税式支出的预算管理与控制

第四节　税式支出的预算管理与控制

随着税式支出的普遍运用，对税式支出进行有效的管理就成为政府所面临的重要问题之一。各种形式的税收优惠之所以被称之为税式支出，一方面是其援助效果与政府直接支出相似，另一方面是由于税式支出也应同其他政府支出一样，都要经过国家预算的控制。可以说，税式支出的概念以预算的形式获得了最初的具体表达。1968年，美国财政部又将税式支出的概念运用到预算中，并公布了美国历史上第一个税式支出预算，将各种形式的税收优惠和大量的税式支出以预算的形式进行管理和控制。这样，税式支出就同直接预算支出一样，都要受预算过程的控制。如表7—1所示，在1975—1985年的11年间，美国联邦政府的税式支出大体占GDP的7%左右，基本上相当于联邦政府直接支出的1／4—1／3之间，因此，也只有把税式支出纳入整个预算才能完整地反映政府的财政支出，对政府的整个财政支出活动进行全面的控制和管理。

就各国税式支出预算控制的实践来看，不同国家的做法也不尽相同。大体来看，西方国家对税式支出进行预算控制的方法有三种形式，临时性监督与控制、实行统一的税式支出账户和规范的税式支出预算、主要税式支出项目的定期报表制度。

临时性的监督与控制是政府在对某一特定的方面或问题，如某一地区、部门或行业，决定实施税式支出，提供财政援助时才对税式支出进行管理和控制，评价和估算实施本项税式支出所放弃的税收收入，因而并没有形成经常化的、定期的制度，是一种非制度化的临时管理与控制形式。经济合作与发展组织的许多国家多采用此方法。

表7—1　联邦税式支出与直接支出占GDP的比重（%）

资料来源：参照国家税务总局科研所：《税收支出理论与实践》，第46页，经济管理出版社1992年版。

实行统一的税式支出账户和规范的税式支出预算是对所有的税式支出项目都按照严格的规定定期地编制报表（一般按年度编制），并将该表与主要的税式支出成本的估算一同附于年度预算报表之后，因而是一种严格、规范的税式支出管理和控制形式。在20世纪70年代初，只有美国和前联邦德国应用统一的税式支出账户。到了1983年，加拿大、澳大利亚、西班牙、法国、奥地利等国也开始定期对税式支出进行鉴定和估算。对税式支出实行统一账户和严格的预算控制，将税式支出纳入了整个预算的分析、控制和管理过程之中，不仅有助于强化税式支出的管理，提高税式支出效率，而且税式支出规模的合理控制对于压缩财政赤字也具有重要意义。

除此之外，还有些国家，如英国、意大利、葡萄牙等国，对主要的税式支出项目按照规定定期地编制报表的制度，并将编制的报表定期纳入国家预算。与前两种方法相比，这种方法比非制度化的临时管理与控制要严格，但对税式支出管理和控制的严格程度又不如规范的税式支出预算，因而是一种临时性与制度化相结合的管理和控制方法。在现实的税收实践中，作为与正规税制相背离的税式支出有时很难与正规税制区分开来，鉴定出的税收优惠项目进行归类时也存在一定的困难，即便在能够进行科学鉴定和归类的条件下，对税式支出成本进行连续、完整的估算难度也非常大。因此，对一些主要的税式支出项目进行预算的管理与控制，将未被列入报表的次要税式支出项目排除在预算过程之外，既可以减少工作量，又能对税式支出的主要方面进行有效的管理。

就中国的情况来看，对税式支出的管理和控制基本上还处于探讨之中。要在中国实现对税式支出的预算控制和管理，有必要借鉴发达国家税式支出管理的成功经验，同时还要从中国现阶段的社会经济条件出发，紧密结合中国的实际，循序渐进、逐步推行。目前，中国的税收管理水平还不够高，征管手段比较落后，大规模的数据处理技术也没有普遍的应用，对税式支出的预算控制和管理，可以由易到难，由局部到整体稳步推进。从基础工作来看，首先需要对现行税收制度的税收优惠项目进行认真地梳理和鉴别，对确认的税式支出项目进行归类，然后选择适当的方法对其进行预算管理和控制。从方法上来看，首先对某些特定的税式支出项目进行临时的控制与管理，然后过渡到对主要的税式支出项目编制定期报表，最后建立起比较统一的税式支出账户和规范的税式支出预算，对所有的税式支出项目实施全面的预算管理和控制。

【注释】

[1]国家税务总局科研所编：《税收支出理论与实践》，第627页，经济管理出版社1992年版。

[2]转引自：袁振宇、朱青、何乘才、高培勇：《税收经济学》，第249页，中国人民大学出版社1995年版。

[3]国家税务总局科研所编：《税收支出理论与实践》，第627页，经济管理出版社1992年版。

[4]参见郭庆旺：《税式支出简论》，第16—22页，东北财经大学出版社1990年版。