我国就业再就业宏观政策及评价

8.1　我国就业再就业宏观政策及评价

8.1.1　就业再就业宏观政策的主要内容

近年来，我国就业问题特别是下岗失业人员再就业问题日益突出，引起了全社会的普遍关注。党中央、国务院一直非常重视和关心这一问题，明确要求各级党委、政府采取积极措施，大力促进下岗失业人员再就业。自2002年起，为进一步做好就业再就业工作，党中央、国务院、财政部、国家税务总局等先后出台了包括《关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》(中发［2002］12号)、《财政部、劳动和社会保障部关于促进下岗失业人员再就业资金管理有关问题的通知》(财社［2002］107号)、《财政部、国家税务总局关于下岗失业人员再就业有关税收政策问题的通知》(财税［2002］208号)等24个政策文件，重点围绕解决国有企业下岗失业人员再就业问题，制定了积极的就业政策，包括运用财政政策、税收优惠政策、金融政策等方面，分别从鼓励下岗失业人员自谋职业和自主创业、鼓励服务型企业吸纳下岗失业人员、鼓励国有大中型企业通过主辅分离和辅业改制分流安置本企业富余人员兴办经济实体、小额担保贷款、资金管理、财政资金投入、改进就业服务、强化就业培训等方面给予了指导、扶持和规范，从而构成了具有中国特色的积极的就业政策框架体系。同时地方各省市也配套出台了相应的政策文件。

2005年以来，根据经济发展需要和就业再就业的新情况、新问题，党中央、国务院又出台了一系列相关就业再就业政策，其中以国务院2005年11月4日发布的《国务院关于进一步加强就业再就业工作的通知》(国发〔2005〕36号)最具代表性。指出，我国劳动力供大于求的基本格局在相当长时期内不会改变，今后几年，就业再就业工作的重点仍是解决体制转轨遗留的下岗失业人员再就业问题，重组改制、关闭破产企业职工安置问题。同时，也要继续做好高校毕业生、进城务工农村劳动者和被征地农民等的就业再就业工作。所以，当前我国就业再就业工作的主要任务是:基本解决体制转轨遗留的下岗失业问题，重点做好国有企业下岗失业人员、集体企业下岗职工、国有企业关闭破产需要安置人员的再就业工作，巩固再就业工作成果，增强就业稳定性;努力做好城镇新增劳动力的就业工作，积极推动高校毕业生就业工作，在开发就业岗位的同时，大力提升劳动者职业技能和创业能力;改善农村劳动者进城就业环境，积极推进城乡统筹就业;加强失业调控，将城镇登记失业人数控制在合理范围内，减少长期失业人员数量;加快就业法制建设，逐步建立就业与社会保障工作的联动机制。

具体宏观政策措施包括(国发〔2005〕36号文件):

8.1.1.1　进一步明确目标任务，多渠道开发就业岗位

按照科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，落实“十一五”时期国民经济和社会发展规划，将扩大就业摆在经济社会发展更加突出的位置，进一步贯彻落实“劳动者自主择业、市场调节就业和政府促进就业”的方针，在重点解决好体制转轨遗留的再就业问题的同时，努力做好城镇新增劳动力就业和农村富余劳动力转移就业工作，有步骤地统筹城乡就业和提高劳动者素质，探索建立市场经济条件下促进就业的长效机制。

围绕经济发展多渠道开发就业岗位，千方百计扩大就业。一是坚持在发展中解决就业问题，努力实现促进经济增长与扩大就业的良性互动。把深化改革、促进发展、调整结构与扩大就业有机结合起来，在制定涉及全局的经济社会政策和确定重大建设项目时，要把扩大就业作为重要因素考虑，在注重提高竞争力的同时，确立有利于扩大就业的经济结构和增长模式，及时分析国内外经济形势变化对就业的影响，积极采取相应对策。二是全面落实鼓励、支持和引导个体、私营等非公有制经济发展的方针政策，认真贯彻执行国家关于发展第三产业和服务业的政策措施，在推动第三产业和多种所有制经济发展中广开就业门路。三是注重发展具有比较优势的劳动密集型行业和中小企业，增加就业容量。对就业容量大且有市场需求的行业，制定相应的鼓励增加就业的扶持政策。四是推进跨地区的劳务协作和对外劳务输出。鼓励资源开采型城市和独立工矿区按市场需求发展接续产业，引导劳动力转移就业。五是鼓励劳动者通过多种形式实现就业，加快完善和实施与灵活就业相适应的劳动关系、工资支付和社会保险等政策，为灵活就业人员提供帮助和服务。六是坚持城乡经济协调发展，调整农村经济结构，加快小城镇建设，引导和组织农村劳动力向非农产业转移和向城市有序流动。

8.1.1.2　进一步完善和落实再就业政策，促进下岗失业人员再就业

(1)对有劳动能力和就业愿望的国有企业下岗失业人员，国有企业关闭破产需要安置的人员，国有企业所办集体企业(即厂办大集体企业)下岗职工，享受城市居民最低生活保障且失业1年以上的城镇其他登记失业人员，发放《再就业优惠证》，提供相应的政策扶持，包括规定限额内依次减免营业税、城市维护建设税、教育费附加、个人所得税和企业所得税;并免收属于管理类、登记类和证照类的各项行政事业性收费，提供限期限额的小额担保贷款等政策优惠，以鼓励下岗失业人员自谋职业和自主创业，鼓励企业积极吸纳就业，提高灵活就业人员的稳定性等。

(2)对持《再就业优惠证》的就业困难对象(包括:国有企业下岗失业人员、厂办大集体企业下岗职工和国有企业关闭破产需要安置人员中的“4050”人员，享受城市居民最低生活保障、就业确有困难的长期失业人员)，可作为就业援助的重点，提供相应的政策扶持:主要是政府投资开发的公益性岗位要优先安排就业困难对象。对与其签订1年以上期限劳动合同的，按实际招用的人数，在相应期限内由地方财政提供资金给予社会保险补贴等。

(3)各地应按照属地管理原则，进一步做好辖区内中央管理企业下岗失业人员的再就业工作。将这些企业的下岗失业人员纳入当地的再就业工作规划，统筹安排落实。对中央管理企业的下岗失业人员，要及时核发《再就业优惠证》，落实再就业政策，所需资金由地方财政统筹解决。切实加强《再就业优惠证》发放和使用的管理。严格《再就业优惠证》审核发放程序，防止发生弄虚作假、欺骗冒领等行为。对出租、转让和伪造《再就业优惠证》的，要依法严肃处理。各有关部门要加强沟通协调，建立下岗失业人员再就业信息交换和协查制度，在提供政策扶持后，要及时在《再就业优惠证》上进行标注，对已办理退休手续的应及时收回《再就业优惠证》。

(4)各地可根据本地实际，在条件允许的情况下，将上述政策(不含税收政策)的适用范围扩大到城镇其他集体企业下岗职工，所需资金由地方财政解决。

8.1.1.3　促进城乡统筹就业，改进就业服务，强化职业培训

(1)建立覆盖城乡的就业管理服务组织体系，统筹管理城乡劳动力资源和就业工作。统筹做好下岗失业人员再就业与城镇新成长劳动者的就业工作，认真落实高校毕业生和复员转业退役军人就业的有关政策，加强相关的就业服务和职业培训。改善农民进城就业环境，取消农村劳动力进城和跨地区就业的限制，完善农村劳动者进城务工和跨地区就业合法权益保障的政策措施。在有条件的地区开展城乡一体化劳动力市场的试点工作。

(2)完善公共就业服务制度。按照制度化、专业化、社会化的要求，全面推进“以人为本”的就业服务，提高公共就业服务的质量和效率。对持《再就业优惠证》人员、城镇其他登记失业人员，以及进城登记求职的农村劳动者，公共就业服务机构要提供免费的职业介绍服务。发展和规范各种专业性职业中介机构和劳务派遣、职业咨询指导、就业信息服务等社会化服务组织，鼓励社会各类职业中介机构为城乡劳动者提供诚信、有效的就业服务。要完善职业介绍补贴政策，建立与服务成效挂钩的机制，对提供免费职业介绍服务的各类职业中介机构给予补贴。

(3)加强劳动力市场信息系统建设。按照“金保工程”建设总体要求，对劳动力市场信息系统建设进行统一规划，整体推进。围绕就业工作的主要任务和服务对象的需求，优化业务流程，逐步实现就业服务和失业保险业务的全程信息化。实现各级公共就业服务机构的信息联网，定期分析和发布职业供求和工资水平信息，完善网上职业介绍功能，为求职者和用人单位提供方便快捷的信息服务，提高劳动力市场供求匹配效率。

(4)加强街道(乡镇)社区劳动保障工作平台建设，充分发挥其在促进就业再就业和退休人员社会化管理服务方面的基础作用。依托街道(乡镇)社区劳动保障工作平台建立再就业援助制度，对就业困难对象实施重点帮助，提供有针对性的就业服务和公益性岗位援助。街道和乡镇负责劳动保障事务的机构，要进一步完善服务功能，健全工作手段，加强基础管理。继续加强社区劳动保障工作队伍建设，强化业务培训，提高工作质量，落实工作经费。

(5)广泛发动全社会教育培训资源，为城乡劳动者开展多层次、多形式的职业培训，并积极推行创业培训，提高劳动者就业能力和创业能力。对持《再就业优惠证》人员、城镇其他登记失业人员，以及进城务工的农村劳动者，提供一次性职业培训补贴。要通过资质认定，确定一批培训质量高、就业效果好的教育培训机构作为定点机构。完善培训补贴与培训质量、促进就业效果挂钩机制，引导各类教育培训机构针对市场需求，积极开展定向培训。动员全社会力量，加快培养适应企业需要的高技能人才。充分发挥创业带动就业的倍增效应。对有创业愿望和具备创业条件的城乡劳动者开展创业培训，并提供开业指导、项目开发、小额担保贷款、跟踪扶持等“一条龙”服务，为创业培训结业者提供小额担保贷款资金扶持，努力做好后续服务。大力开展职业培训，提升进城务工农村劳动者的就业能力。根据他们的特点和就业需求，开展有较强针对性、实用性的培训并提供职业技能鉴定服务。充分利用电视远程培训等手段，将技能知识和就业信息送到农户。在吸纳进城务工农村劳动者较多的重点行业和组织劳务输出的贫困地区，组织实施国家培训项目。有关被征地农民的培训和就业服务，由各地统筹考虑，所需资金与征地费用统筹安排。

(6)加强职业技能实训和技能鉴定服务工作。在有条件的地区建设公共实训基地，面向社会开展职业技能操作训练和职业技能鉴定服务。逐步开展专项职业能力考核，为开发就业岗位，提高劳动者就业能力提供公共服务。为参加职业培训的下岗失业人员提供职业技能鉴定服务，对持《再就业优惠证》人员通过初次技能鉴定(限国家规定实行就业准入制度的指定工种)、生活确有困难的，可申领一次性职业技能鉴定补贴，所需资金由地方财政解决。

8.1.1.4　开展失业调控，加强就业管理

(1)建立失业预警机制，制定预案和相应措施，综合运用法律的、经济的和必要的行政手段，对失业进行调控，缓解失业引发的各种矛盾。对因国内国际经济形势发生重大变化直接影响就业的行业和企业，以及失业问题突出的困难地区、困难行业，要及时采取专项政策措施，努力减少失业，保持就业局势稳定。

(2)继续鼓励国有大中型企业进行主辅分离、辅业改制，充分利用原企业的非主业资产、闲置资产和关闭破产企业的有效资产，改制创办面向市场、独立核算、自负盈亏的法人经济实体(国家限制的行业除外)，分流安置企业富余人员。

(3)稳步推进国有企业重组改制和关闭破产工作，严格审核并监督落实职工安置方案，规范企业操作行为，维护职工合法权益。国有企业实施重组改制和关闭破产，职工安置方案须经企业职工代表大会或职工大会讨论通过，凡职工安置方案和社会保障办法不明确、资金不落实的企业，不得进入重组改制和破产程序。加强对企业裁员的指导，规范企业裁员行为。对于企业成规模裁减人员的，裁员方案要经企业职工代表大会讨论。企业一次性裁员超过一定数量和比例的，要事前向当地政府报告。凡不能依法支付解除劳动合同的经济补偿金并妥善解决拖欠职工债务的，不得裁减人员。

(4)深化劳动力市场制度改革，打破劳动力市场城乡、地区的分割。规范劳动力市场秩序，切实维护城乡劳动者合法权益。定期开展劳动力市场清理整顿活动，加强对各类职业中介行为的监管，严厉打击劳动力市场中的违法乱纪行为，规范劳动者求职、用人单位招用和职业中介行为。建立劳务派遣行政许可制度，规范劳务派遣行为。完善就业和失业统计制度。加强失业登记统计工作，建立劳动力调查制度，定期开展全国城镇劳动力调查，准确掌握全国劳动力市场供求变化。

(5)加快推进就业工作法制建设。认真总结就业再就业的工作经验，抓紧研究制定促进就业的法律法规，明确和强化行之有效的政策措施，为形成市场经济条件下解决就业问题的长效机制奠定基础。

8.1.1.5　进一步完善社会保障制度，建立与促进就业的联动机制

(1)建立就业与失业保险、城市居民最低生活保障工作的联动机制。切实保障享受失业保险和城市居民最低生活保障人员的基本生活，进一步完善失业保险金和城市居民最低生活保障金的申领办法，结合其求职和参加职业培训的情况完善申领条件，健全促进就业的激励约束机制，促进和帮助享受失业保险和城市居民最低生活保障的人员尽快实现就业，并妥善处理好其就业后的生活保障和社会保险问题。要合理确定失业保险和城市居民最低生活保障水平，拉开最低工资标准、失业保险金标准、城市居民最低生活保障标准之间的距离，分清层次，相互衔接，形成合理配套的标准体系，既要切实保障困难群体的基本生活，更要有利于调动有劳动能力人员就业的积极性。

(2)进一步加强对失业人员和城市居民最低生活保障对象的基础管理。充分发挥街道(乡镇)社区劳动保障工作平台的职能作用，加强劳动保障、民政等部门的沟通合作，及时掌握失业人员和城市居民最低生活保障对象的就业及收入状况，实施有针对性的帮助和服务。从2006年起，企业新裁减人员通过劳动力市场实现再就业，没有实现再就业的，按规定享受失业保险及城市居民最低生活保障待遇。各地要继续采取有效措施，妥善解决并轨人员在再就业、社会保险关系接续、劳动关系处理等方面的遗留问题。

(3)进一步发挥失业保险制度促进再就业的功能。东部地区在认真分析失业保险基金收支、结余状况，统筹考虑地方财政就业再就业资金安排的前提下，可以结合本地实际进行适当扩大失业保险基金支出范围试点。继续加强社会保险扩面征缴工作，切实做好下岗失业人员再就业后的社会保险关系接续工作，将更多的劳动者纳入到社会保险制度的覆盖范围。要逐步统一城镇个体工商户、灵活就业人员参加养老保险的政策，改进基本养老金计发办法，强化缴费与待遇挂钩的激励约束机制，形成促进就业与完善社会保险制度的良性互动。积极创造条件为进城务工农村劳动者提供必要的社会保障。

8.1.1.6　继续加强组织领导，动员全社会力量广泛参与就业再就业工作

(1)各级人民政府和各有关部门要继续巩固和强化就业再就业工作目标责任制。继续把新增就业人员和控制失业率纳入国民经济和社会发展宏观调控指标。把解决体制转轨遗留的下岗失业问题、促进城镇新增劳动力就业、推进城乡统筹就业、加强失业调控和实现就业与社会保障制度的联动机制作为主要目标任务，层层分解，并纳入政绩考核的重要内容，定期进行督促检查。

(2)各级人民政府要根据就业形势变化和就业工作需要，积极调整财政支出结构，加大资金投入，将促进就业再就业资金列入财政预算。对中西部地区和老工业基地，中央财政继续通过专项转移支付的方式给予适当补助，主要用于职业介绍补贴、职业培训补贴、社会保险补贴、小额担保贷款贴息。此外，各级财政还要合理安排用于劳动力市场、街道(乡镇)社区劳动保障工作平台建设等经费。要切实加强对就业再就业资金拨付使用的监督检查，专款专用，提高资金使用效率。

8.1.2　对目前就业再就业宏观政策的评价

从目前来看，我国的就业政策主要是以《国务院关于进一步加强就业再就业工作的通知》为核心，以此为依据，财政部、劳动与社会保障部等相关部门相继出台了一系列的激励政策，这些政策使很多长期失业人员和就业困难的下岗人员得到了实惠，摆脱了单纯依靠保险或救济的困境，相当数量的失业人员实现了再就业，为社会提供了力所能及的劳动，为社会创造了财富，其总体效果还是比较明显的。但由于我国的就业再就业宏观政策的实施还处于起步阶段，所以，很多具体政策措施的导向作用、成效及得失还需要进一步的研究。

8.1.2.1　宏观就业政策导向较明确

解决失业问题是政府的一项重要职责，所以开发就业岗位是政府的长期任务，当前中央提出要坚持在发展中解决就业问题，努力实现促进经济增长与扩大就业的良性互动。把深化改革、促进发展、调整结构与扩大就业有机结合起来，在制定涉及全局的经济社会政策和确定重大建设项目时，要把扩大就业作为重要因素考虑，在注重提高竞争力的同时，确立有利于扩大就业的经济结构和增长模式，及时分析国内外经济形势变化对就业的影响，积极采取相应对策。为我国就业政策提出了方向性的建议。

8.1.2.2　政策扶持的对象主要是国企下岗失业人员

从《国务院关于进一步加强就业再就业工作的通知》的主要内容可以看出，我国当前就业政策的重点，首先是解决体制转轨遗留的下岗失业人员再就业问题和重组改制关闭破产企业职工安置问题。其次是高校毕业生、进城务工农村劳动者和被征地农民等的就业问题。

应当说，当前的下岗职工再就业问题是我国产业结构调整中必然出现的问题，属于结构性失业。在经济的发展过程中，这种失业状况将长期存在，政府对这一群体的关注也应相应的成为例行性的常规任务。目前我国下岗职工问题的总体形势是:全国集中的大规模职工下岗基本过去，但发展还不平衡，沿海地区、经济发达地区城市下岗职工的问题已基本解决，一般城市也度过了最困难的时期，问题比较严重的仍然是老工业基地、资源型城市、困难行业和国有垄断部门。这段时期我国下岗职工问题严重的主要原因是国有企业的改革，使长期隐蔽在国有企业中的过剩人员突然显现，隐性失业显性化。现在高峰期已经过去，所以未来的就业宏观政策中，下岗职工再就业问题虽然依然重要，但是将不再像当前这样成为就业政策的首要任务。

8.1.2.3　政策扶持的重点仍然是城镇居民

当前对于下岗失业人员的扶持政策也主要局限于城镇居民，尤其是国有企业下岗职工和登记失业人员。中共中央、国务院2002年颁布的《关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》，规定了落实再就业扶持的主要对象:国有企业的下岗职工、国有企业的失业人员、国有企业关闭破产需要安置的人员、享受最低生活保障并且失业1年以上的城镇其他失业人员。中共中央、国务院2005年颁布的《国务院关于进一步加强就业再就业工作的通知》，也规定了再就业扶持对象:国有企业下岗失业人员，国有企业关闭破产需要安置的人员，国有企业所办集体企业，即厂办大集体企业下岗职工，享受城市居民最低生活保障且失业1年以上的城镇其他登记失业人员。应当说，所列明的再就业扶持对象，只是我国失业大军或者脱离正规就业队伍的一部分。许多城镇集体企业和非正规组织的下岗失业人员往往不包括在内，更不包括城镇非公有制单位的失业人员和非城镇户籍但已经长期在城镇就业的农民工。从经济体制转轨的角度考虑，这是一种现实的选择，因为国企下岗职工和登记失业人员的地位变化剧烈，心里最不平衡，也不容易在市场竞争环境中找到合适的岗位。但是，从长远看，我国宏观就业政策应当覆盖全体从业人员和全体公民，至少应当覆盖所有城镇从业人员，包括就业日益困难的大中专毕业生，而不应由从业人员的户籍身份和单位的所有制性质来决定。这是建立全国统一的劳动力市场的需要，也是促使积极劳动政策发挥更大作用的客观要求。

8.1.2.4　创业扶持力度偏小

从现有宏观就业政策来看，我国政府对促进国有企业下岗职工及失业人员再就业工作十分重视，但相对来说对创业扶持力度仍偏小。从资金扶持来看，目前，针对下岗失业人员的资金扶持只有极少一部分来源于财政，而且主要用于购买公益性就业岗位。真正用于扶持创业的资金很少。从各地创业扶持的小额信贷资金来源看，主要是工会、妇联、国有企业等一些群众性团体。政府力量、市场化力量都比较薄弱。另外，也没有扶持大学生创业的优惠政策，使我国的大学生毕业后是想方设法寻求就业岗位，找工作，而不是像西方国家那样积极开拓创业渠道。从目前的市场前景看，我国中小企业具有巨大的发展空间，但仍存在资金、技术、观念、环境等诸多方面的制约。所以，应培育人们的创业精神和创业能力，加大资金方面的扶持力度、改善中小企业创业环境。从职业培训和职业服务来看，要广泛发动全社会教育培训资源，为城乡劳动者开展多层次、多形式的职业培训，并积极推行创业培训，提高劳动者就业能力和创业能力。很多省市也花了很大力气在做这方面的工作，职业培训花费的费用不小，但面对日益严峻的正规教育毕业生的就业竞争，效果却受到了一定影响。从总体上看，各个城市在劳动力市场建设方面投入很大，硬件设施明显改善，但在软件方面还有待进一步改善。同时，从长远看，还必须认真发挥民间职业中介和多种社会力量的作用，发挥市场化力量的作用。

8.1.2.5　农村就业问题还没有被高度重视

应该说，目前的以“促进下岗失业人员再就业”目标的就业政策是一种短期政策行为，政府扮演的只是消防员的角色。随着我国政府管理科学化的推进，就业政策将更多地从长远角度着手。从我国长期的就业形势看，随着农村隐性失业的显现，农村富余劳动力所带来的就业压力比城镇新成长劳动力和下岗失业人员更大。农村人口数量的持续增长、农业劳动生产率的提高，决定了农村富余劳动力将以比人口自然增长率更高的速度增长。因此，宏观就业政策应适应这一发展趋势，逐步将农村就业问题放在首位。