促进就业财税激励政策

9.1　促进就业财税激励政策

9.1.1　促进经济持续稳定增长

1995年，在联合国举办的世界社会发展首脑会议上，各国政府首脑达成的《哥本哈根宣言》中包括了劳动就业目标。“我们承诺将促进充分就业的目标作为经济和社会政策的一个基本优先目标，并使所有劳动者通过自由选择的生产性的就业，获得有保障的，可持续的生活手段。”同时《哥本哈根宣言》还建议，各国政府应该实行“能够最大限度地促进创造就业机会的经济增长模式”。^[1]2001年底国际劳工组织召开了有联合国秘书长、各国劳工部长、工会组织、雇主组织及各界代表出席的“全球就业论坛”，会议通过的《全球就业议程》提出，“工作是人们生活的核心，不仅是因为世界上很多人依靠工作而生存，它还是人们融入社会、实现自我以及为后代带来希望的手段。这使工作成为社会和政治稳定的一个关键因素”。“使经济增长和繁荣的潜力得以发挥的基本条件是，生产性就业被置于经济和社会政策的核心位置，使充分的、生产性的和自由选择的就业成为宏观经济战略和国家政策的总目标。”国际劳工组织提出，“经济增长不能自然而然地带来社会进步，而要通过国家政策加以实现”。西方国家政党通常把增加就业、降低通货膨胀等重大经济社会问题列入竞选纲领，作出承诺，以赢得选民的支持。如法国政府把促进就业作为保证经济增长的前提，进行重大经济和社会发展决策都要与促进就业相联系。德国则把充分就业作为与经济增长、物价稳定和收支平衡并列的四大宏观经济社会目标，把减少失业当做解决经济、财政和社会问题的核心政策。

9.1.1.1　促进经济增长

就业增长主要取决于经济增长和就业弹性的增加。就业弹性是指就业增长速度与经济增长速度的比值，或者说每一单位经济增长所带来的就业增长。所以，各国政府均把促进经济增长作为解决就业问题的一条途径。如许多国家为保持经济增长、解决就业问题，提出降低短期利率的措施，以刺激生产性投资和增加就业。日本面对经济衰退，采取零利率政策来鼓励企业投资，以振兴经济，增加就业。美国为刺激投资增加，加快经济增长，美联储连续11次降低利率。美国在2001年颁布《经济增长和税收减免协调法案》之后，2002年又颁布《工作岗位创造和工人援助法案》，目的在于降低企业税负、扩大投资和增加就业岗位。为鼓励中小企业发展和扩大就业，德国、英国、法国等都加大了对中小企业贷款的扶持力度。德国还规定在东部地区创办小企业可优先获得贷款，并免征企业所得税等政策。

9.1.1.2　促进第三产业的发展

随着全球性产业结构的调整，传统产业吸纳就业的能力持续下降，第三产业，特别是现代第三产业从业人员的比重明显上升。由于第三产业具有行业多、门类广、自动化和电脑化程度低、服务要求高、劳动密集等特点，对吸纳就业人员具有不可替代的作用。因此，近年来，美、日、英、法、德等经济发达国家，通过发展第三产业所提供的就业岗位和所占有的劳动力都大大超过了第一产业和第二产业之和。在所有就业岗位中有2/3以上是由第三产业提供的。例如，超市连锁店、饭店、教育、保育、医疗、保安、咨询等服务部门中的就业人数，在美国各行业中占到第二位。在1995～1996年美国新增的400多万个就业岗位中，85%集中在第三产业，同期英国的新增就业岗位中也有2/3以上是由第三产业提供的(葛承群，1997)。进入20世纪90年代，西欧各国伴随着结构调整，就业结构也发生了很明显的变化，第三产业成为劳动力就业的主力产业。瑞士、丹麦、比利时第三产业的就业比重达70%左右。西班牙原来的失业率较高，90年代中期之后，通过积极发展第三产业，就业领域得到进一步拓宽，每年创造的就业岗位近300万个，大大缓解了就业压力。伴随着这一情况的变化趋势，各国财税政策调整取向偏重于支持发展包括通讯、金融、咨询、旅游等行业在内的第三产业和基础设施建设。如美国、欧盟等都制定了信息产业发展规划，增加资金投入，通过税收减免等，带动了第三产业发展和扩大就业。加拿大则实施覆盖全国的“社区投资计划”，为吸纳就业较多的社区企业提供资金帮助和咨询服务。

9.1.1.3　扶持中小企业发展

随着科技发展和社会结构的变化，中小企业在创造就业岗位、吸纳就业人员方面的作用日益显著。在美国，2000多万家中小企业占全国企业总数的98.8%，创造了全国50%以上的国内生产总值，提供的就业机会占到了服务业的60%，制造业的50%和工业的70%，产品的出口额也占到总出口额的30%。在日本，企业总数的99%是中小企业，中小企业的从业人员占总从业人员的78%，产值占国内生产总值的比例达到50%以上。在欧盟，中小企业的数量已占到了99.82%，创造的就业机会和产值也分别达到了70%和55%，中小企业被誉为“创造就业岗位的机器”。

(1)提供资助和减免税费等多项扶持政策。1998年，欧盟成员国《关于就业政策指导方针的建议》提出，成员国应简化新创建企业的手续，对中小企业降低行政管理收费;减少企业因增加雇工而支付的费用;组建特别工作组协调欧盟整体行动，清除现存的社会保障制度中不利于创建小企业的障碍;发展风险基金市场，特别注意满足中小企业在这方面的需求。日本政府针对小企业普遍资金不足的问题，在通产省的中小企业厅设立了金融公库，以解决小企业投资和经营方面的困难。提供的服务包括短期融资、紧急贷款融资、新兴产业融资和无担保贷款等。除此之外，很多国家还实施减免税收、差别税率政策。包括在所得税上根据企业的效益规模或企业规模的不同实施不同的税率，规模大的适用高税率，规模小的适用低税率或者零税率;实行所得税的累进税率，对企业利润水平低的实施较低税率;规定起征点，对所得税或者流转税规定有起征点，没有超过起征点的不征税，超过起征点的征税;在流转税方面按企业规模实施差别税率，规模小的实行较低的税率或直接对小企业实行单一税等。比如，德国《1996年税法令》规定，将小企业最高免税额由2.5万马克提高到3.25万马克。为缓解新联邦州经济和失业难题，对该地区的小企业给予特殊的投资和税收优惠。如不论小企业营业收入如何，可从银行优先获得贷款;在开办的最初两年免征所得税。法国建立中小企业投资银行，对中小企业的生产项目、技术发明与创新进行政策性投资;在1997年征收企业所得税时，将雇用人员在50人以下、营业额低于3000万法郎的中小企业排除在外。并为失业者创办小企业提供启动资金，准许创业者在创业第1年继续享受社会保障待遇并免缴招用3名工人的社会保障费。巴西在1997年3月宣布对小企业实行“单一税”政策，即不论企业雇员多少，只对这类企业征收一种综合税，从而极大地鼓励了小企业多雇用员工，促进了社会就业。

(2)鼓励和扶助中小企业出口。美国政府要求商务部、财政部、贸易发展署和海外私人投资公司等官方或半官方机构，采取切实措施，促进中小企业扩大出口，如建立投资和出口信贷资金，为中小企业出口提供优惠信贷担保，利用国际金融机构的贷款项目，寻找出口机会，建立出口服务中心和信息网络等。

(3)建立专门机构，提供“一揽子”服务。一些国家的经济或劳动就业部门设立了“中小企业司”，或“企业创造就业处”。如美国联邦及各州县建立了“小企业孵化器”体制。联邦及各州县设有小企业管理局，负责促进小企业发展。具体措施有:①对设立小企业进行可行性分析和指导，防止出现创立过程中的盲目性，提高成活率;②由其担保向银行贷款作为小企业的启动资金;③物色企业家人选，交流小企业的成功经验和失败教训;④强调企业的社会责任，如负责社区的就业安置等。比利时政府设立了专门的行政管理机构“中小企业部”，简化了创办中小企业的行政审批手续，取消了不利于中小企业发展的规章制度，并出资培训中小企业管理人员。法国、德国等国家由政府资助培训机构开展创业培训，对有条件开办小企业的创业者进行工商注册、市场营销、财务核算、纳税、劳动管理等方面的创业培训，取得了良好的效果。

9.1.1.4　吸引外资和发展对外贸易

通过吸引外资和发展对外贸易，特别是扩大出口，甚至不惜对外倾销商品来增加就业，是西方国家的通常做法。在世界范围内，外国直接投资为资本输入国创造了至少1.5亿个就业岗位。许多国家把扩大吸引外资作为增加本国就业的重要渠道，为此采取改善基础设施、改进服务、提供税收优惠政策等措施。很多国家重视发展对外贸易，通过多种途径扩大出口。1994年，德国、法国、西班牙以及北欧一些国家通过向亚洲和拉丁美洲发展中国家大幅度增加出口，加速了经济的复兴，使欧盟的失业率在一年内降低了0.1个百分点，使20万名失业者找到了工作。

9.1.2　激励企业创造更多就业岗位

企业是就业的主要载体，为了激励企业创造更多就业岗位，多雇用就业人员，一些国家采取了多种措施。

9.1.2.1　降低税负，激励社会创造更多的就业岗位

在处理税收收入效应和替代效应问题上，欧美等许多发达国家自20世纪80年代以来就一直进行着降低税负，给企业更多的减税空间的税制改革，它们通过直接降低纳税人的税收负担，让纳税人得到更多的实惠，来鼓励社会创办更多的企业，从而提供更多的就业岗位，这种减税浪潮至今未尽。如自2000年以来OECD多数成员国实施的减税政策，到2003年就有16个国家总体税率出现下降。欧盟有15个成员国直接降低了个人所得税的最高税率，其中还有12个成员国降低了主要税种公司所得税的税率。2001年，美国颁布《经济增长和税收减免协调法案》之后，2002年又颁布了《工作岗位创造和工人援助法案》，旨在降低企业税负、刺激投资和增加就业。

9.1.2.2　通过政府补助，增加企业就业

许多国家对企业雇用失业者或减少裁员实行工资补贴和减免社会保险费等多种形式的补贴措施。美国联邦政府要求各州设立就业补助项目，对雇用就业困难的失业者的企业，按提供的岗位给予就业补贴。劳工部实施“自营就业援助”措施，对失业自营就业提供启动资金和相当于失业津贴标准的生活补贴。联邦政府对企业联合为失业青年提供培训实习机会的学校予以扶持，每年资助2.8亿美元。匈牙利则规定，如果企业雇用失业人员并保证失业者最少在企业内工作6个月，政府可向雇主提供相当于雇用工资50%～100%的补贴，最长时间可达12个月;若雇主雇用全日制工人从事非全日制工作，使其减少1/3工时，并不裁减人员，那么，工人因减少工时而降低的基本工资的50%由政府办的服务中心支付，期限为1年。

法国政府的措施有:对企业雇用失业青年6～24个月，其中1/4时间用于培训的，补贴5000～7000法郎的培训费用，并免缴所雇雇员的社会保障费，中小企业雇用失业青年，第1年免缴全部社会保险费，第2年免缴半年社会保险费。对企业雇用长期失业者和长期领取社会救助津贴者，免缴所雇雇员的社会保险费，政府补贴1万法郎，企业雇用特困失业者1年以上，政府补贴每人每年3.8万法郎和同期应缴纳的社会保险费。对企业雇用失业者从事非全日制工作，免缴所雇雇员50%的社会保险费，劳务派遣公司为特困失业者提供750个工时以上工作，免缴社会保险费，政府还要提供一定数量的补贴。韩国对企业在遇到经营困难时不裁员或不临时关厂的，财政为所涉及工人提供工资补贴。日本则对不景气企业内部安置富余人员提供为期一年的工资补贴，对企业转产或重组过程中安置富余人员提供一次性就业稳定特别补贴。

英国政府对企业雇用失业青年6个月以上并给予培训的，提供每周40～75英镑的工资补贴和一次性的750英镑的培训补贴，对失业青年参加志愿工作队或环保工作队的，提供6个月的求职津贴、交通津贴，对失业青年创办小企业的，给予创业资助和生活补贴，对长期失业者获得固定就业岗位且年薪不超过15000英镑的，以及创办小企业的，提供1年每周60英镑的就业津贴和培训补贴，对参与试工计划的，提供求职津贴和免费培训。希腊政府1997年初规定，如果企业在最近6个月之内没有解雇人员，并保证在得到补贴之后9个月内不解雇人员，企业每雇用1名工人，便可得到政府提供的每天10～20元补贴等。

9.1.2.3　对吸纳就业人员的企业实行税收特惠政策

对吸纳就业人员的企业实行税收特惠，支持社会闲散人员创办企业，支持企业组织社会闲散人员就业。如美国联邦属地波多黎各1998年在《波多黎各税收优惠法》及其修改法中就规定:对安置社会待业人员就业，符合一定条件的企业及项目，可由波多黎各工业开发公司(PRIDCC)认定为核心首创工业项目，被认定为该项目的公司其所得税税率即降为0或2%，并且对其实现的利润用于再投资的部分，给予全额免税。为了不影响企业雇员规模，法国政府把创造就业机会与减免企业缴纳的社会保险金挂钩，规定保证就业岗位的企业可免缴其相当于最低工资标准1.1倍的职工家庭补贴保险费;对以实行非全日工作来保证就业岗位的企业，给予免缴半日工30%医疗保险费的奖励;对新办的企业，特别是由失业人员创办的企业，实行减免社会保险费的优惠政策等。

9.1.2.4　降低纳税人的奉行成本

西方国家对纳税人奉行成本非常重视，为了尽量降低纳税人的奉行成本，一般都实行方便纳税人的征税办法。如法国税务当局规定，年交易额在50万法郎以下的纳税人适用核定征收方式，年交易额在50万～300万法郎之间的纳税人按简化的据实征收方法;对小企业在营业的前4年不是故意偷逃税的漏税行为，可减轻税收处罚并给予支付的时间;对小企业的税务检查时间最长不得超过3个月，否则企业的纳税义务将自动得到免除。俄罗斯政府则于2001年制定了减少行政对企业干预的“一揽子”法案，包括简化企业登记注册手续、减少经济活动的许可证种类、减少对企业的各类检查等。而英国则于2004年起提高了企业年度审计的起点，使更多的中小企业免于年度审计，以减轻它们的负担。

9.1.2.5　给予城市化建设一定的财力支持

世界各国在城市化建设过程中一般都给予灵活多样的财税支持。如法国为扶持老工业区的发展，设立了诸如地区开发奖金、工业现代化基金、特别基金等多种形式以支持资源型地区的发展;另外还通过对行业税、劳工税、不动产转让税、公司税、所得税等税收不同程度和时间的优惠吸引外来企业进入老工业区;为促进资源型城市的发展，日本对进入产煤地域的企业设有长期低息的设备资金融资和长期运转资金融资等优惠，另外减免地方税，减收额的80%由国家补贴。