直接帮助失业者就业的财税政策

9.2　直接帮助失业者就业的财税政策

9.2.1　推广和鼓励非正规就业和弹性就业

近年来，世界各国的就业方式呈现多样化发展趋势，灵活就业的比重在不断上升，出现了非全日制就业、季节性就业、短期就业、远程就业、家庭就业、派遣就业、自营就业、临时就业等多种就业方式，这些灵活就业方式还得到了承认和保护。非全日制就业是20世纪80年代以后发展起来的一种新的就业形式，一般指少于法定的或集体合同规定的工时的就业。其好处是可以适应企业以及一部分劳动者由于自身条件限制对工作时间的特殊需要，目前在发达国家采用的比较多。远程就业是指劳动者利用互联网、计算机、传真机、可视对讲机、便携式电话等现代通讯工具在远离中心办公室或生产场所独立完成工作，但能通过使用新技术进行交流的就业方式，主要存在于发达市场经济国家。作为一种始于20世纪80年代末的新型灵活就业方式，它已日益被劳动者认知并引起各国重视。派遣就业是指劳动者与劳务派遣公司签订就业合同，由公司派往用人单位工作，并由公司支付工资和提供福利待遇。在一些发达国家，派遣就业作为一种重要的就业服务方式得到日益发展，其主要作用是可以满足企业的特殊或临时用工需要。家庭就业是指劳动者因技能、年龄、语言等原因，无法在社会上找到稳定工作，只能依照他人指令在家生产，以赚取收入，维持生计的就业方式。这种就业方式多为服装、纺织、皮革乃至电子等产品的来料加工。

各国为了促进、引导和激励灵活就业方式的正常发展，制定了许多相关政策和措施。

9.2.1.1　为灵活就业提供有利的政策环境和条件

为促进本国灵活就业形式的发展，各国政府根据本国就业和经济发展的不同需求，制定了激励灵活就业形式发展的政策，为本国灵活就业形式发展提供有利的政策环境和条件。欧盟就业常设委员会1995年6月9日出版的白皮书中指出:非全日制工作提供了新的额外工作机会，创造非全日制就业能在欧盟降低失业率。为达此目的，应努力创造有利于灵活就业的环境。各国可在许多部门，特别是服务部门，本着节约成本和提高效率的原则安排非全日制工作，并且雇主和雇员双方应在自愿基础上进行协商决定。非全日制雇员与全日制雇员如从事同样的工作应得到同样的小时工资，并在病假、生育工资、职业年金等方面获得平等待遇。而国际劳工大会通过的《促进自营就业报告》则建议各国政府:为促进自营就业提供财政补贴和贷款;提供市场开发援助;协助自营就业者得到原材料、工作场地;提供信息和技能管理培训等。美国1999年《美国总统经济报告》指出，派遣就业对于工人和雇主都非常有益。美国还成立了“派遣协会”，为派遣企业提供信息服务。

9.2.1.2　为特殊领域和特殊群体制定特殊政策

一是针对雇主和企业制定一定的补助性或补贴性政策，为灵活用工的企业提供财政补助或社会保险费减免优惠。如德国政府1998年规定，如果企业安排55岁以上的劳动者在领取养老金之前转为非全日制就业，并将其原来的工作安排给其他求职者，联邦政府将支付给当事人原工资的20%作为补助，这一举措得到行业和企业的响应。法国政府1997年出台一项政策，对通过缩短工时来安排失业人员或扩增雇员，并达到政府要求的企业连续3年减免其为安置劳动者承担的社会保险费的30%～40%。二是针对失业人员自行创业制定相应的扶持政策。如法国对领取失业津贴求职者、享受最低生活津贴人员等给予创业援助，其创业计划经批准后发给3.2万法郎的一次性经费，创业第一年免缴社会保险费，创业一年失败后重新获得享受失业津贴权利。并为自筹资金的创业者提供18张“咨询支票”，每张政府补贴300法郎，用于获得培训和创业咨询。意大利政府2000年推出了“荣誉贷款”计划，资助向适合从事自营就业的人员提供专门的培训;对创业计划提供可行性论证并提供一定的开业贷款等。三是针对特困群体制定相应优惠政策。英国为长期失业者提供临时性志愿服务和环保工作项目。组织长期失业者参加社区或老年人服务，为期6个月。参与者除继续领取失业津贴外，还可再领取400英镑的一次性补贴。德国则建立了设在社区，由政府补贴的安置性企业，即“重新融入社会”工程，用来安置东部地区大批下岗失业职工，为下岗职工提供工作岗位和培训。

9.2.1.3　加强和完善灵活就业相关法律法规

一是给灵活就业予以法律上的确认和保护，为灵活就业的发展提供法律依据。比如，欧盟理事会颁布《部分工时工作法令》，要求雇主为全体雇员提供灵活就业机会;选择灵活就业形式的雇员继续保留原社会保险领域的授权。德国颁布了《老年人非全日制工作法令》，老年雇员可逐渐退出工作岗位和进入退休领域。德国《就业促进法》规定，对申请改变工时形式或岗位调动的员工，雇主有义务提供可选择的岗位信息，以促进劳动者就业方式的转换。同时规定雇主不得以就业方式为由，将非全日制就业劳动者与全日制就业劳动者区别对待。另外，德国的《非全日制就业法规》使非全日制和全日制就业之间的相互转化更为容易。在荷兰，为规范和促进非全日制就业的发展，政府曾于20世纪80年代中期开始在健康保险和就业合同中，对非全日制就业雇员的待遇给予肯定;1993年，荷兰政府又对最低工资、休假日、养老金等方面的法规进行了有利于非全日制就业劳动者的改革;1997年，荷兰议会通过一项法案，保证全日制雇员有改为非全日制就业的权利。二是保护灵活就业劳动者合法权益。这是发达国家灵活就业法律法规中所包含的主要内容，主要通过签订就业合同来实现。要求就业合同中要确定与雇员切身利益有关如就业期限、工资报酬、休假、社会保险、劳动保护等内容。目的是尽量使非全日制就业劳动者享有与全日制就业劳动者同等的权益，使临时就业劳动者享有与正规就业劳动者同等的权益，使家庭就业和自营就业劳动者获得与正规就业劳动者类似的权益。荷兰规定:非全日制就业劳动者与全日制就业劳动者享受同工同酬，享受同等假期，享受同样的社会保障，执行同样的工作试用期(最长期限为两个月)、工作环境安全规则和超时补贴等待遇。美国也于2000年7月通过了《临时工人平等法》，规定临时工人如在12个月内工作满100小时以上，应和正规雇员获得同样津贴等。

9.2.1.4　构建完善的灵活就业服务体系

(1)完善的就业服务管理体制，多数国家实行垂直管理。机构设置有的和行政区划一致，有的不完全相同，主要有:隶属于劳动部门或是政府的一个独立机构，其突出特点是能够较好地执行政府就业政策，有利于促进困难群体就业。英国实行这种模式。由政府、雇主和工会组织组成的三方委员会管理的公益性自治机构，由法律规定其地位、职能、来源资金、管理方式以及与劳、资、政三方关系，具体工作目标和工作计划由三方委员会下属的理事会确定。理事会指定或提名的总经理负责日常工作。德国、瑞典等国家采用这种模式。

(2)就业服务机构经费主要来源于联邦或地方政府的财政拨款。就业服务一般都是免费为失业者提供服务。

(3)实施“一站式”、“个性化”等就业服务方式。在美国“一站式”服务中，把提供各项就业服务内容的不同机构安排在同一地点办公。服务内容包括职业指导、培训咨询、职业介绍、申领失业津贴等。个性化服务是根据不同求职者和雇主的需要提供不同方式的服务。如对年龄较大、技能老化、失业时间超过半年以上求职者提供面对面服务;对失业超过1年以上的长期失业者、残疾人或其他特困群体提供一对一的跟踪服务。

(4)建立完善的劳动力市场信息网络，多方面搜集、分析和利用信息。发达的市场经济国家非常重视劳动力市场信息网络的建设以及空岗信息的收集、处理和传播。美国已建起了企业、求职者、职介机构共同参与的劳动力信息网络系统。该系统由相互链接的工作岗位、人力资源、劳动力市场信息、培训四个数据库网络构成。

(5)政府实施形式多样的培训计划，为不同类型的灵活就业者提供不同的职业培训服务，以提高他们的就业能力。例如，法国实施了“青年就业计划”，在公共、半公共部门和非营利性机构为几十万青年提供5年期培训就业合同，政府补贴最低工资的80%。瑞典、加拿大采取政府购买培训成果的办法，劳动部门根据规定对社会培训机构进行资格认定，地方公共就业服务机构根据岗位需求和求职者特点向合格培训机构预订培训项目并输送学员，培训完成后经专家委员会验收，拨付培训费用。日本政府则为企业提供补贴，鼓励其对本企业富余老工人进行再培训，对中小企业补贴占培训费用的1/3，大型企业占1/4，凡45岁以上的富余工人均可参加补贴培训。

从国外经验来看，灵活就业扩大了就业空间，提供了大量的就业岗位，为一些就业困难群体提供了就业机会。

9.2.2　直接帮助失业者就业

9.2.2.1　财政安排专门资金促进就业

许多国家通过在公共预算中安排专门就业资金，帮助失业者就业。欧盟成员国1999年投入促进就业项目的资金平均占当年国内生产总值的1%左右;德国占1.3%，瑞典、荷兰分别占1.84%和1.8%，希腊、英国分别占0.35%和0.37%。英国政府在1998～2002年拨付35亿英镑专款支持“五年促进就业计划”，为40多万名长期失业青年、50岁以上失业者等就业困难群体提供特别就业服务，并向15个高失业地区拨付专款4000万英镑，用于举办城市绿化、环境卫生和其他公用事业，安置就业困难群体。美国2002年就业培训财政预算达90亿美元，比上年增长30%。韩国2000年投入了1.3万亿韩元，实施创造60万个临时就业岗位的公共工程计划。

9.2.2.2　政府出面举办公共工程

许多国家通过由政府举办环保、绿化、社区服务、基础设施维修维护、交通设施、文物修缮等公共工程，增加就业岗位。瑞典政府安排缺乏技能，文化偏低或年龄偏大的失业者参加公共工程，时间一般为6个月，中央财政负担所需资金的75%，其余部分由地方财政承担。德国规定，举办公共工程的资金由联邦政府和地方政府(主要是州)各负担50%，为解决高失业地区就业问题，英国政府向15个高失业地区派出20个就业工作队，并拨付4000万英镑专款，用于举办公用事业，安置就业困难群体。澳大利亚规定，参加公共工程的失业青年可继续领取失业津贴，每两周还可以得到20.8澳元的补贴。俄罗斯利用举办公共工程，安置特困失业者就业等。

9.2.2.3　对就业困难群体提供职业培训和就业指导

美国联邦政府针对不同群体，实施了失业者培训、成人就业培训、青年培训、妇女培训等“伙伴式培训”计划，并提供经费支持。“伙伴式培训”计划是联邦政府同全美460个职业培训行业委员会签订培训协议，各委员会再同有资格的培训机构签订合同，培训机构按合同要求进行培训，经评估后支付培训经费。2001年有220万人得到免费培训，改善了他们的就业能力。英国政府持续实施“青年培训计划”，对16岁左右的中等毕业生和青年进行职业培训，职业培训由104个培训企业协会负责，政府拨付培训经费，并负责培训效果的监督检查。

9.2.2.4　对困难群体特别是长期失业者提供帮助

长期失业给失业者本人及其家庭带来沉重负担，很容易造成严重的社会问题。因此，各国政府一般都有专门的解决长期失业问题的政策。如英国对企业雇用长期失业者提供工资和培训补贴，还为长期失业者开设临时性社会服务和环保工作项目，组织他们参加社区活动或老年人服务，参加者除继续领取失业津贴外，还可领取一笔生活补贴。法国政府对企业雇用大龄长期失业者、社会救助津贴领取者和残疾人，提供一次性补贴，并免除社会保险费。德国政府出资补贴在东部就业困难的社区创建安置型企业，吸纳长期失业者就业。瑞典则规定，就业困难的失业者如从事条件较差的临时性工作，可继续领取失业津贴。

9.2.2.5　实施特殊措施帮助残疾人就业

西方许多国家实行按比例安置残疾人就业政策，规定企事业单位和政府机关雇用残疾人的比例应占雇用总人数的1.5%～2%。国际劳工组织有关公约规定，残疾人享有就业训练、帮助就业、保持工作和获得保障的权利。

9.2.2.6　营造高效便利的就业市场

国外把培育劳动力市场视为劳动者实现再就业的关键环节，并十分重视劳动力市场的培育和发展，以便为劳动者充分就业营造良好的市场环境。如在全国普遍建立职业介绍机构，用现代化手段装备就业市场，培育各种就业服务体系，搜集、分析和发布劳动力市场信息，开展职业介绍和咨询，提供就业培训，努力提高市场运作效率，让尽可能多的失业者能很快获得就业机会等。这方面搞得比较好的有法国、美国、瑞典、意大利等国，它们都从上到下建立了多种就业服务机构。法国的就业管理局成立于1967年，是全国最大的职业介绍机构，下设850个分支机构。意大利就业服务机构名目繁多，包括职业介绍所、地方行政机构中的劳工办公室、劳动信息机构、人才介绍机构等，这些机构大多数是私立的。高效便利的就业市场，完善的服务机构，以及周到的服务项目，收到了良好的社会效果和经济效益。

另外，许多国家都建立了一整套社会保障制度和保障其得以实施的配套制度。主要有:失业保险、基本生活保障、医疗保障、养老金等。同时为了使保障制度得以顺利实施，使这些制度真正发挥积极作用，还制定了相当严格的配套审核制度，使这些政策在解决就业再就业问题上发挥了重要作用。