐笔衡量出每一项成本和效益之后，还存在一个时间上的可比性问题，即今年的1万元与明年或后年的1万元虽然数量相同，但二者是不能直接比较的。因为今年的1万元经过一、两年后会生出利息或股息，这笔利息或股息就是这笔钱的机会成本。西方国家中流行一句话是“不赚就是赔”，把钱闲置起来，就是丧失了赚钱机会，付出了成本。成本、效益分析中的成本、效益指的是资源被有效使用时而产生的价值。因此，今年的1万元的价值必定大于明年的1万元，更大于后年的1万元。由此可见，这里有个时间问题。必须将明年、后年的1万元折成今年的钱，比如说是9000元、8000元，然后才可能进行比较，所以就产生了如何折现的问题。

任何一个工程在其建设过程中，特别是投产之后，每年都有相应的成本、效益。西方经济学家把同期的成本和效益的代数和称为净效益，即扣除成本之后的效益。由此，对成本和效益的折现，可以简略为净效益化的折现，净效益的折现公式如下：

式中：PV——净现值

　　　B——效益

　　　C——成本

　　　B－C——净效益

　　　i——折现率

为了便于项目选择，以C0表示在期初（投产前）计算出的对该计划所投下的总成本，以W0表示生产期间所产生的净收益现值。

（4）折现率的选择。由于政府支出来自于私人部门，所以政府部门使用资金的成本应是私人部门的机会成本。正因为如此，我们认为，成本—效益分析中的折现率可有如下三种选择：

A．私人部门的税前收益率。假定私人投资的最后1000元的收益率为16%，如果政府为实施某一项目从私人部门拿走相应资金，从而使私人部门的投资相应减少。所以，社会将因损失私人资本可产生160元的收益。因此，政府该项目的机会成本是私人部门16%的收益率。

B．私人部门的税后收益率。与上述假定相反，政府项目的某些资金筹集，也可能以私人部门减少消费而不仅仅是减少投资为代价。那么，消费的机会成本是多少呢？若要将50%的收益率上缴国家，多消费1元钱，放弃的仅仅是8%的税后收益率。也就是说，由减少消费所筹集的资金，应按税后收益率贴现。

C．私人部门税前收益率和税后收益率的加权平均数。政府所筹集的资金可能部分来自私人消费，部分来自私人投资，因而一个自然的解决办法是使用税前和税后收益率的加权平均数。税前收益率的权数是来自私人投资的资金比重，税后收益率的权数为来自消费的资金比重。在上述例子中，如果1／4来自私人投资，3／4来自私人消费，则政府部门使用这部分资金的成本为10%（1／4×16%＋3／4×8%）。

（5）项目选择。对成本、效益折现后，可通过下列方法确定项目的可行性：

A．以W0／C0代表效益／成本比率，该比率大于或等于1，该项目可行。

B．令现值净额为零，于是：0＝－C0＋W0

从这个公式中，可求出内部收益率。如果内部收益率大于我们选取的折现率，该项目可行。

C．在某些情况下，特别是在未来风险很大的场合，支出计划要考虑W0－C0＝0所需时间的长短即还本期限，还本期短的支出计划优于还本期长的。

（6）成本—效益分析法的用途。成本—效益分析能够为政府支出提供科学的决策工具，但是成本—效益分析仅适用于：防洪、电力生产、邮政、一些运输和娱乐设施。对政府活动的许多其他领域则不适用，如国防、太空研究、对外援助、警察保护等就不能进行成本—效益分析。

（三）最低费用选择法和公共劳务收费法

由于成本—效益分析法用途的限制，财政学家创造了最低费用选择法和公共劳务收费法。

1．最低费用选择法

最低费用选择法也起源于美国，是对成本—效益分析法的补充。所谓最低费用选择法，就是根据国家要举办的某项事业，提出若干实现目标的方案，通过分析对比各备选方案的全部预期成本（现值），然后选择用费用最低的达到目标的方案。

最低费用选择法与成本—效益分析法的主要区别是：前者不用货币计量备选的财政支出方案的社会效益，只计算备选方案的有形费用。

2．公共劳务收费法

所谓公共劳务收费法是把商品买卖的原则引申运用到一部分“公共劳务”的提供和使用中去，通过制定和调整“公共劳务”的价格，使“公共劳务”得到最有效、最节约的使用，以达到提高财政支出效益的目的。所谓“公共劳务”是指国家机构为行使其职能而开展的各项工作，包括军事工作、行政工作、城市供水工作、建设和维修道路的工作、建设和维修国家公园的工作、住宅供应工作和邮电工作等。

公共劳务收费法和成本效益分析法以及最低费用选择法的目的是一致的，都是为了提高财政支出的效益。公共劳务收费法和上述两种方法的不同之处是其要旨不在于选择项目，而是通过国家制定的在“公共劳务”提供上的价格政策，用定价、收费的方法，达到提高支出效益的目的。国家对“公共劳务”的定价，可以采取免费或低价、平价和高价等四种不同的价格政策。

（1）免费或低价提供“公共劳务”，可以促进公众对该项“公共劳务”的最大限度地使用，使其社会效益极大化。这种价格政策，一般适用于那些从国家和民族利益出发，要求在全国范围内普遍使用，但公众可能尚无此觉悟，不能自觉去使用的“公共劳务”，如强制义务教育、强制计划免疫等。但是，免费和低价的价格政策，可能会导致公众对“公共劳务”的浪费。

（2）平价的价格政策，可以使提供“公共劳务”所耗费的人力和物力得到相应的补偿。这种价格政策，一方面能促使公众节约使用“公共劳务”；另一方面，能使“公共劳务”得到进一步发展。一般适用于从国家和民族的利益来看，无需特别鼓励使用，也不必特别加以限制使用的“公共劳务”，如公园、公路、铁路、医疗、邮电等。

（3）高价的价格政策，可以有效地限制“公共劳务”的使用，还可以为国家财政提供额外的收入。因而，这种价格政策一般适用于从国家和民族利益来看，必须限制使用的“公共劳务”。这种价格政策有“寓禁于卖”的作用。

【注释】

[1]［美］哈维·S．罗森著，赵志耘译：《财政学》，中国人民大学出版社2003年版，第10～11页。

[2]根据［美］哈维·S．罗森著，赵志耘译：《财政学》，中国人民大学出版社2003年版，第10～11页；［美］杰弗里·萨克斯著，费方域译：《全球视角宏观经济学》，上海三联出版社，第281页的资料整理而得。

[3]张伦俊：《从税收视角看转变政府职能》，载《税务研究》2004年第3期，第19页。

[4]李安泽：《关于政府采购合理规模的分析》，载《财政与税务》2004年第7期，第66～67页。