建立与就业相协调的社会保障体系

10.4　建立与就业相协调的社会保障体系

10.4.1　社会保障与就业再就业

社会保障是国家和社会依法对社会成员基本生活给予保障的社会安全制度。它是在社会成员因年老、疾病、失业、伤残等原因而失去劳动能力或生活遇到障碍时，依法从国家和社会获得基本生活需求的保障。即国家通过收入再分配为社会成员所面临的某些具有普遍性的风险提供保障，以使劳动力再生产能够正常进行，体现效率、政府责任和社会温情。

就业是民生之本，是老百姓最大的生活保障，而社会保障体系的建立与完善是社会主义市场经济体制的重要内容，是解除人民群众后顾之忧的根本性措施。就业与社会保障之间互为条件、相互促进。就业是社会保障的基础和前提，就业的扩大有利于社会保障体系的稳定和发展;而社会保障的完善又将对建立在劳动力市场基础上的就业给予极大的促进，有利于充分就业的实现。首先，通过社会保险尤其是养老保险制度和社会福利制度，可以影响人口增长。一旦社会保障制度较完善，人们的生育便会转入自控状态，生育过程中的伦理变量的作用会下降，人口增长率将趋向于零，人口规模将趋向于稳定，人类自身生产便进入可持续发展状态。其次，制定并实行全国统一的社会保障制度，可使每一个劳动者的社会福利待遇基本上不受地域的限制，这将有利于消除劳动力流动的体制限制，从而有助于劳动力自主流动。这也是实现充分就业的一个必要条件。

从国际经验来看，市场经济发达国家一般都通过采取主动劳动政策(修复劳动力市场)与被动劳动政策(完善失业保障)相结合的办法，来克服长期存在的失业问题。一般来说，失业的存在在很大程度上是由于劳动力市场的调节功能出现了问题，因此，修复劳动力市场的调节功能，就是让在劳动力市场上起作用的劳动力供求和价格机制，尽量能够灵活变动而发挥其积极作用。如果劳动力市场的积极作用能够充分发挥，失业问题就可以被控制在较小的范围之内。当然，由于种种原因的限制，劳动力市场的作用不可能充分地发挥好而调节好劳动力的供求，也不可能有效地解决所有的失业问题。这就需要采用被动的劳动政策作为事后的辅助，即完善的失业保障，让那些自愿、不自愿地退出劳动力市场的失业者得到一定的补偿，分享到经济社会发展的好处。

但由于我国社会保障起步较晚，制度不健全，近年来在实施过程中出现了很多问题:如全国不同地区社保负担水平悬殊，阻碍了劳动力的合理流动，同时直接诱导着人们福利价值观念的不当选择，最终激化了社会成员之间的冲突，造成社会危机。以基本养老保险为例，新兴工业城市深圳仅为6%，而在老工业基地的武汉却高达24%，高低之间相差18个百分点。山东省各地也不相同，济南为22.1%，青岛为23.6%，淄博为22.1%，威海为17.9%，烟台为19.2%，临沂为19.1%。另外，不同企业、行业的负担水平也不同。以2000年为例，在全国城镇22249万名从业人员中，国有企业职工9259.9万人，国有企业职工90%以上参加了基本养老保险与失业保险，其他保障项目的参加者也大多是国有企业职工，而其他企业，有的参加了社会保险的一项或多项，有的根本未参加社会保险。按照目前的标准，由企业缴纳的基本养老保险缴费率平均为22%、失业保险费率为2%、医疗保险费率为6%、工伤与生育保险费率为2%～2.5%，几项合计，则企业需要缴纳相当于工资总额的32%～32.5%的社保费，如果再加上职工个人缴纳的份额，还将提高10个百分点;而未被社保覆盖的企业却可以不承担任何社保费的义务。社保覆盖面窄，资金收缴难度大，欠费严重。1999年，全国基本养老费的收缴率平均90.6%，有的地区收缴率仅为72%。山东省1999年为95.7%，2002年为93.2%，略高于全国平均水平。这些问题的存在对于经济结构的调整、经济增长方式的转变、就业再就业的促进、和谐社会的构建都形成了一定的障碍。这就要求根据经济和社会发展的需要，完善社会保障制度，开征社会保障税，使社会保障具有充分而稳定的资金来源，进一步扩大社会保障的覆盖面，增加社会保障的项目和方式，将农村和农民工纳入社会保障范围，形成覆盖全社会的、城乡统一的社会保障体系，从而促进就业再就业的深入发展。

10.4.2　建立与就业相协调的社会保障体系

10.4.2.1　制定《社会保障法》，为完善的社会保障体系提供法律依据

依法筹资，依法管理，依法保障，实现社会保障的法制化是国外社会保障制度的成功经验，也是市场经济的客观要求。因为市场经济是法制经济，社会保障制度、社保资金的筹集、管理、使用都需要依靠法律来规范。长期以来，我国社保资金管理一直处于法律不健全状态，社会保障体系的基本制度、资金管理、职工权力和义务、法律责任等都没有用法律的形式规定下来。虽然国家先后出台了《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》、《国有企业职工待业保险规定》、《失业保障条例》、《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》、《社会保险费征缴暂行条例》等社会保障方面的法规，但这毕竟不是法律，且相互独立、自成体系，无法全面地规范社保资金管理的权利与责任，给社保资金的收缴、管理和使用带来不利的影响。社会保障是关系国计民生和由计划经济向市场经济平稳过渡的重要事业，依靠行政部门的规定、办法很难维护其强制性和社会认同性，必须正式立法，以体现社保资金的法律规定性。我国《社会保障法》的基本内容应包括社会保障的目的、原则、地位，社保资金的来源、筹集和支付标准、用途、管理、保障范围、义务与权利，资金管理中的人权、事权、监督权，财政在社会保障中的职责，建立财政社会保障预算，社保资金的投资运营及保值增值等。考虑到我国地区间发展的不平衡，《社会保障法》既要体现方向、目标、原则的全国统一，又要体现灵活性，逐步推进。

10.4.2.2　开征社会保障税，使社会保障拥有稳定可靠的资金来源

我国劳动力总体上供大于求的局面短期内难以改变，也就是说总有相当多的劳动力处于失业状态。开征社会保障税，一方面，可以使失业和生活困难的人的基本生活有保障;另一方面，也可以给工作的人免除后顾之忧，增加劳动力的合理流动，创造更多的就业机会。同时，开征社会保障税，实际上是把社保资金筹集推入法制化轨道，可以增强社保筹资刚性，扩大社保覆盖面。另外，国家通过开征社会保障税，将征税比例以法律形式固定下来，只要经济是发展的，国民收入是增加的，社会保障税就可以按照一定比率定期征收，很少受个人意愿、政府行政行为等方面的不利影响，具有较强的稳定性，能够提供源源不断的社保资金，它对于缓解财政紧张状况和日益迫近的人口老龄化及转型期失业人口增加所带来的社保压力，具有积极效果。

(1)设计原则。一是要明确社会保障功能的定位是保障而不是公平。一般来说，社会保障税作为社会保障主要资金来源，其纳税人与受益人可能会出现不对应性，这种不对应情况有时会出现严重的不公平，因收入越高的阶层其相应社会保障税的负担越大，而他们的自我保障能力也越强，从社会保障中相应受益越少，甚至不受益。而收入越低的阶层其税收负担少，而他们则可能相应享受更多的社会保障。所以，大部分国家在设计社会保障税时，考虑更多的是公平，负担与受益相对应，社会保障税一般设定免征上限，只对工资薪金所得中不超过某一最高应税额的部分征收，没有宽免扣除，也不考虑家庭的其他特殊情况。而我国社会保障税的设计，在借鉴国外经验的基础上，应考虑我国国情，一是要明确我国社会保障的功能是保障而不是公平，负担与受益应适度挂钩，而不是完全对应，富人应在社会保障税的支付方面，负担更重一点，因而不应设免征上限，而相对于部分生活艰辛的劳动者，特别是失业人员，则可以在社会保障方面享受一定的优惠，设免税项目或宽免额。二是国家、企业、个人共同负担。国家财政预算可适当安排部分社保资金;行政及事业单位除个人负担的部分外，由财政划入部分资金;各类企业和职工分别负担，以企业负担为主;自由职业者个人负担。三是注重社会保障权利意识和福利意识。我国社会保障起步较晚，树立社会保障的权利意识，有助于在公众中明确这样一个观念，社会保障不是我国转型期的权宜之计，而是现代政府必须长期承担的义务，是一项积极的福利政策。一方面不宜对享受社保权利设置过多的限制条件，使享受社会保障真正成为一种社会现实可能;另一方面在社保税资金的安排上，还必须体现国家负担，比如在社保税资金不足时，国家财政应注入预算资金，国家公务员的社保税应由国家与公务员共同承担等。四是社会保障水平要适应我国的生产力水平和经济实力。我国尚处于生产力发展水平的较低层次，且人员基数过大，因此，社会保障税制的设计要充分考虑我国的基本国情与生产力发展水平的要求，充分考虑纳税人的经济承受能力，在社会保障项目、范围、标准的确定等方面循序渐进、低水平逐步推进。五是专门管理，专款专用。社会保障税的收支应建立专门的预算管理制度，保证社会保障税的收入专项用于社会保障支出。

(2)纳税人。根据目前我国的实际情况，社会保障税的纳税人可考虑两部分:一是我国境内的一切企事业单位、各级行政机关、社会团体。包括国有企业、集体企业、私有企业、股份制企业、外资企业、乡镇企业、其他企业以及中央地方行政机关、文教卫生等各类型的事业单位。二是城乡居民个人。主要指在我国境内各类企事业单位的职工(暂不包括在华外籍人员)，各级行政机关单位干部、城镇自由职业者、个体工商业户和有劳动能力的农民。对于党政机关和由财政拨款的事业单位可以不作为社会保障税的法定纳税人，这一部分财政拨款可以列入预算支出，作为社会保障基金，划拨给社会保障机构。但考虑到今后行政机关的机构改革和人员分流的需要，以及现有事业单位企业化转制的推行，必须将现有由财政经费拨款的行政事业单位的职工(包括国家公务员)纳入社会保障税纳税人范畴，才能保障该类人员在分流、转制后社会保障的延续性。

(3)课税对象和税率。社会保障税应以纳税人的工资支出总额或实际收入额为课税对象。纳税人支付的工资性支出总额或取得的实际收入、城镇自由职业者、私营业主、个体工商户的毛收入和农民的纯收入构成社会保障税的课税对象，以课税对象扣除规定的免税项目后的余额为社会保障税的计税依据。

考虑到我国现行社保制度的重点包括老年离退休保险、失业救济保险、医疗健康保险等，社会保障税应先设养老、失业、医疗、工伤和生育保险税目，其他方面的保障项目可以在条件进一步成熟时再纳入保障范围。考虑到我国的现实经济条件和税收征管水平，社会保障税开征初期，应将各保障项目合并，实行统一的比例税率，税率不宜过高。目前我国统筹缴费的比例为40.6%，其中企业负担29.6%，职工个人负担11%，远远超过许多发达国家的水平。所以，为了保证社会保障支出的实际需要，并考虑企业、个人的总体负担以及新旧制度的衔接，社会保障税的法定税率应基本维持目前统筹缴费负担率水平或略低一些。其税负应由企业和个人共同负担，企业负担大部分，个人负担小部分。

同时，采取包括变现国有资产、发行长期社会保障国债等多种途径，来筹集社会保障资金，确保企业离退休人员基本养老金和国有企业下岗职工基本生活费按时足额发放。

10.4.2.3　建立财政主导型社会保障资金管理模式

为规范社保基金征收行为，稳定社保资金来源，建议开征社会保障税，但这只能解决社保资金的筹集问题，为规范管理，还应建立一套以财政为主导，财政、税务、社会保障、银行、市场部门之间通力合作，相互分离、相互监督、相互制约的社保资金管理模式。具体运作:税务部门通过征收社会保障税筹集社保基金，交由财政部门设立社会保障预算，实行统一管理，社会保障部门在对社保基金受益人身份及条件等相关内容进行审查认定后，将享受对象的发放标准，送同级财政部门审核后，直接送达财政专户的开户银行，通过银行实行社会化发放，社保基金的增值运行则可委托相应的信托投资机构负责，由其通过合理分配基金投资于营利型金融投资项目和保值型金融投资项目的比例，做到安全高效，并实现社保基金的保值增值目标，不断扩大社保资金的规模。同时，政府可通过立法对社保基金的投资结构和运营实施管理，并充分发挥审计、监察部门的作用，加强行政监督检查。通过这种财政主导型管理模式的运行，可使社保资金有效运用，并实现保值增值。

10.4.2.4　建立社会保障预算，规范社会保障资金的管理

建立社会保障预算既是规范社保资金管理的内在要求，也是健全财政职能、完善复式预算制度的客观需要。我国目前政府预算收支科目分为一般预算、基金预算和债务预算，基本养老保险统筹缴费的部分作为预算外资金纳入基金预算，实行收支两条线管理，专款专用;社会保障补助支出，抚恤和社会福利救济支出则从一般预算中通过一般税收收入来支付，由于基本养老保险统筹层次低和部门行业分散管理，社保资金的使用权和管理权分散在地方政府或各行业系统手中，中央并不直接控制社保基金，因此，也就不能站在全局的角度，对地区间、行业间的资金余缺进行调剂，同时也不能确保资金的使用方向。建立社会保障预算有助于打破目前“条块分割”的资金管理局面，将社保基金的收入、支出及投资运行情况全部纳入预算范畴，建立起社保基金管理的制衡机制，从而实现中央财政对社保基金的宏观管理，这也符合建立公共财政的要求。

我国目前社会保障预算的建立应该在市场经济的背景下，结合公共财政进程来进行，在预算编制形式上可设公共预算、国有资产经营预算、财政投融资预算和社会保障预算。其中，社会保障预算收支自成体系，单独管理，可将征收的社会保障税与目前政府在预算科目中编列的卫生事业费、优抚和社会福利救济费、行政事业离休费、下岗职工生活保障费等各项保障经费从公共预算中分离出来，共同纳入社会保障资金预算账户，社保资金专款专用，不能与一般性的预算资金混淆。即使在社会保障预算内部，不同项目的收入也必须专门用于相应的支付项目，比如用于养老、失业、医疗的社会保险，不能与用于具有转移支付性质的社会救济、社会福利项目相混淆。当一般性预算资金出现赤字时，不允许用社会保障预算来弥补，但当社会保障预算出现收不抵支时，可由一般性预算收入给予一定的支持，以保证社会保障事业的健康发展。社会保障预算收入包括社会保障税收入、一般性预算补助收入、保障基金投资收益、社会捐赠收入等;社会保障预算支出包括社会保险支出、社会福利支出和社会救济支出等，其中社会保险支出是社会保障预算支出中最主要的部分，可分为养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险等项目。建立社会保障预算后，社会保障收支活动都要经过预算的编制、审批、执行、调整、监督和决算批复等程序，从而明确了财政、税务、社会保障部门或用款单位的权利和责任，有利于加强社保基金的管理，提高资金使用效率，也有利于政府明晰社会保障规模，统筹规划社保事业，统筹分配社保资金，有利于政府宏观调控作用的有效发挥。

10.4.2.5　建立有效的社保资金运营监督机制

在遵循社会性、安全性和收益性原则的基础上，国家财政可委托信托投资机构，对结余社保基金进行投资运营，包括购买有价证券、储蓄、入市股票、不动产投资等。要选择投资风险小，但能获得较大收益且能随时变现的项目，提高结余资金的实际收益率，加快社保资金的增值和积累，实现社保资金的良性循环。同时，要建立健全包括国家权力机关的监督、法律监督、行政监督、社会监督在内的社会保障监督机制。国家权力机关监督是指在人大常委会内部设立专门的社会保障委员会，赋予其相应的监督职能。法律监督是根据有关法律法规，对社保基金运行过程实施全面的监督，依法查处各类违法、违规行为，确保基金的安全有效运行。行政监督包括财政监督、税务监督和审计监督。财政监督即通过财务会计制度执行、投资管理、预算审核等手段，对社保基金运行过程中的有关行为进行经常性审核和检查。开征社会保障税后，税务监督主要通过税法的执行和日常征收管理，对纳税人的生产经营情况、收支情况及纳税情况实施监督。审计监督是审计机关依据有关法律制度，对社保基金运行过程及结果进行定期审核。以上几个方面的监督应相互配合，形成完整的社会保障监督体系。社会监督是指由社会中介机构，对社会保障部门的年度会计报告进行审计，确保报告所提供的财务信息质量，并向社会公布。

10.4.2.6　扩大社会保障覆盖范围

目前由于各方面条件的限制，社会保障范围只覆盖城镇人口，但从长期来看，不能人为地将城镇与农村割裂开来，而应建立起覆盖全国的社会保障体系。一是城镇社会保障。城镇居民最低生活保障范围扩大到全部集体企业退休人员，并逐步提高标准;企业基本养老保险要逐步覆盖城镇所有从业人员，并做实个人账户，向省级统筹过渡，鼓励有条件的企业建立企业年金;失业保险要建立个人缴费记录和预警制度，全面实行市级统筹;医疗保险要完善制度体系，建立外来务工人员医疗保障办法，积极探索职工家属和子女医疗保障解决方案，进一步提高医疗、工伤、生育等社会保险覆盖面。二是积极推进农村社会保障。建立农村最低生活保障制度，合理确定保障标准;逐步探索建立农村社会养老保险制度，建立失地农民基本养老保险制度。三是对弱势群体的保障。要将弱势群体纳入社保范畴鼓励城镇弱势就业群体参加社会保险，对确实无力缴纳社会保险费的，由财政出资，享受社会保险补贴，纳入养老和医疗保险对象，并尽快出台灵活的就业人员社会保障办法。

另外，为促进全社会参加社会保障的积极性，可考虑企业以其缴纳社会保障税的多少与税收减免优惠政策长期挂钩，个人以其参加社会保障缴纳的税款多少与未来长期受益挂钩，这样可以更有效地促进企业和就业再就业人员的社会保障税的按时足额的缴纳。