经济政策与就业增长

6.4　经济发展战略、经济政策与就业增长

6.4.1　经济发展战略与就业增长关系

6.4.1.1　经济发展战略与就业增长

经济发展战略是指政府所设定的经济发展目标和遵循的一种经济发展理念，以及将其付诸实施的一整套政策。对就业问题，经济发展战略有两种不同的思路:一是经济增长优先论，即经济增长是最重要的目标，也是首要目标，这是以经济增长为中心的发展思路;二是就业增长优先论，即扩大就业岗位、降低失业率是最重要的目标，也是首要目标，这是以就业增长为中心的发展思路。

在几乎所有的计划经济国家都选择第一种发展战略，以追求经济增长为第一目标，在宏观政策的选择上主要采取能够促进经济增长率提高的政策;而市场经济发达国家几乎都选择了第二种发展战略，宏观经济政策的目标主要以创造就业岗位为主。

长期以来，增长优先论在我国一直占据主流地位，从而使我国经济发展一直选择的是经济增长优先的战略，在当时背景下，这种经济发展战略也确实发挥了其应有的作用。但我国是劳动力资源丰富的国家，特别是近年来，随着市场经济转型、经济结构的调整，失业问题日益严重，这种高资本投入，极低的创造就业能力的增长优先战略是不符合我国国情的。因为就业是人们参与经济社会发展并参与发展成果分享的主要途径。有工作的人通过工作既可获得相应的经济报酬、社会地位，又能把自己的才智、能力贡献到社会发展中去，并成为社会大家庭中的一员，感受到自身价值的实现。否则，就会导致公民缺乏经济来源，造成深重的被遗弃感等社会问题。尤其在我国这样一个人口基数庞大、经济发展落后的国家，而且目前正处在经济转型、结构调整、就业压力最大、失业率最高的历史时期，创造充足的就业岗位就显得更加重要。而且，从科学发展观和以人为本的发展理念来看，无论是经济高速增长还是宏观经济的稳定，无论是扩大内需还是对外开放，其本身并不是发展的目的，而是发展的手段，其最终目的都是“富民为本”，其政策的核心都是积极创造大量的不同类型的就业岗位，使经济增长能够促进就业增长。所以，经济发展战略从经济增长优先型向就业增长优先型转变，实行促进充分就业的经济增长模式，实行以就业为基础的经济政策是一种必然趋势，也是当务之急。经济学家熊彼特曾经就劳动和资本之间的替代关系作过系统的分析，实质上也是充分地论证了经济发展战略和经济政策对于促进就业的巨大作用。

6.4.1.2　经济增长并不必然促进就业增长

从中外发展经验来看，经济增长并不必然促进就业增长。实行不同经济发展战略的国家，将形成不同的经济增长模式，并导致了不同的就业增长结果和社会经济后果(蔡昉，2006)。比如，虽然亚洲“四小龙”和拉美国家在过去的20多年里都获得了经济的较大增长，但它们的就业效果却相差悬殊。亚洲“四小龙”实现了经济增长和就业增长的基本同步，而拉美国家在经济增长的同时就业却没有相应增长。

我国的现实也表明，同样的经济增长并不一定带来同等的就业增长。20世纪80年代初，我国每一个百分点的经济增长能拉动就业增长约0.4个百分点，相当于带来180万个就业岗位;而到90年代初，则只能拉动约0.3个百分点;到21世纪则下降到约0.1个百分点，约80万～90万个就业岗位。总的来看，80年代我国经济增长对就业的拉动作用较大，但自90年代以来逐步减小(蔡昉，2006)。也就是说，90年代以来，我国经济增长与扩大就业之间的联系被大大削弱了，经济的高增长并不一定带来较高的就业增长，也不会自动转化为就业机会的扩大。

就我国目前情况来看，经济增长没有带来相应的就业增长，主要有以下原因(蔡昉，2006):

(1)在经济体制转轨过程中，经济结构的变动和调整，造成相当一部分劳动者无法适应新的岗位需要，产生结构性失业，导致自然失业率上升。根据计算，我国的自然失业率1978～1984年平均为3.79%、1985～1988年为0.33%、1989～1995年为1.77%、1995年以后为4.43%，从20世纪80年代中期以后呈逐年上升趋势。可见，近年来我国失业率的提高，自然失业率的上升是主要原因。所以，尽管近年来的宏观经济政策拉动了经济增长，但却难以带动就业的同步增长。

(2)宏观经济政策能够有效调节周期性失业，但其拉动就业的效果与其所引导的投资方向密切相关。如果其引导的投资方向，主要是就业吸收能力强的劳动密集型行业，则经济增长拉动就业的效果就非常明显;否则，经济增长拉动就业的能力将大大削弱。我国1998年以来实施的扩张性财政和货币政策，虽然显著拉动了经济增长，但由于其引导的投资方向，主要是资本密集度高、就业吸纳能力低的行业，导致拉动就业的效果比较微弱。

(3)能够有效地创造就业机会的非传统经济部门，没有得到应有的重视。伴随经济成分的日益多样化，我国的就业结构已发生巨大变化，国有经济和集体经济正规就业的绝对数和比重都迅速下降，主要由民营经济和非正规部门提供的单位外就业比重逐渐上升，已成为我国就业的主渠道。2004年，我国城镇全部就业人数为2.65亿人，而私营企业、个体工商户以及单位外就业人数高达1.6亿人，占全部城镇就业的58.7%。但是，民营经济部门无论是在融资还是在市场准入等方面，都明显处于不对等地位。这些年经济增长的就业效果不明显，与这种宏观经济政策倾向有很大的关系。

所以，经济增长、扩大投资需求能否扩大就业机会和促进人类发展不仅仅依赖于经济增长率有多高，还取决于经济结构的调整、增长模式的选择和宏观经济政策的导向。

在我国目前情况下，要实现经济发展与扩大就业的良性互动，首先，必须实施就业优先的发展战略。也就是说，要把促进就业战略作为我国长期的发展战略和政策。一是经济发展模式和产业结构调整的方向都应按最大化就业来选择，大力发展能吸纳劳动力的劳动密集型产业、服务业、非公有制经济、中小企业。二是就业应成为宏观经济政策的核心，财政政策和货币政策都应直接对就业再就业的变化作出反应。三是政府应形成一个完整的具有操作性的就业促进政策体系。其次，在制定城市化发展战略过程中，必须考虑产业结构和就业结构的变化。注意解决农村农业剩余劳动力向城市和工业部门的转移问题。

有关专家指出，实施经济增长与就业增长同步的发展战略，提高经济增长对就业增长的贡献率，增加国内有效需求，加快经济结构的调整，是缓解目前就业压力的有效措施。

6.4.2　经济政策与就业政策

在严峻的就业压力背景下，自20世纪90代末我国宏观经济政策目标和就业政策开始转变。

6.4.2.1　把创造就业和工作岗位作为最重要的经济发展目标

2001年11月，江泽民总书记在中央经济工作会议提出:“各级党委和政府要把扩大就业作为很重要的工作目标。”2002年6月，在就业工作会议上朱镕基总理提出，扩大就业，促进下岗再就业，是我们当前一项紧迫的重要任务，是贯彻“三个代表”要求的具体体现，关系人民群众的根本利益和长治久安。2002年11月，党的“十六大”报告更加明确提出，就业是民生之本，扩大就业是我国当前和今后长时期重大而艰巨的任务，国家要实行促进就业的长期战略和政策。各级党委和政府必须把改善创业环境和增加就业岗位作为重要职责。2003年，原国家计委主任曾培炎首次将创造就业岗位作为2003年经济宏观调控第二大目标，即新增城镇就业岗位800万个以上，城镇登记失业率4.5%。2004年的政府报告中进一步明确提出，当年将增加城镇就业900万人，实现下岗失业人员再就业500万人，共计1400万人的就业与再就业目标，这是近年来规模最大的创造就业目标。这标志着，过去几年我国政府宏观经济政策目标已逐渐从以追求经济增长率为主，转向以创造就业为主的目标上来(胡鞍钢，2004)。

6.4.2.2　就业政策的转变

1997年，党的十五大报告提出，要加快国有企业改革，实行鼓励、兼并、规范破产、下岗分流、减员增效和再就业工程转成企业优胜劣汰的竞争机制。通过深化企业改革，加快技术进步，大规模调整经济结构来推动企业下岗人员流动。1998年则要求国有企业建立再就业服务中心，逐步完善三条基本保障线，采取多种方式使1800多万名下岗职工实现再就业。党的十六大报告即转向提倡广开就业门路，积极发展劳动密集型产业。对提供就业岗位和吸纳下岗失业人员再就业的企业给予政策支持。2003年，朱镕基总理在《政府工作报告》中又提出，国有企业改革要坚持减员增效与再就业相结合，自谋职业和自主创业，积极倡导、推广灵活多样的就业方式。这充分体现了“坚持劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业”的方针，也标志着我国就业市场化和灵活性，旨在促进非正规式的灵活就业。

6.4.2.3　以就业优先原则统领国家各项经济政策

2005年11月颁布的《国务院关于进一步加强就业再就业工作的通知》(国发［2005］36号)提出了就业再就业工作的指导思想是:按照科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，落实“十一五”时期国民经济和社会发展规划，将扩大就业摆在经济社会发展更加突出的位置。进一步贯彻落实劳动者自主择业、市场调节就业和政府促进就业的方针，在重点解决好体制转轨遗留的再就业问题的同时，努力做好劳动力就业和农村富余劳动力转移就业工作，有步骤地统筹城乡就业和提高劳动者素质，探索建立市场经济条件下促进就业的长效机制。那么，如何体现“将扩大就业摆在更加突出的位置”?那就是树立就业优先原则(蔡昉，2006)。其基本含义是:以就业优先原则统领国家各项经济政策，以就业为标准排定政策取向的优先次序。在确定政策实施的先后次序时，以就业政策优先;在产业布局中，以劳动密集型产业优先;在企业发展中，以吸纳就业能力强的中小企业优先;在宏观调控方面，将增加就业作为优先的考虑因素;在引导政府和社会投资时，参照各行业的就业吸收能力确定重点投资领域的优先顺序。这样，就会形成劳动力市场机制充分发挥、劳动力素质得到迅速提升、周期性失业得到充分调控的良好局面，经济增长与就业增长的同步才具有了现实基础，全面建设小康社会的目标才能更快地实现。

【注释】

[1]赵建国等:《城市就业问题研究》，高等教育出版社，2005年版。

[2]赵建国等:《城市就业问题研究》，高等教育出版社，2005年版。

[3]《中国共产党第十二次全国人民代表大会文件汇编》，人民出版社，1982年版。

[4]《中国共产党第十四次全国人民代表大会文件汇编》，人民出版社，1992年版。

[5]《中国共产党第十五次全国人民代表大会文件汇编》，人民出版社，1997年版。

[6]http://www.cfi.net.cn/p20061016000507.html