劳动就业制度的改革

2.2　劳动就业制度的改革

2.2.1　改革开放以来劳动就业制度的改革

20世纪70年代末，“统包统配”劳动就业制度越来越不适应劳动力流动和国有企业改革的需要。同时，日益严重的劳动力就业压力，使“统包统配”劳动就业制度的安置机制无法安置众多的新增劳动力和回城“知青”就业问题。所以，“统包统配”劳动就业制度改革势在必行。

党的十一届三中全会以来，各个企业开始讲求经济效益，日益注重劳动生产效率的提高，我国的劳动就业制度也逐步发生了变化。1980年8月，中共中央转发的全国劳动就业工作会议文件《进一步做好城镇劳动就业工作》，率先提出“在国家统筹规划和指导下，实行劳动部门介绍就业、自愿组织起来就业和自谋职业相结合”的就业方针。新的就业方针突破了政府“统包统配”单渠道安置劳动力的就业制度，开辟了国有、集体和个体多渠道就业的新格局。1981年10月17日，中共中央和国务院又颁布了《关于广开门路，搞活经济，解决城镇就业问题的若干决定》，指出要通过进一步调整产业结构和所有制结构，在发展经济和各项建设事业的基础上，有计划、有步骤地解决就业问题，并提出要大力引导、鼓励、促进、扶持集体和个体经济的发展，鼓励它们多安置就业人员。随着国民经济的发展和劳动就业制度的改革，1977～1981年，全国城镇共安置3700多万人就业，绝大多数地区已将以往淤积的待业人员基本安置完毕，从而卸下了沉重的就业包袱。

20世纪80年代，随着经济体制市场化的改革，多种经济成分的出现和发展，劳动就业制度的改革不断深入。1984年10月，党的十二届三中全会颁布了《关于经济体制改革的决定》，分别对国有企业与机关事业单位的工资制度进行改革，开始在国有企业中实行效益工资改革。1986年7月，国务院颁布《国营企业招用工人暂行规定》中提出:企业用工人，应贯彻执行先培训后就业的原则，面向社会，公开招收，全面考核，择优录用。这一规定，把竞争机制引入就业领域，还赋予企业在招工中拥有选择权，为形成劳动者与企业的双向选择关系打下了基础。这一规定还明确废止两种招工办法:一是企业不得以任何形式进行内部招工;二是不再实行退休工人子女顶替。^[1]与此同时，国务院还颁布了《国营企业实行劳动合同制暂行规定》，提出对新招职工普遍实行劳动合同制，从而在新增工人中确立了劳动供求双方的自主权，用工主体开始由国家向企业转换。但是，这次用工制度改革，仅仅局限于就业增量部分，尚未触及城镇就业存量部分，企业原有职工仍然保持着固定工制度。

1989年9月，劳动部发布了《私营企业劳动管理暂行规定》，加强了对私营企业的劳动管理。1992年6月，劳动部、体改委发布了《股份制试点企业劳动工资管理规定》，确定了股份制企业的劳动关系。1992年7月国务院颁布的《全民所有制工业企业转换经营机制条例》规定:“企业可以实行合同化管理或者全员劳动合同制。”实行全员劳动合同制，合同化管理范围由新增职工扩大到包括原有职工在内的全体就业人员。实行全员劳动合同制，消除了企业原有职工与新增职工的用工差别，避免了两种不同用工制度并存带来的弊端，有利于广泛开展劳动者竞争上岗，可以促进劳动者合理流动，优化劳动组合和生产要素资源配置。1992年12月，农业部发布了《乡镇企业劳动管理规定》，以法规形式规范了乡镇企业的劳动关系。1993年4月，国务院颁布了《国有企业富余职工安置规定》，开始了安置国有企业富余职工的工作。1993年7月，国务院颁布了《中华人民共和国企业劳动争议处理条例》，通过劳动仲裁或法律形式处理企业劳动争议，规范了雇用双方的劳动关系。1993年8月，劳动部又发布了《劳动监察规定》，以此规定来维护劳动秩序。

1993年11月，党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，培育市场体系的重点是金融市场、劳动力市场、房地产市场、技术市场和信息市场，要把开发利用和合理配置人力资源作为发展劳动力市场的出发点。并明确提出了建立劳动力市场体系，促使就业、用工、工资等方面的市场化。并且还明确提出了“失业”问题，承认社会主义国家依然存在失业问题，并提出通过建立与劳动力市场相适应的多层次的社会保障体系来解决失业问题。从此以后，劳动就业制度的改革取得了突破性进展，逐步缩小了国家指令性计划的调节范围，先后在许多领域放弃了计划管理，使其迅速赶上就业制度和用工制度的改革步伐。1993年8月，国务院颁布《国家公务员暂行条例》，开始在公务员的招聘、使用和管理中引进一些市场机制。1993年11月，劳动部又发布了《企业最低工资规定》，以保障劳动者个人及其家庭成员的最基本的生活需要。

1994年7月，人大八届八次会议通过了《中华人民共和国劳动法》。这是我国颁布的第一部适应社会主义市场经济体制需要的劳动法，对规范劳动就业关系，保护劳动者的合法权益具有重要意义。随后，劳动部、外经贸部等部门先后发布了《外商投资企业劳动管理规定》、《农村劳动力跨省流动就业暂行规定》、《集体合同规定》、《职业指导办法》、《就业登记规定》、《劳动信息工作规范》等法规条例，以规范和处理企业与职工的劳动关系，引导农村劳动力跨地区有序流动，指导劳动服务部门的工作。1997年，八届人大常委会通过了《关于批准〈就业政策公约〉的决定》，从此，我国的劳动法规逐步走向国际化。1997年，国务院又颁布了《劳动促进法》、《失业保险条例》、《劳动合同法》、《劳动监督检查条例》和《劳动安全卫生条例》等，对规范和完善劳动力市场起到了积极作用。

自1998年起，中共中央、国务院、劳动与社会保障部等先后发布了《关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》、《“三年千万”再就业培训计划》、《关于建立职工基本医疗保险制度的决定》等法规文件和政策规定，以缓解日益严峻的就业压力，解决职工基本生活和社会保障问题，为改革和完善劳动力市场创造有利条件。从2000年开始，为解决城镇下岗失业人员就业再就业问题，政府在北京、上海、苏州3个经济发达城市实施了积极的就业政策试点，这标志着我国劳动就业制度改革已发生了实质性的变化。

2.2.2　改革开放以来劳动就业制度改革过程之评价

从以上分析可以看出，在经济体制的市场化改革中，劳动就业制度改革增强了用工双方自由选择的自主权，提高了劳动力资源的利用效率，为劳动力市场的兴起和发展打下了良好的基础。从改革过程、效果和进一步优化来看，可归纳为以下几方面:

2.2.2.1　改革使大量的“隐性失业”“显性化”

劳动就业制度改革所导致的一个直接结果就是计划经济时代的“隐性失业”“显性化”了，从而使我国的劳动力就业压力变得非常严峻。从1994年开始，我国劳动部开始用“失业率”替代“待业率”，这标志着我国已正式将劳动资源供大于求的矛盾，从幕后转到了幕前，这是必然的。因为随着我国市场经济体制的逐步建立和完善，作为市场经济的主体，企业必然会产生变革，必然会转变经营机制。计划经济时代，企业在国家的直接管理下，除了要完成产量、产值等一系列指标外，还要承担社会职责，即吸纳一定的劳动力，完成国家安排的“就业指标”。这样企业不管自己的情况如何，都必须安排一定数量的劳动力，使企业内部两三个人能干的活由五个人去干，造成了大量失业人口隐蔽在企业内部，形成隐性失业。市场经济改变了企业的经营机制，使企业由政府机关的附属物，变成了自主经营、自负盈亏的法人实体，企业要想在竞争中生存下去，必须要建立现代企业制度，必然要降低成本。这样，企业内部名义上在岗，实际上不工作的富余人员，就必然要从企业中分离出来，走向市场。另外，在激烈的市场竞争中，企业的破产、兼并在所难免，由此必然产生被淘汰企业职工的非自愿性失业。

2.2.2.2　改革过程中也形成了“双轨”就业制度

我国的劳动就业制度改革是伴随着经济体制由原来的计划经济向市场经济转变而进行的。因为我国由计划经济向市场经济转变是一个逐步的过程，所以，劳动就业制度改革也是一个渐进的过程。那么，在转型的过渡时期，必然会出现传统的计划劳动就业制度正在逐渐失去其主导地位，但仍然继续发挥着它的作用;市场劳动就业制度的兴起并不断发展，但仍然没有取代传统的劳动就业制度。因此，在这一过程中就出现了计划劳动就业制度和市场劳动就业制度同时存在，并在各自领域发挥作用的“双轨”就业制度，出现了同时存在“双轨”与“双隐”的两种现象。在劳动就业制度改革的过程中，在一定时期的现实中存在着两种情况:一方面是计划劳动就业制度和市场劳动就业制度同时存在，并在各自领域中发挥着各自不同的作用的“双轨”就业制度;另一方面，与“双轨”劳动就业制度相适应，当时，国有企业职工在就业方面“双隐”也同时存在，即隐形失业与隐形就业同时存在，突出表现在国有企业职工体制内在职失业而在体制外隐形就业。具体来说，就是在市场经济转轨和劳动就业制度转轨的过程中，国有企业下岗职工，一方面还保留着国有企业职工的身份，甘愿滞留在国有企业中成为“富余人员”，维持同原有国有企业的劳动关系，按时领取生活费，并享受计划劳动就业制度下的各种待遇;另一方面则通过劳动力市场另外得到一份工作，隐形就业。而这种情况出现的原因是“利益诱导”，即劳动者的自主流动和再就业是受其流动和再就业的成本与收益之比制约的。对于劳动者来说，自由流动的收益，一方面表现为货币收益，即流出、流入部门劳动力之价格差;另一方面又表现为非货币收益，即流出所引起的权利、地位、工作环境以及心情等各种因素的变化所带来的满足程度的变化。流动成本包括流出和流入部门的难易程度、流动所带来的不计入工资收入的其他潜在损失、流出所带来工作的不稳定性所造成的满足程度的下降、流动所增加的寻找新工作的搜寻成本和流动所造成的显形化而带来的隐形收入损失等等。通过比较分析，在当时情况下，大部分劳动者预期的流动收益始终低于流动成本。所以，只有打破一切壁垒，使职工不分身份、不分地域、不分产业和所有制的自由流动起来，使劳动者预期的流动收益大于流动成本，才能实现“双轨”劳动就业制度的并轨，并真正实现劳动就业制度的市场化。

2.2.2.3　劳动就业制度出现有效供给不足和供给过剩两种现象的并存

从理论上讲，制度因素是最重要的核心因素。制度非均衡的类型主要有两方面:一方面是制度有效供给不足，即对新制度服务需求的产生往往先于该制度实际供给的形成，从而造成制度有效供给不足。另一方面是制度有效供给过剩，即相对于社会制度的需求而言有些制度是多余的，或者说，有些是已过时的制度、不符合现实情况或是与现实相背离的制度，以及一些无效的制度仍然在发挥作用。改革开放以来，我国的劳动就业制度在由国家“统包统配”向市场就业制度的转变过程中，出现的劳动就业制度的非均衡状态的原因，不是由劳动就业制度有效供给不足或是劳动就业制度有效供给过剩单方面引起的，而是由劳动就业制度有效供给不足和劳动就业制度有效供给过剩同时并存而产生的有效供给结构性失衡所造成的。比如，在劳动就业制度有效供给不足方面主要表现在:城乡分割就业模式的存在，以失业保险、医疗保险、养老保险为核心内容的社会保障制度的建立与完善，企业自主择优用工的弹性制度的确立，就业再就业基金保障制度的建立，就业机制与工资机制统一制度的建立等方面。而劳动就业制度的有效供给过剩则主要表现在:具有典型的计划经济特征，抑制劳动力流动和保护城镇和国有经济劳动者福利不外溢的医疗、住房、退休养老、子女上学、企业保险的福利保障制度，城乡分割的户籍管制的存在，就业选择和就业待遇上不同时间、地域、身份、行业、职业等不同，城乡不同的发展政策等。劳动就业制度有效供给的结构性失衡使企业职工游离于两种就业制度之间，不利于劳动力市场的发育和成长。

2.2.2.4　政府应进一步增加市场就业的有效制度供给

从理论上讲，一项制度安排如果出现了制度非均衡状态，就有了制度变迁的可能，但是这种潜在的制度变迁能否转化为现实的改变还取决于不同的行为主体对同一制度变迁的成本与收益的计算。因为在我国经济转轨和劳动就业制度转轨时期，职工隐性失业的个人成本和社会成本较低而企业成本较高;而隐性失业显性化后，企业成本较低而个人成本和社会成本较高。针对我国劳动就业制度有效供给不足的现实，就需要政府提供有效的制度供给，来矫正正式制度的安排不足。在此情况下，政府应充分发挥其在市场就业中的宏观指导作用，通过增加市场就业的有效制度供给，减少计划就业的有效制度供给，使人们的经济福利越来越多地来自新的制度，而逐渐减少对旧制度的依赖，为劳动者就业再就业提供体制、制度、法律、政策优惠等保证。比如，完善现有的劳动者福利保障制度、失业保险与社会救济制度、完善的劳动力市场法律制度、劳动力就业信息、培训和服务网络体系、完备的监管体系等。