就业再就业财税政策的评价

8.4　就业再就业财税政策的评价

8.4.1　财税政策效应分析

客观地评价，应当说2002年以来所实施的一系列财税政策，有力地促进了就业再就业。从短期来看，直接为下岗失业人员开发、创造就业机会和就业岗位，效果比较明显，作用也比较直接持久。像政府购买公益性就业岗位，如交通协管、社区服务、环境卫生保护等，可直接为大量下岗职工和失业人员提供就业岗位。近年来，有大批城镇下岗职工加入到城市环卫工人队伍中来。政府出资购买岗位和实行就业补贴的岗位，是下岗职工和失业人员实现再就业最直接的方式和途径。但是，由于政府财力有限，不可能投入大量资金用于购买岗位或工作补贴，所以，从长期来看，其作用范围是比较小的。国外的经验也表明，政府直接购买岗位或就业补贴的作用也是有限的。相对来说，政府采取财税优惠激励政策与市场化运作相结合的形式，其效果是比较明显的，作用也更加持久。一方面可通过财税激励政策激励发展经济，发展第三产业、非公有制经济和个体私营经济，来吸纳更多的劳动力，并激励企业多吸纳下岗失业人员;另一方面激励个人自主创业，或非正规就业。从实施效果来看，作用是非常明显的。截至2004年6月30日，全国已有229万名下岗职工享受了各项再就业税收优惠政策，税务部门已落实再就业减免税额107.29亿元，减免税务登记工本费3635万元，享受再就业税收优惠的人数已达229万人。

从山东省来看也取得了一定的成效:2005年全省共发放《再就业优惠证》18.9万个，累计享受优惠政策132.2万人次，累计减免各种税费近5亿元;认定享受扶持政策的服务型企业、商贸企业1989户，吸纳下岗失业人员3.8万人，享受税收减免2.38亿元;认定享受扶持政策的国有大中型企业主辅分离85家，分流安置富余人员13678人，累计减免税收8565万元。全省各级财政共安排再就业资金7.5亿元，其中省财政安排再就业专项补助资金9000万元。全省各级共支出再就业资金8.02亿元，其中各项再就业补贴4.89亿元，劳动力市场建设费1.46亿元，其他资金1.67亿元。全省共筹集小额贷款担保基金2.38亿元，其中省级1亿元。发放小额担保贷款1.55亿元，有8187名下岗失业人员享受小额担保贷款。

8.4.1.1　就业再就业工作取得重大成效

从近年来的就业情况来看，通过各项财税政策的实施和社会各界的努力，我国的就业再就业工作取得了很大的成效。

(1)就业规模不断扩大，就业结构得到了很大的改善。从1990～2003年，我国从业人员规模从6.5亿人扩大到7.4亿人，增加了近1亿人。2003年中央确定的目标是城镇新增就业800万人，下岗失业人员再就业400万人，城镇登记失业率控制在4.5%以内。经过各方面政策的实施和艰苦努力，全年城镇新增就业859万人，下岗失业人员再就业440万人，超过了预定的目标;城镇登记失业率4.3%，低于计划控制的目标。2005年，国民经济实现了9.9%的平稳较快增长，经济增长带动了就业岗位的增加，缓解了就业压力。全年城镇新增就业970万人，达到预期目标任务的108%。城镇登记失业增幅趋于下降，2005年底登记失业人数为839万人，比2004年末增加12万人，低于往年增长幅度。城镇登记失业率为4.2%，与2004年末持平。再从就业结构看，1990～2003年，第一产业从业人员比重从60.1%降到49.1%，第三产业从业人员比重从18.5%提高到29.3%，第三产业成为扩大就业的主渠道;多种所有制经济快速发展，民营经济正在成为吸纳劳动力的新的增长点;随着城镇化进程不断加快，乡村从业人员比重从73.1%降到65%。

(2)安置再就业取得了较大进展。近年来，全国各地在开发就业岗位、增加资金投入、开展再就业援助、搞好再就业服务等方面取得了重大进展。1998～2003年，1900多万名国有企业下岗职工通过多种方式实现再就业，大批劳动力从国有企业转向非公有制经济领域，国有企业职工从7100万名减少到4400多万名，富余人员的问题得到缓解，有力地推动了经济稳定运行和国有企业改革。

(3)“并轨”工作顺利，再就业工作完成目标任务。国有企业下岗职工基本生活保障制度向失业保险制度并轨工作稳步推进，全国已有17个省份基本实现并轨，其他省份的专项工作方案也在实施过程中。2005年末，国有企业实有下岗人员61万人，比上年末减少92万人。再就业政策得到进一步落实，全年下岗职工实现再就业510万人，其中“4050”人员再就业110万人。主辅分离、辅业改制成为安置富余人员的主渠道，到2005年12月底，中央企业分流安置富余人员66.1万人，其中改制企业安置57.9万人，占87.6%。

(4)市场导向的就业机制初步形成。经过多年努力，市场机制在劳动力资源配置中的基础性作用越来越明显。一是就业渠道趋于多元化。随着市场经济的发展，我国的职业群体不断增多，目前已达1838个，新的职业不断产生，出现了民营科技企业创业人员、外资企业管理技术人员、私营企业主、个体户、自由职业者等社会阶层。二是灵活就业形式多样。非全日制就业、季节性就业、弹性就业等各种灵活就业形式迅速兴起，已经吸纳了5000万人，成为扩大就业的重要渠道。三是就业观念发生了积极的变化。初次就业者通过市场双向选择的比例越来越高，打破了一次就业定终身的状况，劳动者在不同所有制、不同产业及行业和不同地区之间流动的频率越来越高，自主择业、自主创业、终生学习，不断提高自身就业能力等新的就业观念逐步深入人心。

(5)公共就业服务体系基本形成。目前全国共有各类职业介绍机构3.1万个，其中公共职业介绍机构2.1万个，负责向社会提供职业介绍、职业指导、就业训练、劳动力供求信息发布等公益性就业服务。劳动力市场科学化、规范化、现代化建设取得进展，正在向制度化、专业化、社会化的方向迈进。在各大中城市中，职业介绍机构初步实现了信息联网，可以及时快捷地向社会发布职业供求、工资指导价位等信息。到2003年底，全国已建立劳动保障工作机构的街道5658个、乡镇22624个，开展劳动保障服务的社区5万多个，共有专、兼职工作人员15万多人，主要从事社区就业岗位开发、困难群体再就业援助、企业退休人员社会化管理等工作，使就业服务和社会保障工作向基层延伸。

(6)职业培训工作取得新发展。初步形成了就业前培训、创业培训、在职培训、再就业培训的职业培训体系，先培训后就业、先培训后上岗的制度基本确立。1998～2003年，组织实施了两期“三年千万”再就业培训计划，共对2800多万名下岗失业人员进行了再就业培训。在100个城市全面开展创业培训，提供项目开发、创业指导、融资服务、跟踪扶持等“一条龙”服务，共组织80万人参加创业培训，其中30多万人实现自主创业或自谋职业。职业资格证书制度不断健全，全国累计有4500万人(次)通过参加职业技能鉴定取得了职业资格证书。技术工人也是人才的观念逐步深入人心，越来越受到社会的尊重。从山东省来看，2005年全省再就业培训28.9万人，其中劳动保障部门直属教育培训机构培训22.4万人。培训后合格25.8万人，培训后实现再就业21万人。全年筹集再就业培训经费1.34亿元。开展创业培训34814人，培训后合格34187人。创业培训后当期成功创办企业9714人，实现自谋职业8861人，实现雇用就业7335人。

(7)高校毕业生就业工作得到加强，农村劳动力初步实现有序流动。2003年是高校扩招后本科生毕业的第一年，共有212万名学生毕业。在各地区和有关部门的共同努力下，到年底，应届毕业生就业率达到83%。2005年，普通高校毕业生达338万人，比上年增加58万人，又是一个高峰年。到9月份，毕业生初次就业率为72.6%。其中研究生92%，本科生82%，高职大专生62%。与2003年相比，虽然高校毕业生总量大幅增加，但就业率在基本稳定的基础上有一定的下降。在促进农村富余劳动力有序转移方面，近几年进行了积极探索:从离土不离乡、进厂不进城，到打开城门、允许农民自理口粮进城;从自发的无序流动，到通过信息引导和输入地与输出地劳务协作，组织引导民工有序流动;从对农民工的粗放管理或者“另册管理”，到实行“公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务”的方针，许多大中城市消除了限制农民工进城就业的不合理政策，一些地方开展了农村劳动力转移培训，不断改善服务，工作逐步规范。据农业部调查资料，2005年全国共有10824万名农村劳动力转移就业，比上年增加564万人，是近5年来增长最快的年份。在全部转移就业劳动力中，有稳定就业岗位的占57.8%，比上年提高2.9个百分点。劳务收入水平有所提高，平均月工资为852元，比上年增长6.1%。同时，以信息服务、技能培训和权益保护为主要内容的劳动力转移就业服务体系建设力度正在加强。

8.4.1.2　新财税政策取向的重大变化

2006年实施的新的财税政策，是2002年以来财税政策的延续或进一步完善，优惠面扩大了，享受优惠的对象也大大地增加了，因而可以说是具有重大的进步。从政策调整的内容来看，有以下几方面的变化:

(1)“以人为本”的思想观念的变化。随着经济社会的不断发展和经济体制改革的不断深入，国家越来越关注下岗失业问题，从对企业安置“待业人员”、“特殊群体”给予税收优惠到对企业安置下岗失业人员、自谋职业或自主创业的税费减免优惠和补贴，以及对国有企业所办大集体企业下岗职工纳入税收政策扶持范围等，都充分说明了财税政策关注重点的变化及政府思想观念的变化。

(2)优惠范围更大，优惠更直接，政策更透明，操作更方便。从对下岗失业人员本人从事社区服务业的关注到对新企业、老企业的关注，再到对所有除国家限制外的商贸企业、服务型企业、劳动就业服务企业中的加工型企业和街道社区具有加工性质的小型企业实体的关注;从对政府投资开发的公益性岗位的关注到对城镇各类用人单位安排就业困难对象的关注;从认定标准与下岗失业人员签订3年以上到签订1年以上劳动合同的转变，以及对大学生就业、进城农民工就业的关注等等，体现了优惠范围和力度的扩大。税收优惠方式由按比例减免调整为按实际招用人数定额依次减免，如“按实际招用人数每人每年4000元定额标准依次扣减营业税、城市维护建设税、教育费附加和企业所得税”的规定和“按每户每年8000元为限额依次扣减其当年实际应缴纳的营业税、城市维护建设税、教育费附加和个人所得税”等优惠政策来看，将企业享受的优惠政策直接与接纳失业人员数挂钩，激励作用更大更直接和规范，而且便于操作，能更好地防止管理漏洞。要求企业缴纳社会保险费，补贴项目在原来养老、失业保险的基础上增加了医疗保险，主要是解决再就业者“病有所医”的问题等。

(3)增加了对中小企业的优惠。在以前的优惠政策中，主要是针对国有大中型企业，但新政策中，不管是税费减免、贴息贷款还是保险补贴、岗位补贴等都增加了对小型企业实体、小型企业集团及小型劳动密集型企业的关注。这说明国家在对中小企业接纳失业人员的扶持政策上有了一个明显的标准，对中小企业积极吸纳就业再就业将是一个积极的推动。

(4)更加注重对就业再就业者的素质和技能问题的解决。新政策主要作了三方面调整:一是免费职业介绍和职业培训补贴的对象范围增加了厂办大集体企业下岗职工、进行失业登记的其他人员，以及进城登记求职的农民工。二是改培训免费为培训补贴的方式，并要根据培训质量和培训后就业情况给予补贴，这样更符合地方的工作实际。三是对持《再就业优惠证》人员通过初次技能鉴定的(限国家规定实行就业准入制度的指定工种)，还可给予一次性的职业技能鉴定补贴，主要目的是帮助生活困难人员更好地提高技能，稳定就业。

8.4.2　财税政策存在的问题

现行政策仍然与国家更长远的就业优先政策目标存在诸多不协调之处，主要表现在以下方面:

8.4.2.1　优惠政策缺乏导向性、协调性和长期稳定性

目前的财税优惠政策在鼓励就业和再就业方面基本上是一些具体规定的简单罗列和集合，没有将促进就业再就业作为一个基本的政策目标来对待，没有明确的指导思想，鼓励的重点是什么仍然较为模糊，缺乏明确的政策导向性，且优惠形式比较单一，未能形成具有明确目标的前瞻性、培育具有创业潜能者以带动更多人就业的具有相互协调、相互配合的政策体系。而且税收优惠的期限比较短，比如2002年下发的《关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》，规定的执行期限为2003年1月1日至2005年12月31日，最多不超过3年;2005年下发的《关于进一步加强就业再就业工作的通知》，规定的执行期限为2006年1月1日至2008年12月31日，也是最多不超过3年，而扩大就业是我国当前和今后长时期重大而艰巨的任务。短期化的政策，一方面容易诱导企业的短期行为，引发很多问题;另一方面会给人以政策多变、不稳定的感觉，不利于政策的落实和就业再就业问题的解决。

8.4.2.2　优惠范围过窄，覆盖面过小

(1)现行财税政策中享受优惠的企业主要限于商贸企业和服务型企业，其他企业吸纳就业再就业人员被排除在优惠范围之外，限制了其他类型企业吸纳就业再就业人员的积极性，不能适应当前就业再就业的实际需要，也不符合公平原则。从2004年行业就业情况来看，制造业增加的就业人数最多，占城镇单位净增就业人数的54.4%。在制造业中，纺织服装鞋帽等传统制造业、通信设备、计算机及其他设备制造业等高技术产业就业人数增长较多，而现行政策没有制造业和其他相关行业的就业优惠。另外，现行政策在商贸服务企业中还规定了若干不能享受优惠政策的行业，如广告业、房屋中介、典当、桑拿、按摩、氧吧等，而现实情况是有相当一部分下岗失业人员，特别是年轻的人在这些行业里工作，这种类型的企业却享受不到再就业财税优惠政策。

(2)非公经济在优惠政策中没有予以突出地位。随着经济结构的调整和国有企业改革的不断深化，城镇公有经济吸纳就业的能力逐年下降。2004年，公有制经济单位就业人数7934万人，比上年减少258万人，下降了3.1%。与此相反，非公有制经济在创造就业岗位方面占绝对优势。2004年城镇非公有制经济的就业人数达到8680万人，比上年增加979.7万人，增长12.7%。其中，私营和个体经济吸纳就业的能力最为突出。目前山东省个体、私营和外资等非公有制经济吸纳的就业人员716.3万人，占城镇全部从业人员的37.7%。在此基础上，如果再能通过财税政策予以重点扶持，必然能够促进就业再就业工程的进展。

8.4.2.3　中小企业财税优惠政策没有系统化

中小企业作为吸纳就业再就业的主力军，虽然从现行财税政策来看，有一定的优惠，但是并没有形成体系或系统化，都是分散在各条款中。由于中小企业多属创业阶段，大部分企业的财务管理制度还不健全，分散性的财税政策优惠使企业很难搞清楚到底应该享受哪些优惠，也就是说，对于中小企业来说，对政策的掌握不像大企业那样来得快和透彻，很多政策很难被掌握，通过将有关财税优惠政策对中小企业部分加以整合，使之系统化，可以使中小企业在创业阶段只需掌握一部法律，便能对其所享受的权利和承担的义务有一个清楚的了解，将有利于其创业投资，减少其奉行成本，鼓励其迅速发展起来，从而吸纳更多的就业再就业人员。

8.4.2.4　再就业税收政策中以安置失业人员比例作为企业是否享受税收政策的标准存在一定的不合理性

因为这种标准对于吸收失业人员绝对数量多但比例小的企业存在着不公平性。一些企业尽管吸收失业人员绝对数量多，但由于企业职工总量大，达不到安置比例，无法享受税收优惠，制约了企业安置下岗失业人员的积极性。同时，由于安置比例的计算是建立在某一时点上，也给税收征管带来了一定的难操作性。因为企业只要在申请、年审两个环节的时点上达到规定的安置比例，在生产经营过程中，即使未达到规定比例，也能享受优惠政策，给税收征管带来了难度。另外，再就业税收优惠政策对个体工商户也没有一个明确的界定标准，致使一些经营规模较大的纳税人凭借工商部门颁发的个体工商户营业执照就可以获得减免税优惠，严重破坏了促进就业再就业税收政策的公平性。

8.4.2.5　就业再就业和创业培训财税政策优惠不足

现行财税政策只是对参加就业再就业培训的人员有优惠政策，缺乏对就业再就业、创业培训企业和职业技术教育的财税政策激励。这种就业培训财税政策激励的缺位，使就业再就业培训企业缺乏积极性，使城镇弱势群体再就业困难，再就业后重新失业的比率上升。从目前的就业再就业状况来看，在有再就业愿望的下岗职工中，70%以上的人技能单一或没有一技之长，大量的下岗劳动力素质达不到新增就业岗位对劳动力素质的要求。所以，鼓励各种形式的就业再就业和创业培训，使下岗失业人员掌握一门技能或技术，从而提高劳动者适应就业和创业新环境的能力，是解决下岗失业问题和农村转移劳动力问题的前提和基础。这不仅有利于解决下岗失业和农村劳动力转移的问题，更是涉及产业结构调整和经济增长方式转变的关键举措。所以，当前亟须以更高层次的法律、法规确定对各种就业再就业培训以规范的财税优惠政策，以鼓励就业再就业培训的发展。另外，通过就业再就业培训，不仅可以提高下岗失业人员的素质，还可以为目前大量的农村进城务工劳动力创造接受教育的机会，促进整体劳动者素质的提高，减少寻找工作的机会成本，提高失业人员和工作岗位空缺的匹配度。

8.4.2.6　没有专门的针对农村就业和农民工的财税优惠政策

我国经济是一个典型的农村劳动力占相当比重的二元结构的发展中经济，农村劳动力就业问题比较突出，并且农业人口在向城市转移过程中容易产生结构性失业，更需要国家财税政策的扶持，如对乡镇企业的优惠政策，重视农业产业化，鼓励有条件的企业到农村投资办企业，农村和农民工的社会保障等，但现行财税政策在解决农村就业和农民工方面缺位。

8.4.2.7　现行税制中存在的抑制就业再就业的制度

在促进就业再就业财税政策存在不足的同时，现行税制中还存在着对就业再就业具有较强抑制作用的税种，主要有增值税、个人所得税等。一是现行增值税抑制投资和消费进而抑制就业。生产型增值税是不允许抵扣资本品价值或折旧的增值税，这就相当于对资本品征税，提高了固定资产投资的成本，降低了投资的收益，并且17%的税率，相当于消费型增值税26%的税率，这对投资具有明显的抑制作用。另外，增值税实行的比例税率具有累退性，企业越大税负就相对越轻，不利于中小企业的发展，出口退税的不彻底，也不利于外向型经济的发展。二是个人所得税影响个人自谋职业、自主创业和自求发展。现行个人所得税不允许自谋职业者(个体经营者)与工薪人员一样扣除1600元的工资性费用，而自谋职业者的养老、医疗、赡养人口、住房等又必须自己承担，相比之下，自谋职业者的税收负担太重，再加上相应的社会保障机制不健全，自愿失业增多。由于税负重，也影响了个体经营者扩大投资的动力和能力，相对减少了中小企业数量，从而进一步抑制就业再就业。

【注释】

[1]2002年12月27日的《财政部、国家税务总局关于下岗失业人员再就业有关税收政策问题的通知》(财税［2002］208号)和《国家税务总局、劳动和社会保障部关于下岗失业人员再就业有关税收政策具体实施意见的通知》(国税发［2002］160号)的具体内容。

[2]高金平:《再就业税收优惠政策有哪些变化》，载《中国税务》2006.07。